12
предпринимательскую деятельность образовательного учреждения, если она
идет в ущерб образовательной деятельности, предусмотренной уставом, до
решения суда по этому вопросу
13
.
Контрольно-надзорные функции в рамках полномочий,
предоставленных субъектам Российской Федерации действующим
законодательством, могут осуществляться как самим органом управления
образованием, так и отдельным специализированным органом
исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Закон об образовании не разграничивает компетенцию предста-
вительных органов и местной администрации в области образования. В общем
виде к исключительной компетенции в данной области он относит
планирование, организацию, регулирование и контроль деятельности местных
органов управления образованием, образовательных учреждений в целях
осуществления государственной политики в области образования;
обеспечение граждан, проживающих на данной территории, возможностью
выбора общеобразовательного учреждения; создание, реорганизация и
ликвидация муниципальных образовательных учреждений; создание и
ликвидация местных органов управления образования и (или) самоуправляе-
мых округов, определение их структуры и полномочий, назначение
руководителей местных органов управления образованием, если иное не
предусмотрено Типовым положением о данном типе и виде образовательного
учреждения или решением местного органа местного самоуправления
14
.
К исключительной компетенции органов местного самоуправления
относятся полномочия, связанные с вопросами финансирования образования,
отношений собственности, строительства и др. Но именно органы местного
самоуправления ответственны за реализацию права граждан на установленное
законодательством обязательное основное общее образование. Местные
(муниципальные) органы управления образованием не вправе самостоятельно
13
Ефимова А. Б. Особенности образования в регионах России. - Улан-Удэ, 2014. - с. 52
14
Хуторской А.В. Содержание системы образования. - М.: Инфра, 2014. - с. 42
13
принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции
государственных органов управления образованием.
Компетенция в области образования разграничивается между
муниципальными образованиями разных уровней в порядке, установленном
законодательством субъекта Российской Федерации, а между органами
самоуправления данного уровня – в порядке, установленном уставом
(положением) органов местного самоуправления.
Муниципальная политика в сфере образования, проводимая в последние
двадцать лет в России, характеризуется перманентным ее реформированием,
модернизацией с целью повышения эффективности системы образования, в
которой должно формироваться высокое качество человеческого и
социального капитала
15
. Тем более, что в современных условиях теорией
доказано и практикой подтверждено наличие очевидной и прямой
зависимости между темпами увеличения и повышения качества
национального человеческого капитала и темпами роста ВВП. Так, в развитых
странах основной прирост ВВП (до 85%) обеспечивается за счет увеличения
национального человеческого капитала (НЧК), поскольку доля НЧК в
национальном богатстве той или иной страны составляет не менее 75%.
Остальные 25% приходятся на материальные активы и природные ресурсы. А
английские и немецкие ученые недавно доказали, что увеличение на один
пункт в усредненном уровне IQ населения страны означает увеличение
душевого ВВП на 229 долларов, а каждый дополнительный пункт в оценке IQ
5% (при всей условности и спорности этих тестов) увеличивает душевой ВВП
уже на 468 долларов
16
.
К сожалению, в процессе осуществления реформ, направленных на
модернизацию системы образования, отечественное образование постепенно
перестает быть государственным (национальным проектом) и переходит в
15
Медовников Д.А. Будущее образования туманно // Эксперт. – 2016. - № 15. – С. 24.
16
Зулькарнай И.У. Российское образование в глобальных рейтингах // Высшее образование в России. 2017,
№6. с. 14.
14
сферу инициативы и ответственности самого человека и, частично,
соответствующего бизнеса. Из важнейшего элемента духовного производства,
в котором созидается и формируется человеческий и социальный капитал, оно
превратилось в один из видов социальных услуг наряду с бытовыми,
транспортными и другими. В частности, высшая школа перестает приобщать
к «сакральным знаниям», открывающим доступ в высокий мир
интеллектуалов, из храмов познания она превращается в супермаркеты
образовательных услуг. Процесс образования, ядром которого является
освоение профессионального мышления и сложных форм деятельности и
общественного сознания, заменяется трансляционными лекциями и
дисциплинарно-контрольными мероприятиями (кредитно-модульная система,
массовое тестирование и др.). В образовании массовым становится покупка,
копирование из Интернета контрольных, курсовых и дипломных работ,
совершенствуются технологии списывания, прямая покупка зачетов,
экзаменов, дипломов.
