45
работнику, увольняемому в связи с ликвидацией организации либо
сокращение численности или штата работников организации и ряд других,
которые на ближайшие годы необходимо сохранить. Кроме того, ставилась
задача выдачи субсидий и переселения с Севера пенсионеров и работников
из закрывающихся поселков и городов, что в дальнейшем позволило бы
обеспечить жильем прибывших рабочих и специалистов арендным или
муниципальным жильем
40
.
2.2 Специфика пенсионного обеспечения работников РКС и ПРКС
Для смягчения влияния природно-климатических условий Севера на
здоровье и работоспособность населения по действующему законодательству
РФ применяется система компенсаций, основными элементами которой
являются: дополнительный отпуск; надбавки к заработной плате; пенсии по
старости на льготных условиях; доплаты к пособиям по временной
нетрудоспособности; предоставление жилой площади в других районах
страны; оплата проезда к месту использования отпуска.
Результаты изучения социально-экономического состояния северных
регионов России учеными Института системного анализа РАН (Москва),
Института труда и социального страхования, Института экономических
проблем Кольского научного центра (Апатиты), Российской академии
государственной службы при президенте РФ свидетельствуют о нарастании
крупных и длительных противоречий во многих сферах жизнедеятельности
населения на Севере.
С одной стороны, этот уникальный по природным ресурсам
макрорегион не только не является дотационным, но и определяет
устойчивость всей национальной экономики и благоприятные перспективы
ее развития. С другой стороны, отсутствие государственной поддержки
40
Федеральный закон «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего
Севера и приравненных к ним местностей» от 25.10.2002 №125-ФЗ (с дополнениями и изменениями от
17.07.2011 №212-ФЗ) // СПС КонсультантПлюс.
46
приводит к утрате гарантий социальной защиты и серьезным деструктивным
последствиям в экономической и социальной жизни.
Советская система государственных гарантий (компенсаций и льгот) по
материальному и социальному обеспечению работающих сегодня не
соответствует самой природе новых экономических отношений, поскольку
для нее было характерно использование модели государственного
патернализма и бюджетного финансирования всей социальной сферы.
Сохранение архаичных институтов и механизмов социальной за щиты в
постсоветский период привело к кризису социальной сферы, существенному
снижению уровня жизни населения, росту численности безработных,
перенаселенности северных регионов пенсионерами, ухудшению здоровья
населения.
Важнейшим вопросом социальной политики государства для районов
Крайнего Севера и приравненных к ним местностей является формирование
справедливой и эффективной пенсионной системы для северян.
В северных регионах показатели продолжительности жизни в среднем
на пять лет меньше, чем в среднем по России: у мужчин – 53 года (по РФ– 58
лет), а у женщин– 67 лет вместо 72 лет (у представителей коренных северных
народов продолжительность жизни мужчин– 45 лет, женщин– 53 года)
41
.
Некоторое увеличение продолжительности жизни россиян за последние три
года не уменьшило отрыв в продолжительности жизни проживающих и
работающих на Севере от средней по стране.
В районах севера происходит начисление страховых пенсий.
Законодательство Российской Федерации о страховых пенсиях состоит из
Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 400-ФЗ "О страховых пенсиях",
Федерального закона от 16 июля 1999 года N 165-ФЗ "Об основах
обязательного социального страхования", Федерального закона от 15 декабря
2001 года N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской
Федерации", Федерального закона от 24 июля 2009 года N 212-ФЗ "О
41
См.: Российская Федерация сегодня. – 2016. – № 20. – С. 29.
47
страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд
социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд
обязательного медицинского страхования", Федерального закона от 1 апреля
1996 года N 27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в
системе обязательного пенсионного страхования", других федеральных
законов.
Гражданам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных
к ним местностях, а также гражданам, ранее работавшим в таких районах,
независимо от места нынешнего проживания, предоставлено право:
1) на досрочное назначение страховой пенсии по старости;
2) на увеличение фиксированного базового размера страховой части
(далее – ФБР) пенсии по старости, либо на увеличение ФБР страховой
пенсии по инвалидности, либо на увеличение ФБР страховой пенсии по
случаю потери кормильца.
ФБР страховой пенсии по старости, ФБР страховой пенсии по
инвалидности и ФБР страховой пенсии по случаю потери кормильца
«северян» увеличивается на соответствующий районный коэффициент,
который устанавливает Правительство Российской Федерации в зависимости
от района (местности) проживания, на весь период проживания в этих
районах (местностях) проживания.
