15
власти по управлению образованием: социологический анализ (на примере
Московской области)» Н.В. Медведева, считая, что это «не просто
совокупность взаимодействующих компонентов, но и процесс, так как
существует в динамике и может быть выражена как совокупность
последовательных действий, направленных на достижение оптимального
результата в обеспечении прав граждан на образование. Соблюдение принципа
муниципализации управления образованием будет способствовать созданию
необходимых условий, при которых органы местного самоуправления
становятся реальным субъектом управления развитием образования,
обеспечивающим каждому проживающему на данной территории полноту и
качество образования»
5
. Доктор педагогических наук М.М. Поташник считает,
что «муниципальная образовательная система представляет собой
совокупность связанных между собой инновационных и образовательных
процессов (происходящих как в образовательных учреждениях, так и вне их) и
деятельности по управлению этими процессами, осуществляемой
образовательными учреждениями разных типов и видов, органами образования
и другими институтами в той или иной территории (районах и городах)»
6
.
Муниципальная система образования представляет собой совокупность
следующих подсистем: экономической, социальной, духовно-
интеллектуальной, нормативно-правовой, политической, организационно-
управленческой, функциональной, содержательной, информационно-
коммуникативной и педагогической (таблица 2)
7
.
5
Медведева Н.В. Управление средним образованием на муниципальном уровне в современной России:
диссертация ... кандидата социологических наук. М., 2010. С. 98.
6
Поташник М.М. Управление образованием на муниципальном уровне: методическое пособие. М.:
Педагогическое общество России, 2013. С. 105.
7
Таблица составлена автором работы.
16
Таблица 2.
Функции подсистем муниципальной системы образования
№
Подсистема
Функции подсистем муниципальной
системы образования
1
социальная
обеспечивает благосостояния населения в
отношении доступности получения качественных
услуг муниципальной системы образования
2
экономическая
обеспечивает адаптацию к изменяющимся
социально–экономическим условиям внешней среды
и удовлетворение материальных потребностей,
духовных и познавательных интересов, в первую
очередь, населения соответствующих
муниципальных территорий
3
нормативно-
правовая
создаёт правовое поле, определяющее пределы
полномочий, компетенций, способы взаимодействия
и зоны ответственности всех субъектов политики;
обеспечивает целостность системы
4
политическая
обеспечивает социальный порядок, интеграцию и
стабильность общества, мобилизацию населения на
решение жизненно важных проблем и задач
5
духовно-
интеллектуальная
обеспечивает социализацию личности, образование
и воспитание молодого поколения, развитие
культуры населения муниципальной территории,
привитие системы ценностей, формирование
потребности к непрерывному самообразованию,
обогащение духовного мира обучающихся
6
организационно-
управленческая
обеспечивает целостность образовательного
пространства, качество и целенаправленность
развития предоставляемых услуг, управляемость
элементами и подсистемами
17
Продолжение Таблицы 2
7
информационно-
коммуникативная
Обеспечивает взаимообмен информацией,
поддерживает коммуникативные связи между
субъектами образовательной системы, между
другими её подсистемами, между самой
муниципальной системой образования и внешними
системами
8
функциональная
обеспечивает реализацию государственных
образовательных стандартов и образовательных
программ, вне зависимости от формы
собственности, вида и типа образовательных
организаций
9
содержательная
обеспечивает наполнение образовательного
процесса, представлена государственными
образовательными стандартами и
образовательными программами, обеспечивает
единство образовательного пространства страны с
учётом местных традиций
10
педагогическая
создаёт с помощью взаимосвязанных средств,
процессов, методов преднамеренное и
целенаправленное влияние на формирование
личности с заданными качествами
Управление муниципальной системой образования – это достаточно
сложный и ответственный процесс, в результате которого реализуются
функции подсистем с той или иной мерой эффективности.
Таким образом, муниципальная система образования характеризуется:
- во-первых, составом образовательных услуг;
- во-вторых, доступностью образовательных услуг;
-в-третьих, возможностью реализации дополнительных платных
образовательных услуг или иных услуг системы образования;
- в-четвертых, качеством реализации услуг в системе.
18
Поэтому в современных условиях эффективное управление
муниципальной системой образования должно быть ориентировано на
удовлетворение потребностей в разнообразии, качестве и доступности
образовательных услуг, достижения их релевантности, то есть соответствия
запросам общества.