Негативные тенденции в сфере образования, присущие политике
государства в сфере образования, отражают ряд традиций, зародившихся еще
в 60-70-е годы прошлого столетия, обусловленных теоретическими
представлениями о характере труда в сфере образования, как впрочем, и науке,
здравоохранении, культуре, о месте образования в системе общественного
производства. При этом, даже сегодня вся планета убеждена в том, что
образование, предоставляемое в СССР, как общеобразовательное, так и
высшее, по крайней мере в сфере технических и естественных наук, было
наилучшим в мире. Опыт СССР перенимали такие лидеры, как Китай, США и
Япония
17
.
С распадом страны был утерян ряд значительных технологий, вообще
снизился уровень технологичности производства, выросла доля простых и
сырьевых товаров, сократились издержки на государственное образование.
17
Елина Г. Компетенции и результаты школьного обучения: логика представления в образовательных
программах // Высшее образование в России. - 2017. - №1. - с. 15.
15
Отсутствовал спрос на новые технологии и высококвалифицированные
технические и научные кадры. Вследствие негативной экономической
ситуации снижались общественная культура и качество образования России.
Снизилось качество государственного управления, и образовательной
системой тоже. Из-за этого сокращалось количество эффективных вариантов
перехода к экономике инноваций и устойчивому росту в ближайшем
будущем
18
.
В начале 2000-х годов начался интенсивный экономический рост, и
деиндустриализация остановилась. Однако такой рост вызывался большей
частью возобновлением и совершенствованием производства на прежней
основе технологий. Это подтверждают и крайне низкие издержки крупных
предприятий, осуществляемые для разработки новых продуктов и технологий.
Вместе с этим все больше новосозданных российских малых с средних фирм,
могли развиваться вследствие использования (заимствования или разработке)
инновационных технологий и товаров. И здесь возрастает финансирование
образовательной системы.
Но к тому моменту система образования России видоизменилась,
поросла негативными явлениями, о которых ранее и подумать не могли на
протяжении веков. Это произошло т.к. накопленные и привычные ценности,
нормы и убеждения, а также инструменты развития образования в России, на
протяжении долгих лет доказавшие эффективность, были объявлены чуть ли
не ересью
19
.
Проблема 1. В процессе управлении образованием в России нет системы
комплексного планирования и прогнозирования, основанной на прогнозах
рынка труда и развитии технологий. Распределение соответствующим
министерством бюджетных мест не основано ни на анализе рынка труда, ни
на экономической стратегии России.
18
Делягин М.Г. Образование в России. — М.: Вече, 2013. – с. 127.
19
Блинов А. Опыт анализа образовательных процессов // Социологические исследования. – 2016. - №11. - с.
11.
16
Проблема 2. Снижение качества подготовки менеджеров и
специалистов. В России множество выпускников с различными дипломами об
образовании, но чувствуется нехватка именно высококвалифицированных
кадров, особенно естественнонаучных и инженерных специальностей.
Странно, но толковых менеджеров и юристов также не хватает.
Проблема 3. Система начального, среднего и профессионально-
технического образования, называемую за границей уникальной, понесла
самый значительный урон. снижение престижности учебы в ПТУ и
техникумах началось еще задолго до экономического кризиса.
Проблема 4. В России значительная часть выпускников всех
образовательных ступеней трудоустраиваются не по специальности.
Отсутствуют функционирующие в советский период механизмы прохождения
производственной практики, подготовки на предприятиях курсовых и
дипломных работ, установления прямых связей между учебными заведениями
и работодателями.
Проблема 5. «Утечка мозгов». Статистическое измерение феномена
«утечки мозгов» в России выражается в следующих показателях: 2,4 млн.
человек, отошедших от научной деятельности, 1,5 млн. докторов и кандидатов
наук, эмигрировавших из страны. Только потеря одного ученого обходится
государству в 300 тыс. долл. Ежегодный ущерб, наносимый России оттоком
научных кадров, оценивается суммой в 50 млрд. долл. С этим и связано и
практическое уничтожение научных школ
20
.
Проблема 6. Низкий уровень оплаты труда и падение социального
статуса преподавательской, научной и инженерной деятельности. По данным
опросов ВЦИОМ, лишь 1- 3% россиян считают престижной профессии
инженеров и ученых.