Если пенсионер переезжает из района Крайнего Севера в местности с
обычными климатическими условиями, ФБР страховой пенсии по старости,
ФБР страховой пенсии по инвалидности и ФБР страховой пенсии по случаю
потери кормильца подлежат пересмотру и определяется без применения
районного коэффициента.
Если пенсионер переезжает из района Крайнего Севера в другой
северный регион, где к заработной плате установлен больший либо меньший
районный коэффициент, ФБР страховой пенсии по старости, страховой
пенсии по инвалидности и по случаю потери кормильца подлежит
48
изменению либо в сторону увеличения, либо в сторону уменьшения в
зависимости от района нового места проживания.
Гражданам, проработавшим не менее 15 календарных лет в районах
Крайнего Севера либо не менее 20 календарных лет в местностях,
приравненных к ним, и имеющим страховой стаж не менее 25 лет у мужчин и
не менее 20 лет у женщин, ФБР страховой части страховой пенсии по
старости и страховой пенсии по инвалидности устанавливается в
повышенном размере независимо от места жительства.
При этом им предоставлено право выбора: увеличение ФБР страховой
части трудовой пенсии по старости и ФБР страховой пенсии по
инвалидности с применением соответствующего районного коэффициента
либо установление повышенного фиксированного базового размера
страховой пенсии.
При определении права на досрочную страховую пенсию по старости
«северный» стаж рассчитывается в календарном порядке, то есть без
применения льготного исчисления. Такой же порядок исчисления
«северного» стажа применялся в соответствии с ранее действовавшим
законодательством, включая пенсионное законодательство СССР.
В случае осуществления оценки пенсионных прав по состоянию на
01.01.2002 с применением пункта 3 статьи 30 Федерального закона от
17.12.2001 № 173-ФЗ периоды работы на Крайнем Севере включается в
общий страховой стаж в календарном порядке.
Если оценка пенсионных прав по состоянию на 01.01.2002 по выбору
застрахованного лица осуществляется с применением пункта 4 статьи 30
Федерального закона от 17.12.2001 № 173-ФЗ, то периоды работы в районах
Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севера,
включаются в общий стаж в полуторном размере. При этом к расчетному
размеру страховой пенсии применяются ограничения, предусмотренные
данным пунктом.
49
В соответствии с действующим законодательством расчет пенсий
производится по показателю дожития, который также привязан к числу лет
трудового стажа. В результате расчетный размер пенсий для северян
(особенно мужчин) на 15–25% меньше, чем мог бы быть. Существующая
пенсионная система недостаточно учитывает более ранние сроки
наступления нетрудоспособности работника в связи со старостью и
серьезные нарушения его здоровья, что вызывает необходимость
обеспечения более высоких размеров пенсий. Условия пенсионного
обеспечения населения районов Крайнего Севера и приравненных к нему
местностей менее благоприятны, чем в других регионах России, даже с
относительно низким уровнем средней заработной платы.
Отметим, что в районах Крайнего Севера и приравненных к ним
местностях проживает значительно меньший процент населения старше
трудоспособного возраста, чем в среднем по РФ. Однако, как и в целом по
стране, удельный вес населения старше трудоспособного возраста несколько
возрос в период между переписями 1989 г. и 2002 г. При этом во всех
северных регионах (кроме Коми-Пермяцкого АО и Республики Алтай) его
увеличение было намного выше, чем в среднем по стране. Особенно
существенным (свыше 4%) оно было в Республиках Коми и Саха (Якутия),
Ненецком, Ханты-Мансийском, Ямало-Ненецком, Таймырском,
Эвенкийском, Корякском, Чукотском автономных округах, Приморском и
Хабаровском краях, Камчатской, Магаданской, Сахалинской и Мурманской
областях.
Важно отметить, что во всех северных регионах на протяжении
последних 20 лет сохраняется устойчивая тенденция сокращения
численности занятых в экономике, приходящихся на одного пенсионера,
однако во многих северных регионах этот показатель остается значительно
выше, чем в среднем по РФ. Так, он составляет около двух в Республике Саха
(Якутия), Красноярском, Приморском, Хабаровском краях, Амурской,
Камчатской, Магаданской областях, Корякском, Ненецком, Эвенкийском
50
АО, свыше трех – в Тюменской области и Таймырском АО, более четырех –
в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком АО.