С этой целью в муниципальных образованиях второго уровня в
соответствии с отраслевым принципом управления экономикой создаются
органы управления образованием, обычно в составе исполнительного органа
власти - администрации.
В образовании под управлением понимается воздействие на деятельность
людей, объединённых в группы, коллективы с их различными интересами;
операции и действия, реализуемые в процессе последовательного выполнения
стадий управленческого цикла; целенаправленное воздействие на объект
субъекта управления для перевода его из одного состояния в другое.
Муниципальные органы власти свою деятельность осуществляют в
условиях ограниченных ресурсов, поэтому вынуждены выбирать приоритеты
для их вложения. Муниципальные образовательные организации (в
подавляющем большинстве) относятся к уровню образования, который должен
быть бесплатным и общедоступным для всех детей в соответствии с
российским законодательством, что заставляет органы управления об
эффективности использования ресурсов заботиться и сохранять возможность
обучения для всех слоёв населения в образовательных организациях, которые
обеспечивают обязательный уровень образования. В результате возможно
недофинансирование образовательных организаций, не имеющих статуса
обязательности получения уровня образования – дошкольного либо
дополнительного. Административный ресурс определял судьбу дошкольных
учреждений. В нынешнее время политика государства, направленная на
стопроцентное обеспечение потребности населения в местах в дошкольных
образовательных организациях, повлияла на социально-экономическую
19
ситуацию в муниципальных образованиях. Закрепление ответственности
органов местного самоуправления за доступность дошкольного образования
для всех слоев населения существенным образом изменило муниципальные
программы развития территорий и регламенты деятельности местных
администраций.
Значительно хуже обстоит дело с муниципальными образовательными
организациями дополнительного образования для детей, несмотря на
проводимые Министерством образования и науки Российской Федерации (ныне
Министерство Просвещения РФ) реформы в этой сфере. Муниципальные
образовательные организации дополнительного образования финансируются
полностью из консолидированных муниципальных бюджетов. Эти
образовательные организации занятость детей во внеурочное время
обеспечивают, служат профессиональному самоопределению обучающихся и
их разностороннему развитию, формируют компетенции в области культуры,
хореографии, спорта, живописи, музыки, позволяют здоровье укреплять,
организовать содержательный досуг, адаптировать к жизни в обществе
подрастающее поколение. Недооценка роли муниципальных учреждений
дополнительного образования детей, оптимизация сети влечёт в развитии
территории, общества, экономики серьёзные социально-экономические
последствия.
Исторически сложилось, что совокупность образовательных организаций
называют на определенной территории сетью. В муниципальную сеть обычно
входят: общеобразовательные организации (дошкольные образовательные
организации, образовательные организации начального, основного, среднего
общего образования), а также образовательные организации дополнительного
образования (обычно для детей)
8
. Реже в сеть муниципальных образовательных
организаций средние профессиональные организации входят, ещё реже -
8
Поташник М.М. Качество образования: проблемы и технологии управления. Педагогическое
общество России, 2014.С. 98
20
муниципальные образовательные организации высшего профессионального
образования. Наряду с муниципальными образовательными учреждениями на
территории любого муниципального образования есть образовательные
учреждения, которые в прямом ведении местного самоуправления не находятся.
Это дошкольные образовательные учреждения, которые на балансе
предприятий и организаций содержатся; ведомственные учреждения
начального, среднего и высшего профессионального образования,
образовательные учреждения областного подчинения; государственные вузы
Министерства образования и науки РФ, их филиалы и др. Муниципальная
администрация по отношению к ним не имеет рычагов прямого
управленческого воздействия: она не может ликвидировать либо создавать,
изменять их направленность деятельности и организационную структуру,
влиять на руководство и т. д. Но ей дано законодательно право взаимодействия
с ними в интересах муниципального образования.
Муниципальный орган управления образованием в рамках своих
полномочий вправе давать указания подведомственным образовательным
организациям и осуществлять другие полномочия, закрепленные
нормативными документами органов местного самоуправления либо региона.
По отношению к муниципальным образовательным организациям
муниципальные органы осуществляют функциональное управление.
Одним из важных вопросов управления муниципальной системой
образования является создание её оптимальной структуры, которая отвечает
интересам населения муниципальной территории и государства. Для этого
необходимо внедрение механизмов прогнозирования развития муниципальной
сети образования. Сопоставительный анализ объёмных показателей настоящей
муниципальной сети и потребности мест в муниципальных образовательных
организациях дополнительного и общего образования в определенный период
позволяет строить планы развития муниципальной системы образования.