21
В Китае иероглиф Учителя пишется с большой буквы.
20
Зулькарнай И.У. Российское образование в глобальных рейтингах // Высшее образование в России. 2017,
№6. с. 15.
21
Медовников Д.А. Будущее образования туманно // Эксперт. 2014, № 15. с. 23.
17
Проблема 7. Подготовка бакалавров сталкивается с отсутствием спроса
на них.
Проблема 8 . В Российской системе образования резко ослаблена одна
из важнейших его функций - формирование и трансляция ценностей,
убеждений и норм поведения, обеспечивающих устойчивое развитие нашего
общества. В результате распространяются модели поведения, противоречащие
стратегии модернизации страны.
Подытожим, что и собственный исторический опыт, и опыт других
стран показывает, что модернизация российской системы образования не
только необходима и возможна, но и является ключевым фактором
экономического роста России, определяя его темпы и результаты,
возможности возвращения нашей страны в первую пятерку развитых
экономик.
1.2. Правовые основы и методы государственного
(муниципального) управления развитием системы образования РФ
Формирование российской правовой концепции образования
основывается на необходимости гармонизации публичных и частных
интересов. В условиях демократизации российского общества государство
постепенно оставляет свои позиции более совершенным формам
общественных отношений, основанным, в том числе на активном
взаимодействии власти и общества. Вместе с тем, поиск разумного баланса
между автономией и демократией является основной задачей, которую
предстоит решать на современном этапе государственного строительства в
России. Не лишена этой проблемы и сфера образования, традиционно
опирающаяся на силу и авторитет государства и общественных потребностей.
Вместе с тем, образование, хотя и регулирует в значительной степени
общечеловеческие потребности, но оно, несмотря на интеграцию и
глобализацию, имеет национальные черты, глубоко укоренившиеся традиции
18
и особенности. Поэтому либеральная модель в регулировании образования на
современном этапе не может определять принципы государственной и
муниципальной политики.
Этапы развития законодательства об образовании во всех странах
совпадают с этапами развития государственной политики в этой области,
начиная от выработки основных (декларативных) положений народного
образования, принятия закона об образовании и заканчивая реализацией
государственных программ развития образования и национальных доктрин
образования
22
.
Помимо правовой основы образовательной политики государства и
муниципалитетов, важную роль играют идеологическая и организационная ее
основы, непосредственно определяющие цели, задачи, содержание
образовательной политики г, средства и способы ее реализации. Необходимо
отметить, что уже в первых нормативных актах новой России указывалось на
приоритет развития системы образования в России. Так, в преамбуле Указа
Президента РСФСР от 11 июля 1991 года №1 «О первоочередных мерах по
развитию образования в РСФСР» говорится об исключительной значимости
образования для развития интеллектуального, культурного и экономического
потенциала России. Закон «Об образовании» от 10 июля 1992 г. №3266-1 стал
правовой основой законодательства об образовании на начальном этапе,
особенно в период кризисного состояния страны, имел позитивный эффект для
становления и поддержания системы образования
23
.
Обращаясь к законодательному регулированию (в широком толковании)
деятельности органов местного самоуправления в образовательной сфере,
отметим, что в конституционных нормах не находит отражения компетенция
местного самоуправления в сфере образования - это имеет место в текущем
законодательстве, и в первую очередь в двух основополагающих законах - «Об
22
Ключарев Г.А. Непрерывное образование – стимул человеческого развития. - М.: ЦСПиМ, 2016. - с. 75
23
Белоцерковский А.В. К вопросу о согласовании образовательных и профессиональных стандартов //
Образование в России. - 2017. - №5. - с. 28.
19
образовании» и «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации».
Организационно-правовое обеспечение деятельности образовательного
учреждения включает:
Международно-правовые акты:
- Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 (с
изм. и доп.);
- Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН
20.11.89, вступила в силу для СССР 15.09.1990);
- Декларацией прав ребенка (провозглашена резолюцией 1386 (XIV)
Генеральной Ассамблеи ООН от 20.11.1959).
