12
направленной на эффективную и планомерную работу для обеспечения
потребностей граждан в физическом самосовершенствовании.
Законодательное определение физической культуры раскрывается,
исходя из ценностного подхода: физическая культура – совокупность
ценностей, норм и знаний, создаваемых и используемых обществом в целях
физического и интеллектуального развития способностей человека,
совершенствования его двигательной активности и формирования здорового
образа жизни, социальной адаптации путем физического воспитания,
физической подготовки и физического развития
1
. Спорт – это вид
физической культуры, соревновательная деятельность и подготовка к ней,
основанные на использовании физических упражнений в целях достижения
наивысших спортивных результатов
2
.
Существуют различные подходы к определению понятия «управление»
того, какая именно деятельность входит в управление. Так, согласно
интегральному подходу, управление - это весь комплекс мероприятий по
инструктированию, канцелярской работе, техническим аспектам и
администрированию, которые реализуются для достижения поставленной
цели, то есть для реализации политики в соответствующей сфере
3
. Согласно
иному подходу, под управлением следует понимать не абсолютно всю
деятельность, предпринимаемую для достижения какой-либо цели, а только
отдельные её направления, непосредственно связанные с руководством и
контролем
4
.
Наиболее часто встречается понятие «государственное управление»,
несколько реже - «муниципальное управление». Встречается также понятие
1
Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской
Федерации" (с изменениями и дополнениями от 29 июля 2018 г. N 272-ФЗ) // "Российская газета" от 8
декабря 2007 г. N 276.
2
Починкин А.В. Менеджмент в сфере физической культуры и спорта. Учебное пособие / А.В. Починкин. –
М.: Спорт, 2017. – с. 84.
3
Охотский С.А. Государственная и муниципальная служба: Учебник / С.А. Охотский. – М.: Юрайт, 2015. –
с. 56.
4
Халиков М.И. Система государственного и муниципального управления: учебное пособие / М.И. Халиков.
– М.: Флинта, 2014. – с. 48.
13
«публичное управление», которому в массе источников атрибутируется
достаточно широкий спектр значений.
В общем значении, понятие «публичное управление» отражает
интегральный системный механизм, подсистемами и элементами которого
выступают политические программные ориентиры и приоритеты,
нормативное регулирование, процедуры, финансируемые государством или
органами местного самоуправления централизованные и
децентрализованные организационно-управленческие структуры и их
персонал, отвечающие за администрирование деятельности в определённой
области общественных отношений на национальном, субнациональном и
местном уровнях
1
.
Понятие «публичное управление» следует понимать как содержательно
охватывающее понятия государственного и муниципального управления. И в
конкретном контексте понятие «публичное управление» может означать как
государственное управление, так и муниципальное управление либо их
совокупность.
При этом к понятию «публичное управление» также относится
реализация публичного управления негосударственными-немуниципальными
субъектами («операторами»), которым государство (орган государственной
власти) или орган местного самоуправления целенаправленно и ограниченно
делегирует на установленных основаниях и в установленном порядке
отдельные публично-властные полномочия.
Посредством публичного управления государство и уровень местного
самоуправления реализуют свои функции.
Следует отметить, что известны и терминологически более дробные
классификации. Так, Николай Арабаджийски разграничивает публичное
1
Орешин В.П. Система государственного и муниципального управления: Учебное пособие / В.П. Орешин. –
М.: ИНФРА-М, 2016. – с. 32.
14
управление, государственное управление, социальное управление (в
контексте деятельности государства) и административное управление
1
.
Целью публичного управления физической культурой и спортом будет
являться достижение в данном социальном пространстве состояния,
отвечающего системе государственных показателей, которые, в свою
очередь, определяют оптимальное соотношение затрат и эффективной
занятости населения физической культурой и спортом. Такое управление
базируется на принципах материального обеспечения деятельности,
системной заинтересованности граждан, оптимальности затрат,
субсидиарности усилий (сочетании государственного, некоммерческого и
коммерческого участия), иерархичности управления, паритетности
управления, поощрения самоорганизации граждан в спортивные общества и
клубы.
