56
Сложности прогнозирования доходов бюджета оказывают влияние на
формирование и исполнения бюджета по расходам МО г. Казань. Расходы
бюджета на первоначальном этапе учитывают не все потребности реализации
финансовой политики МО г. Казань, не в полном объеме предусматриваются
отдельные виды расходов, необходимых для обеспечения жизнедеятельности
города. Сценарные условия формирования бюджета по расходам формируются
на основе федеральных подходов и индексов – дефляторов и это влияет на
увеличение первоочередных и социально-значимых расходов. Сокращаются
расходы на национальную экономику, недостаточно планируется средств на
социальные вопросы, например, на расходы по развитию туристической отрасли,
которая могла пополнять доходную базу бюджета.
Самая важная статья доходов бюджета это - межбюджетные трансферты,
которые почти полностью состоит из субвенций, получаемых из
республиканского бюджета и израсходованных главным образом на нужды
образования. При этом остается много нерешенных проблем: жилые массивы г.
Казани требуют большего внимания - необходимы средства на ремонт и
строительство дорог, освещение, благоустройство
47
. Следует отметить, что в
2016 году дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности местному
бюджету выделены не были.
В условиях ограниченности источников доходов бюджета и постоянного
возрастания потребностей государства, требующих финансирования за счет
средств бюджетов бюджетной системы, особое значение приобретает
эффективное расходование средств бюджетов.
С 2016 года расходы бюджета осуществляются на основании
государственных и муниципальных программ. Вместе с тем, отмечается, что
Городская Дума полностью выключена из процесса формирования
региональных программ, что говорит о зависимость от республиканских
47
Информация с официального портала местного самоуправления города Казань {Электронный ресурс}.
URL: http://www.kzn.ru (дата обращения 09.12.2017)
57
финансовых властей и «выхолощенной» идеи самостоятельности
муниципальных образований
48
.
Кроме того, допускается несвоевременное доведение бюджетных
ассигнований главными распорядителями (распорядителя) бюджетных средств
МО г. Казань получателям бюджетных средств, а также несвоевременное
доведение межбюджетных трансфертов на исполнение региональных программ.
Например, бюджетные средства Республики Татарстан от Министерства
культуры Республики Татарстан на реализацию в 2016 году государственной
программы «Сохранение, изучение и развитие государственных языков
Республики Татарстан и других языков в Республике Татарстан на 2014 - 2020
годы» поступили в бюджет МО г. Казань 30.12.2016
49
. Как следствие, возникает
невозможность их освоения. Не освоение запланированных ассигнований
допускается также в связи с принятием расходных обязательств в объеме ниже
запланированной потребности.
Таким образом, уровень доходов местного бюджета для исполнения
расходных обязательств находится в прямой зависимости от положений
федерального и регионального законодательства, поэтому особенностью
источников доходов бюджета МО г. Казань является высокая доля федеральных
налогов, нормативы отчислений которых установлены БК РФ на бессрочной
основе, и безвозмездных перечислений из федерального и регионального
бюджета
Основные проблемы формирования и использования финансовых
ресурсов МЛ г. Казань связаны в основном с межбюджетными отношениями, а
также непосредственно с деятельностью органов местного самоуправления, а
именно:
– с различным толкованием предметов ведения и полномочий
местного самоуправления, а поскольку обеспеченность финансовыми ресурсами
48
Источник «Реальное время» ― интернет-газета деловых новостей и отраслевой аналитики {Электронный
ресурс}. URL:https://realnoevremya.ru/analytics/11552 (дата обращения 12.12.2017)
49
Информация с официального сайта Контрольно-счетной палаты Казани [Электронный ресурс] . URL:
http://ksp.kzn.ru/ (дата обращения 09.12.2017)
58
напрямую зависит от состояния межбюджетных отношений, которые в
настоящее время не совершенны, это не способствуют решению многих текущих
проблем местного самоуправления;
– с несовершенством законодательно закрепленных налоговых
полномочий местных органов власти. Процесс составления и утверждения
бюджета муниципального образования ставится в полную зависимость от
ежегодного установления федеральными и региональными органами власти
налогов и сборов;
– с недостаточной собственной доходной базой бюджета для
исполнения своих полномочий и неактивностью органов управления
муниципального образования в формировании собственных доходных
источников.
Такое положение дел может привести к накапливанию нерешенных
публичных задач в МО г. Казань, что может повлечь ухудшение условий и
качества жизни населения, проживающего на данной территории.
