16
финансовой политики муниципальных образований, важная роль отводится
эффективному и результативному управлению муниципальными финансами.
Понятие «бюджет муниципального образования (местный бюджет)»
установлено ст. 15 БК РФ, в соответствии с которой – это форма образования
и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения
расходных обязательств соответствующего муниципального образования
14
.
Таким образом, местный бюджет это - инструмент реализации
финансовой политики муниципальных образований, который служит для
распределения и перераспределения финансовых ресурсов на определенной
территории, посредством чего происходит финансовое обеспечение
реализации публичных функций муниципальных образований
15
.
В системе местного самоуправления отношения по формированию,
использованию местного бюджета и осуществлению контроля за его
исполнением регулируются нормами БК РФ, однако бюджетные отношения в
системе местного самоуправления могут регулироваться и собственными,
муниципальными правовыми, нормами. Данное право вытекает из ст. 2 БК РФ,
где закреплено, что структура бюджетного законодательства включает
муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных
образований о местных бюджетах и муниципальные правовые акты
представительных органов муниципальных образований, регулирующие
правоотношения, связанные с осуществлением муниципальных
заимствований и муниципального долга
16
.
Таким образом, сущность финансовой политики муниципальных
образований заключается в достижении конкретных целей, связанных с
социально-экономическим развитием соответствующей территории
посредством управления финансовыми ресурсами (местным бюджетом) с
14
Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 27.11.2017). Собрание
законодательства РФ. 1998. № 31. ст. 3823.
15
Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» (постатейный) (2-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. И.В.
Бабичева, Е.С. Шугриной) («НОРМА», «ИНФРА-М», 2015).
16
Кизиль Е.В. Особенности финансового обеспечения муниципальной территории // Государственная
власть и местное самоуправление. - 2015. - № 10. - С. 37 - 42.
17
применением разработанных определенных мероприятий через различные
финансовые механизмы. В качестве основных задач финансовой политики
муниципальных образований можно выделить:
обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами
экономическое и социальное развития территорий в целях решения вопросов
местного значения;
рациональное распределение и использование финансовых
ресурсов (местного бюджета);
регулирование и оптимизация дефицита/профицита местных
бюджетов, оптимизацию объема и структуры муниципального долга;
выработка методов управления местными бюджетами в
соответствии с изменяющимися целями и задачами стратегии и др.
1.2. Источники формирования финансовых ресурсов муниципальных
образований
Бюджетная система Российской Федерации зачастую функционирует в
условиях несбалансированности и недостаточной эффективности бюджетов.
И наиважнейшей задачей эффективности функционирования бюджетной
системы в целях стабильного развития государства является достижение
сбалансированности ее бюджетов. Это, в свою очередь, зависит от степени
рационального перераспределения бюджетных ресурсов между различными
уровнями власти с использованием четких финансово-правовых механизмов.
В настоящее время в Российской Федерации, как федеративном
государстве, сложилась система бюджетного федерализма. Бюджетный
федерализм – это «…система отношений по распределению компетенции
(ответственности) и необходимых для реализации компетенции финансовых
средств между Федерацией и регионами (субъектами Федерации), а также
входящими в состав регионов муниципальными образованиями
17
».
17
Комягин Д.Л. Бюджетное право России: учебное пособие / под ред. А.Н. Козырина. М.: Институт
публично-правовых исследований, 2011. - С. 140
18
Межбюджетные отношения являются важной составляющей
бюджетного федерализма. В тоже время, они представляют собой особый вид
взаимоотношений органов власти различных уровней. Это означает, что при
федеративной форме государства каждый уровень функционирует
самостоятельно: местные бюджеты своими расходами и доходами не входят в
бюджеты субъектов РФ, а последние - в федеральный бюджет
18
. И для
обеспечения расходов местных бюджетов, они должны иметь
соответствующие доходы.
Основные принципы организации местных финансов и источники
формирования муниципальных финансовых ресурсов закреплены в гл.6 БК
РФ. Кроме того, положениями ст. 55 Федерального закона об общих
принципах организации местного самоуправления установлено, что
«формирование доходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с
бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о
налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах
19
.