Ранний экономический прогноз потребности в изменении сети позволяет
21
принимать своевременные меры по нивелированию возможных общественных
конфликтов и отрицательного отношения к власти. Необходимо, чтобы
структура муниципальной системы образования была фактором развития
территории, а не проблемой жителей муниципалитета. Для эффективного
управления муниципальной системой образования необходимы новые
технологии управления в исполнительных органах местного самоуправления,
основанные на структурно-функциональном подходе формирования
организационных структур управления.
Структура муниципальной системы образования - это важный
организационный элемент управления, тесно взаимосвязанный с процессом
управления ею в интересах населения. Изучение теоретических основ
управления муниципальной системой образования позволяет избежать ошибок
при внедрении изменений непосредственно в процесс управления и в структуру
системы, способствует принятию на практике эффективных решений.
Управление развитием муниципальной системы образования
представляет собой целенаправленную деятельность, в рамках которой
субъекты (местная администрация, орган местного самоуправления,
государственно-общественные органы и муниципальный орган управления
системой образования) посредством реализации управленческих функций
обеспечивают эффективное взаимодействие управляемой и управляющей
подсистем, которое направлено на достижение результатов, значимых для них,
и удовлетворение интересов всех участников образовательного процесса. В
многоуровневой системе обеспечения качества образования муниципальная
система образования играет особую роль. В её рамках осуществляется
педагогическая и управленческая деятельность, обеспечивается выполнение
муниципальной образовательной системой задач по предоставлению
потребителям качественных образовательных услуг.
22
1.2 Государственная система управления образованием в Российской
Федерации
В своей работе «Принятие и исполнение государственных решений» А.И.
Соловьёв, точно заметил, что «государственная политика представляет собой
комплексную, кумулятивную деятельность органов государственного
управления по драгированию и осуществлению долговременных целей
пролификации общества в целом или частных его сфер»
9
. ᅟУдачно ᅟдополняет
ᅟН.А. ᅟЗаиченко, ᅟпозволяя ᅟсоздать ᅟболее ᅟполную ᅟкартину: ᅟ«она
ᅟтрансформируется ᅟв ᅟакты ᅟнормативного ᅟправового ᅟхарактера, ᅟгосударственные
ᅟпрограммы, ᅟпроекты, ᅟконцепции, ᅟпредставляющие ᅟсобой ᅟвзаимосвязанные
ᅟакции ᅟгосударственных ᅟорганов ᅟпо ᅟрешению ᅟсоциально ᅟзначимых ᅟзадач»
10
. ᅟ
Представляя ᅟсобой ᅟособый ᅟцеленаправленный ᅟпроцесс, ᅟгосударственная
ᅟполитика ᅟнесёт ᅟв ᅟсебе ᅟсоответствующее ᅟфункциональное ᅟназначение,
ᅟвнутреннее ᅟстроение, ᅟхарактерный ᅟмеханизм ᅟформирования, ᅟа ᅟтакже ᅟиные
ᅟпараметры. ᅟПрироду ᅟэтого ᅟпроцесса ᅟсоставляет ᅟконструирование ᅟреальности,
ᅟпредставляющее ᅟсобой ᅟтрансформацию ᅟгосударственного ᅟуправления ᅟиз
ᅟпозиции ᅟ«реагирование ᅟна ᅟпроблему» ᅟк ᅟпрактическому ᅟих ᅟрешению.
ᅟИмеющаяся ᅟоснова ᅟсуществующей ᅟгосударственной ᅟполитики,
ᅟсформированная ᅟблагодаря ᅟсовместной ᅟработе ᅟгражданских ᅟструктур ᅟ(партии,
ᅟСМИ, ᅟНКО ᅟи ᅟт. ᅟд.) ᅟи ᅟорганов ᅟгосударственного ᅟуправления, ᅟа ᅟиногда ᅟи ᅟс
ᅟпривлечением ᅟмеждународных ᅟорганизаций ᅟ(ООН, ᅟЮНЕСКО ᅟи ᅟт.д.),
ᅟсоставляет ᅟмногоуровневую ᅟформу ᅟсвязей ᅟмежду ᅟвсеми ᅟучастниками
ᅟцелеполагания. ᅟТо ᅟесть, ᅟгосударственная ᅟполитика ᅟ– ᅟэто ᅟкомплекс ᅟобщих ᅟшагов
ᅟгражданских ᅟи ᅟгосударственных ᅟсубъектов. ᅟ
9
Соловьев А.И. Принятие и исполнение государственных решений: учебное пособие для вузов. М.,
2014. С. 20.