Быстрое увеличение среднего возраста проживающих в большей части
северных регионов во многом объясняется более интенсивным оттоком
населения трудоспособного возраста, переселением в другие районы страны
с более благоприятным климатом значительного количества молодежи и
квалифицированных работников среднего возраста. В соответствии с
государственными программами планировалось переселить из районов
Крайнего Севера и приравненных к ним местностей до 1,2 млн. чел.
Прогнозировалось, что часть переселяющихся граждан составят
пенсионеры. Во всяком случае, федеральный закон «О жилищных субсидиях
гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним
местностей» закрепляет преимущество граждан, выезжающих из
закрывающихся городов, поселков, станций, а также инвалидов 1й и 2й
групп, инвалидов с детства, пенсионеров, безработных (ст. 2). Однако из-за
недостаточных объемов финансирования выехало менее 50 тыс. чел., а за
собственный счет– более 1 млн северян, среди которых преобладали люди
трудоспособного возраста, с высокой квалификацией и уровнем доходов.
В очереди на переезд остается около 800 тыс. чел., большинство из них
– пенсионеры и люди предпенсионного возраста. В проекте федерального
бюджета на 2019 г. запланировано увеличение на треть средств, выделяемых
на пере селение северян в районы с более благоприятным климатом. Но это
не решит проблему в обозримом будущем: если финансовые ресурсы будут
выделяться в прежних объемах, для переселения очередников потребуется не
менее 100 лет
42
.
Принятие в 2003 г. и 2010 г. ряда федеральных законов позволило
несколько улучшить пенсионное обеспечение северян. Однако пенсионная
система не учитывает в должной мере специфику труда и проживания в
42
Российский Север: экономический эффект и социальный аспект // Человек и закон. –
2018. – № 11. – С. 11.
51
экстремальных природно-климатических условиях Севера, которые
обусловливают необходимость обеспечения более высокого уровня пенсий.
Первой проблемой является низкий уровень пенсий северян, как по
покупательной способности, так и по отношению к заработной плате, что
характеризуется таким показателем, как коэффициент замещения.
Существующая структура пенсионных институтов не позволяет существенно
увеличить коэффициент замещения у работников с заработной платой,
превышающей средний её размер. Коэффициент замещения средней
назначаемой пенсии по стране за годы проведения пенсионной реформы
снизился на 18 п. п. и составляет лишь 37% от заработной платы, а для
работников, у которых заработная плата превышает средний уровень по
стране в 2–3 раза, его величина составляет не более 12–18%. Так, на пример,
в Ханты-Мансийском АО даже после индексаций пенсий в 2009–2010гг.
коэффициент замещения не превышает 19%.
Прогнозные оценки Пенсионного фонда РФ и Всемирного банка
свидетельствуют о том, что к 2020г. средняя величина коэффициента
замещения существенно уменьшится и составит всего 30%, а для
высокодоходных групп населения – не превысит 10–15% их заработков.
Для высококвалифицированных работников, занятых в добывающих и
перерабатывающих отраслях, расположенных в северных регионах, такая
ситуация не может быть признана нормальной и требует принятия системных
и безотлагательных мер.
Однако, с 12 мая 2016 года вступило в силу постановление
Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2016 года № 367
«О внесении изменений в Правила установления и выплаты повышения
фиксированной выплаты к страховой пенсии лицам, проживающим
в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», которым
урегулированы вопросы реализации права на установление повышения
фиксированной выплаты и дополнительного увеличения повышения
фиксированной выплаты гражданами Российской Федерации, фактически
52
проживающими в районах Крайнего Севера и приравненных к ним
местностях.
Правилами нормативно закреплено, что установление повышения
пенсии может осуществляться на основании сведений о месте фактического
проживания, указанного в заявлении об установлении пенсии, при
обращении в территориальный орган Пенсионного фонда Российской
Федерации.
Выплата повышения фиксированной выплаты в связи с фактическим
проживанием на Крайнем Севере продолжается при условии подтверждения
места фактического проживания гражданином Российской Федерации
на Крайнем Севере, в порядке, предусмотренном абзацами четвертым
и пятым пункта 5 Правил № 249.