Для осуществления наиболее эффективной работы по управлению
следует умело использовать различные методы управления. К основным
методам относятся распорядительные, организационные, административные
и хозяйственные. Их сочетание определяется распределением полномочий
между различными уровнями власти - федеральным, региональным и
местным.
Рациональная структура управления должна быть основой для
определения числа необходимых работников, а не наоборот. Структура
должна постоянно совершенствоваться, изменяться под влиянием развития
самого объекта, при этом меняется набор и содержание функции.
Определяющим фактором управления является сочетание государственной и
общественной деятельности в изучаемой сфере. Взаимодействие в
управлении различного уровня представителей органов и частных лиц
характерно для организационной структуры управления физической
культурой и спортом. Ведущая роль в управлении отводится физкультурно-
1
Арабаджийски Н. Дъержавно и публично управление / Н. Арабаджийски. – София: Новый Болгарский
университет, 2014. – с. 30.
15
спортивным обществам. Отличаясь по конкретным целям и роли в обществе,
они являются важной формой проявления активности граждан.
В настоящее время система общественных (государственных и
негосударственных) организаций формируется практически заново. Это
можно проследить на примере общественно-государственных физкультурно-
спортивных объединений. Физкультурно-спортивные общества, спортивные
федерации, спортивные союзы и иные общественные организации работают
на основе устава, высшим органом, как правило, является конференция.
Физкультурно-спортивная деятельность на современном этапе
развития российского государства тесно увязана с органами власти,
социальными институтами, культурой, религией, здравоохранением, сферой
досуга и рекреации. Обычно выделяют 4 вида управления в сфере
физической культуры и спорта (рисунок 1.1):
16
Рисунок 1.1. Виды управления в сфере физической культуры и спорта
Государственное и муниципальное управление в сфере физической
культуры и спорта не может существовать вне взаимодействия с другими
названными выше видами управления спортом. Органы государственного
управления вынуждены привлекать в сферу физической культуры и спорта
различные некоммерческие организации и коммерческий сектор
(поставщиков услуг и товаров и т.д.).
17
Квалифицирующие признаки, позволяющие отграничить публичное
(государственное и муниципальное) управление в сфере физической
культуры и спорта от других видов управления в изучаемой сфере
1
(рисунок
1.2):
Рисунок 1.2. Квалифицирующие признаки публичного управления в
сфере физической культуры и спорта
В различных государствах в зависимости от принятой модели
государственного управления спортом и от особенностей объектов
управления определяется и специфика публичного управления.
1
Алтухов С.В. Три Z спортивного менеджмента. Как не заблудиться в лабиринтах профессии / С.В.
Алтухов, А.И. Воробьёв. – М.: РЭУ им. Г.В. Плеханова, 2016. – с. 28.
18
В настоящее время недостаточное эффективное государственное и
муниципальное управление физической культурой и спортом связано со
сложностью и многокомпонентостью этой сферы. Каждому конкретному
компоненту физической культуры соответствует свой вид физкультурно-
спортивной деятельности и определенный набор организаций, которые ее
осуществляют
1
(см. таблицу 1.1).
Таблица 1.1
Физическая культура и спорт как объект управления
Компоненты
физической
культуры
Виды физкультурно-
спортивной
деятельности
Организации, осуществляющие физкультурно-
спортивную деятельность
Физическое
воспитание
Физкультурно-
образовательная
Образовательные организации (дошкольные
учреждения, школы, гимназии,
профессиональнотехнические училища, лицеи,
средние и высшие профессиональные учебные
заведения)
Спорт
Физкультурно-
спортивная
Физкультурно-спортивные организации
(спортивные классы, детско-юношеские
спортивные школы, спортивные клубы,
сборные команды по видам спорта и т.д.)
Физическая
рекреация
Физкультурно-
рекреационная
Культурно-спортивные комплексы,
физкультурно-оздоровительные центры, клубы
любителей бега, плавания, спортивные клубы
предприятий, учебных заведений.