10
Заиченко H.A. Институциональные предпосылки образовательных политик//Управленческое
консультирование. 2015. № 5 (53). С. 113.
23
Категории ᅟ«образовательная ᅟполитика» ᅟи ᅟ«государственная ᅟполитика ᅟв
ᅟсфере ᅟобразования» ᅟдостаточно ᅟчасто ᅟможно ᅟвстретить ᅟв ᅟнормативных
ᅟправовых ᅟактах, ᅟа ᅟтак ᅟже ᅟнаучной ᅟи ᅟюридической ᅟлитературе. ᅟОднако
ᅟнеобходимо ᅟсказать, ᅟчто ᅟв ᅟправовом ᅟполе ᅟданные ᅟпонятия ᅟне ᅟобъективируются.
ᅟИсходя ᅟиз ᅟположений ᅟФедерального ᅟзакона ᅟот ᅟ29.12.2012 ᅟ№ ᅟ273-ФЗ ᅟ(ред. ᅟот
ᅟ06.03.2019) ᅟ«Об ᅟобразовании ᅟв ᅟРоссийской ᅟФедерации»
11
, ᅟширокий ᅟсмысл
ᅟтермина ᅟгосударственной ᅟобразовательной ᅟполитики, ᅟпод ᅟсобой ᅟподразумевает
ᅟ- ᅟполитику ᅟрегулирования ᅟотношений ᅟв ᅟсфере ᅟобразования; ᅟузкий ᅟ- ᅟполитику ᅟпо
ᅟобеспечению ᅟгосударственных ᅟгарантий ᅟправ ᅟи ᅟсвобод ᅟчеловека ᅟв ᅟсфере
ᅟобразования ᅟи ᅟсоздания ᅟусловий ᅟдля ᅟреализации ᅟправа ᅟна ᅟобразование. ᅟ
Условия ᅟпрозрачности ᅟмировой ᅟполитики ᅟнакладывают ᅟотпечаток ᅟи ᅟна
ᅟгосударственную ᅟобразовательную ᅟполитику, ᅟквалифицируя ᅟее ᅟкак ᅟединый
ᅟцеленаправленный ᅟпроцесс ᅟпо ᅟвоспитанию ᅟи ᅟобучению, ᅟнаправленный ᅟна
ᅟполучение ᅟобщественно ᅟзначимого ᅟблага. ᅟЯвляясь ᅟмоделью ᅟпо ᅟмасштабному
ᅟпроектированию ᅟи ᅟосуществлению ᅟбольших ᅟуправленческих ᅟпроектов, ᅟданный
ᅟвид ᅟполитики ᅟнаправлен ᅟна ᅟкачественные ᅟперемены ᅟсферы ᅟинтеллектуального,
ᅟтворческого, ᅟдуховно-нравственного, ᅟфизического ᅟи ᅟ(или) ᅟпрофессионального
ᅟроста ᅟчеловека ᅟчерез ᅟосуществление ᅟноваторских ᅟстратегий. ᅟ
Представляется ᅟинтересным, ᅟчто ᅟсмысл ᅟи ᅟпути ᅟреализации
ᅟрассматриваемого ᅟнами ᅟвида ᅟполитики ᅟисследовались ᅟс ᅟразных ᅟпозиций.
ᅟДанная ᅟобласть ᅟинтересна ᅟкак ᅟполитологам ᅟи ᅟпедагогам ᅟ(В.А. ᅟСадовничий, ᅟО.Н.
ᅟСмолин), ᅟтак ᅟи ᅟсоциологам ᅟ(Ю.В ᅟВасилькова) ᅟи ᅟфилософам ᅟ(Л.С. ᅟВыготский).
ᅟОдни ᅟавторы ᅟв ᅟсвоих ᅟработах ᅟуказывают, ᅟчто ᅟгосударственная ᅟобразовательная
ᅟполитика ᅟвыступает ᅟв ᅟроли ᅟаспекта ᅟнациональной ᅟбезопасности ᅟРоссийской
ᅟФедерации ᅟ(М.В. ᅟЖукова)
12
. ᅟДругие ᅟ– ᅟГ.В. ᅟМорозова
13
, ᅟЮ.И. ᅟТарский
14
, ᅟО.Ю.
11
Об образовании в Российской Федерации: федер. закон от 29 декабря 2012 № 273-ФЗ // Собр.