В рамках бюджетного федерализма соответствии с положениями гл. 8 и
гл. 16 БК РФ, можно выделить следующие способы формирования
государством финансовых ресурсов муниципальных образований:
- разграничение налогов и неналоговых доходов в соответствии с
распределенными расходами между уровнями власти;
- перераспределения финансовой помощи (межбюджетных
трансфертов) для сбалансированности бюджетов.
В целях формирования доходов и сбалансированности бюджетов
муниципальных образований различают:
- вертикальное выравнивание (сбалансированность) бюджета, под
которым понимается процесс устранения несоответствия между объемом
18
Финансы: учебник / А.Ф. Арсланов, В.К. Бурлачков, Е.К. Воронкова и др.; под ред. проф. В.А.
Слепова. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Магистр, ИНФРА-М, 2015. - С. 71
19
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 30.10.2017) «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации. Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. ст. 3822
19
расходных обязательств и доходным потенциалам местных бюджетов, с
учетом возложенных функций по реализации расходных полномочий;
- горизонтальное выравнивание, под которым понимается процесс
устранения несоответствия между бюджетными расходами и их доходным
покрытием в рамках местного бюджета, вызванного объективными
причинами;
- самостоятельность в определении направлений использования
финансовых ресурсов и подконтрольность исполнения бюджета
соответствующему представительному органу власти
20
.
В соответствии со ст. 41 БК РФ к доходам бюджетов, в том числе
муниципальных образований относятся:
налоговые доходы;
неналоговые доходы;
безвозмездные поступления.
Доминирующее положение в структуре доходов всех бюджетов
бюджетной системы РФ занимают налоговые доходы, которые представляют
собой установленный бюджетным и налоговым законодательством перечень
налогов и приравненных к ним платежей и сборов, которые подлежат
обязательному зачислению в доходную часть соответствующего бюджета на
безвозмездной основе.
Налоговые полномочия передаются федеральными органами власти
нижестоящим уровням путем закрепления долей от налогов, а также
перечисления трансфертов. По мнению ученых, такой вариант распределения
налоговых полномочий позволяет наиболее эффективно использовать и
экономно разграничить доходные источники между различными уровнями
власти и управления
21
.
20
Бюджетная система Российской Федерации: учебное пособие / А.А. Уксуменко, Н.Н. Симоненко;
Владивостокский государственный университет экономики и сервиса. – Владивосток: Изд-во ВГУЭС, 2015.
– С.138.
21
Актуальные проблемы финансового права: монография / Л.Л. Арзуманова, Н.М. Артемов, О.В.
Болтинова и др.; отв. ред. Е.Ю. Грачева. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2016. - С.25
20
Таким образом, разграничение налоговых доходов между уровнями
бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного
регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, иных доходов
федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной
системы находятся в компетенции РФ.
Налоговые доходы в соответствии с федеративным устройством РФ
включает в себя:
– федеральные налоги и сборы, в том числе от налогов,
предусмотренных специальными налоговыми режимами, а также пени и
штрафы по налогам и сборам;
– региональные и местные налоги, а также пени и штрафы по
налогам и сборам.
Эксперты отмечают, что муниципальные образования реализуют
ограниченную налоговую компетенцию - по введению местного налога на
своей территории и определению в установленных НК РФ границах ставок,
порядка их исчисления и сроков их уплаты
22
.
В настоящее время для местного бюджета выделены конкретные
налоговые доходы, предусмотренные законодательством РФ о налогах и
сборах федеральных налогов, в том числе от налогов, предусмотренных
специальными налоговыми режимами, федеральных и местных налогов, а
также штрафов и пеней по ним
23
. Следует отметить, что органы власти
субъектов РФ могут устанавливать нормативы зачисления в местные бюджеты
налоговых доходов, подлежащих поступлению в региональные бюджеты.
Исходя из этого, налоговые доходы местных бюджетов можно разделить
на группы:
– доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или
частично за соответствующими бюджетами;
22
Шевелева Н.А. Бюджетное выравнивание в России как способ гармонизации межбюджетных
отношений (2000 - 2015) // Сравнительное конституционное обозрение. - 2015. - № 2. - С. 32 - 44.
23
Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 27.11.2017). Собрание
законодательства РФ. 1998. № 31. ст. 3823..
21
– федеральные или региональные доходы, по которым
устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты
нижестоящего территориального уровня в целях межбюджетного
регулирования.