Вторая проблема пенсионного обеспечения северян связана с низкими
размерами заработной платы у работников, занятых в сельском хозяйстве и
бюджетной сфере, – 1–12 тыс. руб. Данные категории работников не могут
заработать приемлемую по уровню покупательной способности пенсию.
Решение проблемы требует более активной политики федеральных и
региональных органов исполнительной и законодательной власти в сфере
доходов населения.
Третья проблема состоит в нормативно-методологическом
несовершенстве определения прожиточного минимума пенсионера. В
северных регионах затраты на воспроизводство индивида, поддержание его
нормальной жизнедеятельности должны превышать в 2–3 раза
среднероссийские уровни затрат. Как показывают расчеты, продукты
питания стоят на Севере существенно дороже, чем в среднем по России. Из-
за суровых климатических условий его жителям нужно гораздо больше
жиров (мяса, масла и т.д.), витаминов, необходимы одежда и обувь из
натурального меха и шерсти. Все это – значительные дополнительные
затраты.
53
В то же время методология расчета прожиточного минимума все еще
ориентирована на физиологическое выживание и не учитывает необходимые
для нормального воспроизводства затраты на питание и товары
непродовольственной группы. Существующие нормативы
продовольственной группы существенно ниже рекомендованных
нормативами Института питания РАМН, реальных показателей потребления
развитых стран и существовавших в нашей стране 15 лет назад. Так, в
потребительской корзине заложено потребление мяса на одного человека в
год (по различным группам населения) 31,5–37,2 кг при нормативе
Института питания – 78–80 кг (в 1990 г. по стране – 72 кг). Аналогичные
разрывы в показателях (в 1,5 раза и более) наблюдаются и по другим группам
с высокой пищевой и биологической ценностью – рыбопродуктам и
молочным продуктам.
Для России, где значительная часть территорий находится в зоне
Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, для которых требуется
высококалорийное питание, существующая потребительская корзина
недостаточна на весьма значимую величину (на 50% и более). По этой
причине суточный рацион большей части населения не отвечает
энергетическим затратам и потребностям в биологически активных
веществах.
Четвертой крупной проблемой является законодательная
неурегулированность вопроса профессиональных пенсий за работу во
вредных и опасных условиях труда. В соответствии с пунктом 3 ст. 27
федерального закона от 17.12.01 №173ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской
Федерации» предусмотрено, что после 1 января 2003г. для работников,
занятых в производствах и на рабочих местах с вредными и опасными
условиями труда, право на досрочные пенсии будет определяться в
соответствии с законом о профессиональных пенсиях. Такой закон до
настоящего времени не принят.
54
Это означает, что за период с 1 января 2003 г. по настоящее время
работодатели (или государство) не производили уплату страховых взносов в
систему профессиональных пенсий, что при водит к отсутствию пенсионных
прав на этот вид досрочных пенсий для работников, занятых в
соответствующих производствах. Возник правовой вакуум по вопросу
назначения досрочных трудовых пенсий, что затронуло интересы
значительного числа жителей Севера.
В настоящее время, гражданам, работавшим в районах Крайнего
Севера и приравненных к ним местностях, независимо от места нынешнего
проживания, представлено право на досрочное назначение страховой
пенсии по старости;
Гражданам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных
к ним местностях, а также гражданам, ранее работавшим в таких районах,
независимо от места нынешнего проживания, предоставлено право на
увеличение фиксированной выплаты к страховой пенсии.
Гражданам, проработавшим в районах Крайнего Севера не менее 7 лет
6 месяцев, страховая пенсия назначается с уменьшением
общеустановленного пенсионного возраста (65 лет – для мужчин (с учетом
переходных положений приложений 5 и 6 к Закону № 400-ФЗ) и 60 лет – для
женщин (с учетом переходных положений приложения 6 к Закону № 400-
ФЗ)) на четыре месяца за каждый полный календарный год работы в этих
районах. При работе в местностях, приравненных к районам Крайнего
Севера, а также в этих местностях и районах Крайнего Севера каждый
календарный год работы в местностях, приравненных к районам Крайнего
Севера, считается за девять месяцев работы в районах Крайнего Севера.
При этом гражданам, проработавшим не менее 15 календарных лет в
районах Крайнего Севера или менее 20 календарных лет в приравненных к
ним местностях и имеющим необходимый для досрочного назначения
страховой пенсии по старости в связи с особыми условиями труда (например,
по Списку № 2) страховой стаж и стаж на соответствующих видах работ,