Двигательная
реабилитация
Физкультурно-
реабилитационная
Восстановительные центры, кабинеты ЛФК,
врачебно-физкультурные диспансеры
Все организации, осуществляющие спортивно-физкультурную
деятельность в области физической культуры и спорта, являются субъектами
физической культуры (по закону «О физической культуре и спорте в
1
Филиппов, С.С. Организационно-правовые особенности системы управления физической культурой и
спортом / С.С. Филиппов // Научно-теоретический журнал «Ученые записки». – 2014. - № 6 (112). – С. 201-
207.
19
Российской Федерации»), кроме того, субъектами физической культуры
являются отдельные граждане, занимающиеся физической культурой,
спортсмены, спортивные команды, тренеры и разнообразный персонал,
обслуживающий и организации, и отдельных граждан. К субъектам
физической культуры относятся также все органы власти в области
физической культуры и спорта от федерального уровня до уровня местного
самоуправления, и подведомственные им организации.
Приведенные выше данные подтверждают сложность сферы
физкультуры и спорта и значительное разнообразие действующих субъектов
данной сферы, поэтому принятие решений при управлении этой отраслью
должно иметь под собой солидную теоретическую научную базу и,
безусловно, учитывать практические интересы и государства в целом, и
отдельных регионов. Управление сферой физической культуры и спорта
должно иметь стратегический характер, осуществляться с прицелом на
получение максимального эффекта в будущем. В планировании конкретных
мер в физической культуре и спорте управляющим федеральным и
региональным органам необходимо учитывать экономические риски,
связанные с постепенным снижением бюджетных расходов на эту отрасль.
1.2 Нормативно-правовые основы деятельности органов местного
самоуправления в сфере развития физической культуры и спорта
Существующая в настоящее время нормативно-правовая база
деятельности органов местного самоуправления в сфере развития
физической культуры и спорта образована в основном следующими
законодательными актами (рисунок 1.3):
20
Рисунок 1.3. Иерархия нормативно-правовых актов, регулирующих
деятельность органов местного самоуправления в сфере развития физической
культуры и спорта
Целесообразно рассмотреть основные документы в соответствии с
указанной иерархией.
В пункте 2 статьи 41 Конституции Российской Федерации отмечено,
что в стране «поощряется деятельность, способствующая укреплению
здоровья человека, развитию физической культуры и спорта…»
1
. Кроме того,
в статьях 71, 72 данного нормативно-правового документа закрепляются
сферы ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в том
числе и по вопросам развития физической культуры и спорта.
Ключевым нормативным правовым актом системы правового
обеспечения деятельности органов местного самоуправления в сфере
развития физической культуры и спорта в Российской Федерации является
1
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская
газета от 25 декабря 1993 г. - № 237. с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к
Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 05 февраля 2014 г. № 2-
ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ).
21
профильный (референтный базовый) для этой сферы Федеральный закон от
04.12.2007 № 329-ФЗ (ред. от 29 июля 2018 г. N 272-ФЗ) «О физической культуре
и спорте в Российской Федерации», который определяет правовые,
организационные, экономические и социальные основы деятельности в
области физической культуры и спорта в Российской Федерации,
устанавливает основные принципы законодательства о физической культуре
и спорте.
На сегодняшний день в России в сфере физической культуры и спорта
действует разветвлённая система органов, осуществляющих публичное
управление в сфере физической культуры и спорта на всех уровнях, которые
функционируют в постоянном взаимодействии друг с другом.
Так, одним из принципов законодательства о физической культуре и
спорте является взаимодействие федерального органа исполнительной власти
в области физической культуры и спорта, органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления со
спортивными федерациями (в соответствии с пунктом 9 статьи 3
Федерального закона от 04.12.2007 № 329-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «О
физической культуре и спорте в Российской Федерации»). Эти органы
отнесены к субъектам физической культуры и спорта (согласно пункту 9
статьи 5 названного Федерального закона).
Органы местного самоуправления создают в структуре своих
исполнительных органов специализированные подразделения.
В соответствии со статьей 8 (пункт 1) данного федерального закона
органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области
физической культуры и спорта, в частности, органы местного
самоуправления взаимодействуют с физкультурно-спортивными
объединениями по всем вопросам развития физической культуры и спорта, в
том числе (рисунок 1.4):