Сведения о распределении налоговых поступлений и нормативах
зачислений федеральных налогов в местные бюджеты по состоянию на
01.01.2017 представлены в таблице 1.
Таблица 1.
Состав и нормативы зачисления федеральных налогов (сборов,
платежей) в местные бюджеты
Наименование налоговых доходов
Нормативы
зачисления, %
Налог на доходы физических лиц
15
Государственная пошлина (подлежащая зачислению
по месту государственной регистрации, совершения
юридически значимых действий или выдачи
документов)
100
Государственная пошлина за совершение
нотариальных действий должностными лицами
органов местного самоуправления
100
Как видно из данных таблицы 1, в местные бюджеты поступают
федеральные налоги и сборы: определенные государственные пошлины по
нормативу 100 процентов и федеральный налог на доходы физических лиц по
нормативу 15 процентов.
Состав и нормативы зачисления местных налогов (сборов, платежей), а
также налогов, поступающих в рамках специальных налоговых режимов, в
местный бюджет представлены в таблице 2.
Таблица 2
Состав и нормативы зачисления местных налогов (сборов,
платежей), а также налогов, поступающих в рамках специальных
налоговых режимов, в местный бюджет
Наименование налоговых доходов
Нормативы
зачисления, %
Муниципальные налоги (сборы)
Налог на имущество физических лиц
100
Земельный налог
100
Специальные налоговые режимы
Единый сельскохозяйственный налог
100
22
Единый налог на вмененный доход по отдельным
видам деятельности
100
Налог, взимаемый в связи с применением
патентной системы налогообложения
100
Как видно из данных таблицы 2, перечень налогов, закрепленных
непосредственно за местными бюджетами, ограничен. К местным налогам
относятся: налог на имущество физических лиц и земельный налог по
нормативу 100 процентов. В рамках специальных налоговых режимов в
местные бюджеты поступают: единый сельскохозяйственный налог; единый
налог на вмененный доход по отдельным видам деятельности; налог,
взимаемый в связи с применением патентной системы налогообложения, по
нормативу 100 процентов.
К неналоговым доходам местного бюджета относятся доходы от
продажи и использования имущества, находящегося в муниципальной
собственности; доходы от платных услуг, оказываемых казенными
учреждениями; средства, полученные в результате применения мер
ответственности, а также средства, полученные в возмещение вреда,
причиненного муниципальным образованиям, и иные суммы
принудительного изъятия; средства самообложения граждан и иные
неналоговые доходы
24
.
Неналоговые доходы выступают вспомогательным резервом
увеличения финансовых ресурсов местных бюджетов. Основная доля
неналоговых доходов муниципальных образований приходится на доходы от
использования имущества, находящегося в муниципальной собственности.
Как отмечают эксперты, в то же время их доходность незначительная
25
.
Финансовая помощь муниципальным образованиям из вышестоящих
бюджетов является естественным процессом для федеративного устройства
государства и при этом большое значение имеет эффективное формирование
24
Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 27.11.2017). Собрание
законодательства РФ. 1998. № 31. ст. 3823.
25
Васильева Н.В. Доходы местных бюджетов как залог финансовой самостоятельности местного
самоуправления: правовой аспект // Известия Иркутской государственной экономической академии. - 2015. -
№1. - С.117-125.
23
межбюджетных отношений и оказание рациональной финансовой поддержки
территориальным образованиям. Такой финансовой помощью выступают
безвозмездные поступления, которые поступают в бюджеты муниципальных
образований в целях их сбалансированности.
Средства из регионального и федерального бюджетов направляются на
финансирование отдельных государственных полномочий, передаваемых
муниципальным органам управления, на покрытие вынужденных расходов,
которые возникают в результате решений, принятых органами
государственной власти, на финансирование дефицитов бюджетов и др.
В соответствии с положениями гл. 16 БК РФ безвозмездные поступления
обеспечивается путем применения различных форм межбюджетных
трансфертов, таких как:
– дотации, среди которых основными являются дотации на
выравнивание бюджетной обеспеченности местных бюджетов в объемах,
гарантирующих минимальную потребность в средствах на выплату
заработной платы, оплату коммунальных услуг, социальное обеспечение;
– субсидии, выступающие одной из форм государственной
поддержки, стимулирующей активность территорий;
– субвенции, которые выделяются государством в виде целевой,
безвозвратной, безвозмездной финансовой поддержкой;
– иные межбюджетные трансферты
26
.