59
Глава 3. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФОРМИРОВАНИЯ И
ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ФИНАНСОВЫХ
РЕСУРСОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
3.1. Повышение эффективности местного самоуправления в России
Муниципальные образования в РФ являются самостоятельными субъектами
финансового права, обладающими своими специфическими правами и
обязанностями. С одной стороны, они действуют в публичном интересе от лица
жителей, проживающих на определенной территории, с другой - обеспечивают
выполнение задач, стоящих в целом перед государством, в том числе социальных
гарантий, предусмотренных Конституцией РФ. Эффективность деятельности
местного самоуправления имеет большое значение в целях социально-
экономического развития Российской Федерации в целом.
Основной задачей местного самоуправления является обеспечение
качества жизни населения соответствующей территории и, в этих целях,
достаточный доходный потенциал местных бюджетов как источника повышения
бюджетных расходов в социальной сфере.
Механизмы реализации этой задачи на уровне местного самоуправления
сталкиваются с довольно сложной и противоречивой ситуацией. Бюджет в
масштабе всей экономики, основных сфер деятельности и всей территории
страны определяет спрос на денежные ресурсы (расходы), в основе которого
лежат общественные потребности, а также предложение по их удовлетворению
в виде доходов в соответствии с их видами и сферами получения.
Однако неудовлетворительное финансовое состояние муниципальных
образований обусловлено отсутствием системы координации в сфере
общественных финансов, которая может выступить в качестве основы для
разрешения противоречия между различными интересами. Разнонаправленность
интересов различных субъектов управления и недопущение углубления
противоречия между их финансовыми интересами обусловливает
60
необходимость управления местными бюджетами на основе координации
субъектов управления
50
.
Возможности большинства муниципальных образований финансировать
необходимые мероприятия за счет собственных доходов очень ограничены.
Сложившееся фактическое распределение доходов от налоговых и неналоговых
поступлений между уровнями бюджетной системы становится причиной
несогласованности между разными уровнями власти. Эксперты объясняют это
принятым в РФ способом распределения налоговой компетенции: все
полномочия в вопросах установления и урегулирования налогов принадлежат
федеральному уровню власти, а муниципальные образования реализуют
ограниченную налоговую компетенцию
51
.
Оценивая достаточность бюджетных ресурсов в целях формирования
местного бюджета, представители ученого сообщества делают следующие
выводы:
– практически везде существует проблема нехватки ресурсного
обеспечения для реализации расходных обязательств и это является
препятствием для решения стоящих перед муниципальными образованиями и
государством задач социально-экономического развития
52
;
– у муниципальных образований остаётся всё меньше ресурсов, не
только стимулирующих экономическое развитие, но и обеспечивающих
первоочередные потребности. Нарушается принцип сбалансированности
бюджетной системы РФ. При этом основным принципом, которого, стало
постоянное внесение изменений в бюджетное законодательство с целью
50
Сятчихин С.В. Управление местными бюджетами на основе согласования финансовых интересов:
теоретический аспект // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. - 2017. - № 18. - С. 39
- 50.
51
Шевелева Н.А. Бюджетное выравнивание в России как способ гармонизации межбюджетных отношений
(2000 - 2015) // Сравнительное конституционное обозрение. - 2015. - № 2. - С. 32 - 44.
52
Ускова Т. В. Управление финансовой устойчивостью доходной базы бюджетов регионов: теоретико-
методологические аспекты// Ускова Т. В., Галухин А. В.//Проблемы развития территории. - 2015. - № 5 (79). - С.
135-147.
61
переноса центра тяжести исполнения государственных обязательств на местный
уровень без адекватного финансового обеспечения
53
;
– наблюдается неоправданно высокая степень концентрации
налоговых и бюджетных полномочий на федеральном уровне - в центре
54
.
Таким образом, до сих пор отсутствует справедливое распределение
налоговых доходов, например, от пользования природными ресурсами, которые
в соответствии с законодательством РФ находятся в совместном ведении РФ и
субъектов РФ
55
.
Эксперты отмечают еще одну проблему муниципального управления:
нежелание или неумение органов местного самоуправления прилагать
самостоятельные усилия к обеспечению необходимым для социально-
экономического развития территорий объемом средств, а также нерациональное
использование имеющихся финансовых ресурсов. При этом предоставление
межбюджетных трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности и
финансирование полномочий органов местного самоуправления не оказывает
стимулирующего эффекта на экономическое развитие отдельных
административно-территориальных единиц
56
. Это означает, что важной
проблемой при оказании финансовой помощи из федерального и регионального
бюджета, является возникновение элементов иждивенчества у местных органов
власти.