Законы РФ:
- Конституция РФ от 12.12.1993 (с изм. и доп.);
-Семейный кодекс РФ от 08.12.1995 №223 ФЗ (с изм. и доп.);
-Федеральный закон РФ «Об основных гарантиях прав ребенка в
Российской Федерации» от 24.07.1998 № 124-ФЗ (с изм. и доп.);
-Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в
Российской Федерации».
Документы Федеральных служб:
-Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию
и организации режима работы образовательных организаций - Санитарно-
эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.4.1.3049-13
(Утвержденные постановлением Главного государственного санитарного
врача Российской Федерации от 15 мая 2013 г. N 26).
Нормативно-правовые документы Минобразования России:
-Приказ Минобрнауки РФ от 17.10.2013 № 1155 «Об утверждении
федерального государственного образовательного стандарта школьного
образования».
Важную роль в реформировании системы образования сыграла
Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (Указ
20
Президента РФ от 01.04.1996 N 440), провозглашавшая одним из условий
перехода России к устойчивому развитию формирование эффективной
системы пропаганды идей устойчивого развития и создание соответствующей
системы воспитания и обучения
24
.
Как известно, любой нормативный акт базируется на определенной
концепции, определяющей направления, цели и необходимые инструменты
для их достижения, логично отражающей действующую государственную
политику. Идеологической основой образовательной политики Российской
Федерации на современном этапе считается Национальная доктрина
образования в Российской Федерации на период до 2025 г. (Постановление
Правительства РФ от 4 октября 2000 г. № 751). В ней придается правовая
форма идеям, выработанным частными теориями развития образования,
определены основные направления образовательной отрасли и ожидаемые
результаты от их реализации. Согласно Национальной доктрине государство,
реализуя задачи развития системы образования, должно ориентироваться на
потребности экономики и привлекать работодателей и других заказчиков,
специалистов к социальному партнерству и организации профессионального
образования с целью удовлетворения потребностей рынка труда
25
.
Значительным аспектом является также обеспечение интеграции
российской системы образования в мировое образовательное пространство с
учетом отечественного опыта и традиций. Кроме того необходимо обеспечить
свободный выбор направлений и форм образования с учетом потребностей,
возможностей граждан, ситуации на рынках труда и образовательных услуг и
высокую занятость трудоспособного населения, прежде всего молодежи.
Подписанная Россией в 2003 году Болонская декларация и вступление в
Болонский процесс во многом определили контуры модернизации
образования и системную направленность реформировании образовательной
24
Туранин В. Ю. К вопросу о формировании служб школьной медиации в образовательных организациях //
Наука. Искусство. Культура. – 2016. - № 3. - с. 5–10.
25
Шамова Т.И. Организация учебного процесса. - М.: Инфра, 2014. - с. 26
21
нормативной базы с учетом современных мировых стандартов
государственного регулирования. Болонский процесс предполагает создание
единого образовательного пространства, мобильность студентов, унификацию
правового статуса российских и европейских образовательных организаций,
при этом определяет интеграцию не только в системах образования
европейских государств, но и иных общественных институтов
26
.
Значительный вклад в реформирование системы образования внесла
долгосрочная Концепция модернизации российского образования на период
до 2010 г. (распоряжение Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. №1756-р).
Документом определялись приоритеты государственной образовательной
политики, в числе которых обеспечение государственных гарантий
доступности качественного образования, создание условий для повышения
качества общего, профессионального образования, формирование
эффективных экономических отношений в образовании, обеспечение системы
образования высококвалифицированными кадрами, их поддержка
государством и обществом, управление развитием образования на основе
распределения ответственности между субъектами образовательной
политики
27
.
Федеральная целевая программа развития образования на 2011-2016 гг.
(Постановление Правительства Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. N
61)
28
помимо мер, предусмотренных приоритетным национальным проектом
«Образование», включает меры, реализуемые в рамках национальной
образовательной инициативы «Наша новая школа», утвержденной
Президентом Российской Федерации Д. Медведевым 4 февраля 2010 года Пр-
271. Также программа нацелена на:
26
Сатарова А. А. Формирование института медиации в современной России: проблемы и перспективы //
Юридический мир. – 2016. - № 10. - с. 14.
27
Дементьева О. М. Формирование образовательной среды в России. - М.: Инфра, 2014. - с. 67
28
Постановление Правительства Российской Федерации от 07.02.2011 № 61 «О Федеральной целевой
программе развития образования на 2011 - 2015 годы».