Эксперты отмечают, при этом, высокую зависимость доходной базы
местных бюджетов от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов
27
.
Таким образом, формирование доходов бюджетов муниципальных
образований происходит за счет собственных источников, а также
посредством отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов и
безвозмездных поступлений в виде межбюджетных трансфертов. Финансовая
26
Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 27.11.2017). Собрание
законодательства РФ. 1998. № 31. ст. 3823.
27
Киселева Е.И. Правовые проблемы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных
образований // Государственная власть и местное самоуправление. - 2013. - № 11. - С. 16 - 18.
24
помощь муниципальным образованиям из вышестоящих бюджетов в виде
межбюджетных трансфертов является естественным процессом для
федеративного устройства государства и при этом большое значение имеет
эффективное формирование межбюджетных отношений и оказание
рациональной финансовой поддержки территориальным образованиям.
Вместе с тем, в современных реалиях доходной части местных бюджетов
недостаточно для финансирования полномочий местного самоуправления.
1.3. Направления использования финансовых ресурсов муниципальных
образований
При разработке финансовой бюджетной политики в сфере расходов
необходимо уделять пристальное внимание целям планируемых расходных
обязательств, а именно, оптимизации и повышению эффективности
использования финансовых ресурсов. При этом необходимо сократить риски
несбалансированности бюджета при осуществлении бюджетного
планирования, а, следовательно, продумать стратегию пополнения доходов
бюджета.
Порядок формирования расходов бюджетов всех уровней определен
положениями БК РФ, в соответствии которыми установлены, в частности,
следующие принципы:
- принцип разграничения расходов между бюджетами бюджетной
системы, который означает закрепление расходов за бюджетами и
определение полномочий органов государственной власти и местного
самоуправления по установлению и исполнению расходных обязательств
публично-правовых образований (ст.30 БК РФ);
- принцип самостоятельности бюджетов, который наделяет органы
власти и местного самоуправления правами и обязанностями в части
обеспечения сбалансированности своих бюджетов и эффективности
использования бюджетных средств (ст. 31 БК РФ). Исключением являются
расходы, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий
25
и субвенций из бюджетов других уровней. Специалисты отмечают, что все
права, вытекающие из самостоятельности бюджетов, одновременно
представляют собой обязанности. Например, сформировалась судебная
практика, корректирующая правило о недопустимости установления
расходных обязательств без определения бюджета, за счет которого они
исполняются, и установленное нормативным правовым актом расходное
обязательство в любом случае должно быть исполнено, невзирая на
абсолютное отсутствие средств бюджета
28
;
- принцип сбалансированности бюджета, который означает, что
объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать объему
доходов бюджета с учетом поступлений источников финансирования его
дефицита (ст. 33 БК РФ). Большой ущерб для принципа сбалансированности
бюджета – это установление новых расходов бюджета в ходе исполнения
бюджета (корректировка бюджета);
- принцип эффективности использования бюджетных средств
означает, что при составлении и исполнении бюджетов надо исходить из
необходимости достижения заданных результатов с использованием
наименьшего объема средств и результативности (ст. 34 БК РФ) и др.
Определение полезности и целесообразности бюджетных расходов
составляет основу финансовой бюджетной политики, которая, по мнению
российских ученных, должна строиться на мнении специалистов в отраслях
публичного хозяйства
29
. Всегда существовала необходимость тщательного
формирования расходов с тем, чтобы запланированные расходы не превысили
возможностей публично-правового образования и соответствовали
публичным целям и критериям эффективности.
В целом, расходы местных бюджетов – это не просто денежные выплаты
за счет бюджетных средств, а реализация социально-экономических услуг в
28
Казна и бюджет / Р.Е. Артюхин, А.В. Богданова, Ю.В. Гинзбург и др.; отв. ред. Д.Л. Комягин. М.:
Наука, 2014. - С. 121
29
Комягин Д.Л. Управление бюджетными расходами: расходные обязательства // Финансовый вестник:
финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. - 2014. - № 8. - С. 16 - 22.