Отмечается общероссийская тенденция сокращения доходов местных
бюджетов. Так, согласно данным Министерства финансов РФ, собственные
доходы местных бюджетов, используемые муниципальными образованиями для
решения вопросов местного значения, уменьшились в 2015 году на 2,0 процента
53
Поварова А. И. Исполнение территориальных бюджетов в 2014 году напряжение не
спадает//Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. – 2015. -№ 2 (38). - С. 187-211..
54
Печенская М. А. Исследования функционирования бюджетной системы региона// Экономические и
социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. – 2015. -№ 5 (41). - С. 147-159.
55
Мирзоев М.Г. Современное состояние бюджетного федерализма в РФ: проблемы и законодательное
регулирование // Конституционное и муниципальное право. - 2016. - № 5. - С. 30 - 34.
56
Федотова М.В. Формирование стимулирующих условий для наращивания собственного экономического
потенциала муниципальными образованиями через механизм предоставления межбюджетных трансфертов //
Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. - 2017. - № 2. - С. 32 - 41.
62
(или 46,8 млрд. руб.) в связи с сокращением неналоговых доходов (на 7,4
процента) по сравнению с 2014 годом
57
.
В целях обеспечения стабильности местных бюджетов и, как следствие,
финансовой стабильности государства, необходимо постоянное повышение
эффективности государственного и муниципального управления финансами в
принципе и их доходами в частности за счет мобилизации внутренних
финансовых резервов и поиска дополнительных источников доходов. В связи с
этим, важно эффективное регулирование межбюджетных отношений,
возникающих при установлении, введении и взимании налогов, сборов и иных
обязательных платежей.
В целом, эффективность межбюджетных отношений должна проявляться
в возможности осуществлять предусмотренные Конституцией РФ полномочия,
обеспеченные финансовыми ресурсами, при этом должны быть созданы
соответствующие условия для повышения уровня жизни общества нашей
страны
58
.
Таким образом, в рамках обеспечения сбалансированности местных
бюджетов в настоящее время проблемами являются:
− внешнеэкономические факторы;
− излишняя централизация федеральной власти и недостаточная
самостоятельность местного самоуправления;
− риски необеспечения прозрачности направлений государственной
поддержки;
– неэффективные расходы и инертность органов местного
самоуправления.
Обеспечение финансовой стабильности бюджетов возможно двумя
путями: либо через снижение публичных расходов, либо через увеличение
57
Информация о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов и межбюджетных
отношений в субъектах Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях за 2015 год.
Министерство финансов РФ [Электронный ресурс]:
URL:http://minfin.ru/ru/perfomance/regions/monitoring_results/Monitoring_local/results/##ixzz4NzFIT4G6 .(дата
обращения 12.12.2017).
58
Финансовое право: учебник для бакалавров / Б.Г. Бадмаев, А.Р. Батяева, К.С. Бельский и др.; под ред.
И.А. Цинделиани. 3-е изд. М.: Проспект, 2016. - С. 116
63
доходов. Снижение публичных расходов направлено на повышение
эффективности государственного и муниципального управления. Однако
объективные экономические законы и реалии диктуют российскому государству
движение в сторону поиска и выработки новых правовых и законодательно
закрепленных подходов в части получения дополнительных доходов в бюджеты.
Механизм правового обеспечения доходов местных бюджетов, в
результате чего муниципальные образования будут самодостаточными, по
мнению экспертов можно достигнуть посредством:
– справедливого перераспределения публичных доходов;
– увеличения неналоговых поступлений в местные бюджеты за счет
разнообразия неналоговых доходов, а также использования всех возможных
способов получения указанных доходов
59
.
Также в целях достижения сбалансированности доходной базы местных
бюджетов эксперты предлагают:
– перевести в разряд местных налогов такие налоги, как транспортный
налог и установленные административным законодательством штрафы за
административные правонарушения в области налогов и сборов по нормативу
100 процентов
60
;
– расширить фискальные полномочия региональных и местных
органов власти в среднесрочной перспективе, например, путем отказа от
установления новых льгот
61
.