законодательства РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598.
12
Жукова М.В. Современная государственная политика реформирования российской системы
образования (политический аспект): Автореф. дисс...канд. полит, наук. 23.00.02. Ростов-на-Дону, 2015. С.6.
13
Морозова Г.В. Модернизация отечественной системы образования: итоги и оценки // Вестник
Поволжского института управления. 2016. № 5 (44). С. 4.
24
ᅟТарская
15
ᅟизучают ᅟи ᅟописывают ᅟитоги ᅟи ᅟоценку ᅟсовершенствования
ᅟотечественной ᅟсистемы ᅟобразования. ᅟ
Представляются ᅟинтересными, ᅟс ᅟисследовательской ᅟточки ᅟзрения,
ᅟвыводы, ᅟсделанные ᅟМ.В. ᅟЖуковой, ᅟВ.В. ᅟОгневой, ᅟЮ.С. ᅟВасютиным, ᅟЕ.Н.
ᅟРудаковой ᅟи ᅟдр. ᅟВ ᅟсвоей ᅟработе ᅟ«Сущность ᅟобразовательной ᅟполитики
ᅟроссийского ᅟгосударства ᅟв ᅟусловиях ᅟглобализации» ᅟЕ.Н. ᅟРудакова ᅟособое
ᅟвнимание ᅟуделяет ᅟнеобходимости ᅟзначительной ᅟобщественной ᅟподдержки
ᅟобразовательной ᅟполитики
16
. ᅟИсходя ᅟиз ᅟучёта ᅟинтересов ᅟнациональной
ᅟгеополитики ᅟВ.В. ᅟОгнева ᅟуказывает ᅟна ᅟнеобходимость ᅟкачественного
ᅟполитологического ᅟобразования ᅟкадрового ᅟсостава ᅟгосударства
17
. ᅟ
Нельзя ᅟне ᅟсогласиться, ᅟс ᅟутверждением ᅟМ.В. ᅟЖуковой, ᅟчто ᅟпрактическая
ᅟплоскость ᅟреализации ᅟгосударственной ᅟполитики ᅟв ᅟнашей ᅟстране ᅟотражается ᅟв
ᅟпрограммных ᅟдокументах, ᅟопределяющих ᅟприоритетные ᅟстороны ᅟв ᅟобласти
ᅟмодернизации ᅟи ᅟреформирования ᅟроссийской ᅟсистемы ᅟобразования
18
. ᅟ
Важность ᅟизучения ᅟданной ᅟтемы ᅟобуславливается ᅟтем, ᅟчто ᅟобсуждение
ᅟпроблемы ᅟразвития ᅟсферы ᅟобразования ᅟявляется ᅟдостаточно ᅟчастым ᅟявлением
ᅟна ᅟзаседаниях ᅟпалат ᅟФедерального ᅟСобрания, ᅟГосударственного ᅟСовета
ᅟРоссийской ᅟФедерации, ᅟПравительства ᅟРоссийской ᅟФедерации ᅟи ᅟиных
ᅟорганизаций, ᅟсвязанных ᅟс ᅟприменением ᅟизучаемой ᅟобласти. ᅟ
Основополагающие ᅟцели ᅟи ᅟзадачи ᅟсферы ᅟобразовательной ᅟполитики
ᅟгосударства ᅟопределены ᅟв ᅟКонституции ᅟРоссийской ᅟФедерации, ᅟв
ᅟФедеральном ᅟзаконе ᅟ«Об ᅟобразовании ᅟв ᅟРоссийской ᅟФедерации», ᅟуказах
ᅟПрезидента ᅟРоссийской ᅟФедерации ᅟи ᅟт. ᅟд. ᅟ
14
Тарский Ю.И. Политические контексты интегративных процессов в сфере образования // Вестник
Поволжского института управления. 2014. № 1. С. 128.
15
Там же. С. 129.
16
Рудакова E.H. Сущность образовательной политики российского государства в условиях
глобализации // Вестник Московского государственного областного университета. Серия: История и
политические науки. 2015. № 1.С. 84.
17
Огнева В.В. Реформа государственного управления в современной России: в поисках новой модели //
Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: История. - Политология. 2012. Т. 22.
№7(126). С. 250.
18
Жукова М.В. Современная государственная политика реформирования российской системы
образования (политический аспект): Автореф. дисс...канд. полит, наук. 23.00.02. Ростов-на-Дону, 2015. С.6.