Таким образом, при разграничении налоговых источников между
бюджетами разных уровней необходимо учитывать следующие критерии:
– за местным бюджетом должны закрепляться налоги, от которых
набольшая зависимость экономической и финансовой политики
соответствующего муниципального образования;
59
Региональное финансовое право: монография / Н.М. Артемов, А.В. Богданова, Н.В. Васильева и др.; отв.
ред. И.Б. Лагутин. М.: Юстицинформ, 2017. - С. 12
60
Болтинова О.В. Системность в налоговом и бюджетном праве Российской Федерации // Актуальные
проблемы российского права. - 2016. - № 7. - С. 57 - 67.
61
Вершило Т.А. К вопросу об устойчивости бюджетной системы как основы финансовой безопасности
государства // Финансовое право. - 2016. - № 8. - С. 14 - 18.
64
– сборы за бюджетные услуги должны поступать в местный бюджет,
финансирующий указанные услуги
62
.
При этом активность органов местного самоуправления в части
укрепления финансовой самостоятельности должна проявляться в создании
устойчивого, сбалансированного воспроизводства ресурсного, экономического и
социально-демографического потенциала. Другими словами – это должно быть
не просто увеличение основных макроэкономических параметров, а
совокупность социальных и экономических целей, качественных и
количественных характеристик различных показателей.
Следует отметить, что отношения между бюджетом субъекта РФ и
муниципальными бюджетами в соответствии с законодательством РФ
складываются на принципах «ответственности» вышестоящего бюджета за
сбалансированность нижестоящих бюджетов.
Кроме того, на парламентских слушаниях комитета по федеративному
устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ,
концептуальной основой нового этапа муниципального управления явилось
существенное повышение роли субъектов РФ в организации местного
самоуправления на своих территориях, что отвечает природе и правовым
основам федеративного государства
63
. При этом задействовано несколько
направлений:
вопросы территориальной организации местного самоуправления;
вопросы полномочий органов местного самоуправления;
вопросы структуры органов местного самоуправления.
В рамках ответственности органы исполнительной власти субъектов РФ
также могут стимулировать местное самоуправление в целях повышения
62
Бюджет и бюджетная система. В 2 т. Т. 1: учебник для бакалавриата и магистратуры / Мст. П. Афанасьев,
А. А. Беленчук, И. В. Кривогов ; под ред. Мст. П. Афанасьева; [предисловие А. Л. Кудрина]. — 4-е изд., перераб.
и доп. — М.: Издательство Юрайт, 2016. - С. 106
63
Материалы парламентских слушаний на тему «Вопросы реализации Федерального закона № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и задачи совершенствования
федерального законодательства на новом этапе муниципального строительства». [Электронный ресурс]. URL:
http://komitet4.km.duma.gov.ru (дата обращения 15.12.2017).
65
доходного потенциала. Эксперты отмечают, что финансовое стимулирование
способствует снижению дотационных настроений через повышение
заинтересованности и мотивации органов местного самоуправления к
самостоятельному экономическому развитию
64
. Применение различных
способов стимулирования показывает, что создание условий для экономической
самостоятельности, реализация целевых программ развития муниципальных
образований является более результативным способом поощрения
экономического роста в сравнении с бюджетным и налоговым регулированием.
В настоящее время существуют противоречия в объекте управления
местными бюджетами, а именно между собственными и делегированными
расходами. Эксперты считают, что управления местными бюджетами должно
быть направлено на достижение стратегической цели и среднесрочных целей, на
решение тактических задач управления местными бюджетами на основе
согласования интересов с соответствующими субъектами РФ
65
.
В свою очередь в части расходов местных бюджетов в рамках бюджетного
федерализма важна заинтересованность муниципальных образований в
самостоятельном формировании своих расходов, с учетом интересов и
потребностей населения.
Для решения вышеназванных вопросов необходимо выделить следующие
направления развития местного самоуправления:
– координация федеральных и региональных органов государственной
власти, органов местного самоуправления и местного сообщества;
создание правовых и экономических условий формирования
доходной базы местных бюджетов, достаточной для решения вопросов местного
значения;
64
Федотова М.В. Формирование стимулирующих условий для наращивания собственного экономического
потенциала муниципальными образованиями через механизм предоставления межбюджетных трансфертов //
Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. - 2017. - № 2. - С. 32 - 41
65
Сятчихин С.В. Управление местными бюджетами на основе согласования финансовых интересов:
теоретический аспект // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. – 2017. -.№ 18. - С.
39 - 50.