36
Глава 2. Анализ существующей системы образования
Московской области с целью выявления направлений для
совершенствования государственного (муниципального)
управления
2.1 Описание структуры управления системой образования Московской
области
Московская область расположена в Центральном федеральном округе
России, в центральной части Восточно-Европейской равнины ее площадь
составляет 44 329 км
2
. Регион граничит с Тверской, Калужской, Тульской
Смоленской, Ярославской, Владимирской, Рязанской областями. Численность
населения на 1 января 2018 года по данным муниципальных учреждений
составляет 7 503 385 человек, в том числе городское население составляет
6 123 573 человека, сельское – 1 379 812 человек. Численность населения
моложе трудоспособного возраста (0 – 15 лет) составляет 1 269 425 человек
(17,1% к общей численности населения Московской области), численность
населения трудоспособного возраста (16 – 59) равна 4 319 097 человек (58,2%),
старше трудоспособного возраста - 1 834 948 человек (24,7%). Ожидаемая
продолжительность жизни составляет 67,3 года у мужчин и 77,3 года у женщин.
Около 30% численности экономически активного населения близлежащих
районов Московской области трудоустраиваются в организациях Москвы [42].
Основой идеологии развития системы образования Московской области на
долгосрочную перспективу в 2014 году оставалась Губернаторская программа
«Наше Подмосковье: идеология лидерства». Среди основных положений
идеологии лидерства в сфере образования можно назвать: механизмом
реализации идеологии лидерства в образовании является Государственная
программа Московской области «Образование Подмосковья» на 2014-2018 годы.
Развитие региональной образовательной системы Московской области
осуществлялось в рамках реализации Государственной программы Московской
области «Образование Подмосковья» на 2014–2018 годы (далее Госпрограмма),
37
утвержденной постановлением Правительства Московской области от
23.08.2013 № 657/36 [42].
Государственную власть в Московской области осуществляют органы
государственной власти Московской области, которые располагаются в Москве
и Красногорске. Органами государственной власти и должностными лицами
Московской области являются: Московская областная дума, губернатор
Московской области (по результатам выборов 09 сентября 2018 года
губернатором Московской области был переизбран Андрей Юрьевич Воробьев),
Правительство Московской области в Красногорске. Министры правительства
Московской области назначаются губернатором Московской области по
согласованию с Московской областной думой.
Центральным органом исполнительной власти, осуществляющим
управление в сфере образования, является Министерство образования
Московской области, которое осуществляет свои функции на основании
Положения о Министерстве образования Московской области, утвержденного
постановлением Правительства Московской области от 07 февраля 2014 г. №
41/2 [43].
Министром образования Московской области в 2018 году является
Захарова Марина Борисовна. Министр несет ответственность за выполнение
возложенных на Министерство задач и осуществление полномочий. Министр
имеет двух первых заместителей министра и шесть заместителей министра,
которое так же назначаются Губернатором Московской области. Министр
осуществляет руководство деятельностью Министерства на основе
единоначалия в соответствии с законодательством РФ, законодательством
Московской области и Положением о Министерстве образования Московской
области [43].
Министерство образования Московской области осуществляет
государственную политику в сфере образования, государственную поддержку
обучения и развития, а также удовлетворяет потребность Московской области в
квалифицированных кадрах. Министерство определяет стратегию развития
38
сферы образования. Создает новые учреждения координирует работу
организаций системы образования, разрабатывает требования к учебными
программам, анализирует тенденции развития системы образования,
разрабатывает программы развития образования и обеспечивает их выполнение,
организует надзор и контроль выполнения федеральных образовательных
стандартов независимо от форм собственности, организует и проводит
областные олимпиады, смотры, конкурсы и другие мероприятия, принимает
управленческие решения о результатам оценки качества образования.
Финансовой обеспечение деятельности Министерства осуществляется за счет
средств бюджета Московской области [17].
В целях координации деятельности Министерства и его взаимодействия с
Московской областной думой, исполнительными органами государственной
власти Московской области по важным вопросам в сфере образования в
Московской области. В Министерстве может быть образована коллегия, состав
которой определяется Министром. Могут быть образованы совещательные и
консультативные органы для подготовки нормативных документов.
Руководители структурных подразделений Министерства несут ответственность
за целевой использование бюджетных средств, финансовой обеспечение их
подразделений осуществляется через лицевые счета, открываемые в финансовом
органе Московской области [17].
Первому заместителю министра образования Московской области
подчинены Отдел мобилизационной подготовки и защиты информации и
Управление развития информационно-коммуникационных технологий в сфере
образования. В подчинении другого первого заместителя министра образования
находится Управление координации и анализа исполнения государственных
программ, Управление итоговой аттестацией, взаимодействия с
муниципальными органами управления образованием и обеспечение
безопасности образовательных организаций, а также Управление общего
образования. В ведомстве заместителей министра находятся Управление
лицензирования, государственной аккредитации, подтверждения документов,
39
Управление государственного контроля в сфере образования, Отдел
сопровождения программ строительства и энергосбережения, Управление
имущественных отношений и размещения государственного заказа, Управление
финансирования, и Финансово-экономическое управление, Управление
координации деятельности территориальных структурных подразделений по
опеке и попечительству и образовательных организаций для детей сирот,
Управление развития профессионального образования и Управление воспитания
и дополнительного образования детей. Ведомства прямого подчинения
министру: Управление бюджетного учета и отчетности и Отдел внутреннего
аудита и финансового контроля [17].
В подчинении Министерства образования Московской области находятся
Комитеты или Управления по образованию, входящие в структуру
администрации муниципальных образовательных систем, Комитет или
Управление по образованию учреждается администрацией муниципального
образования и руководствуется Федеральными законами «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003
№131-ФЗ, и иными законами федерального значения. Комитеты и Управления
осуществляют свою деятельность во взаимодействии с Министерством
образования Московской области, органами местного самоуправления.
Финансирование осуществляется за счет средств бюджета муниципального
образования. Основной задачей созданного комитета или управления является
решение вопросов местного значения в сфере образования, организация
бесплатного и доступного дошкольного, начального общего, основного общего,
среднего общего образования в соответствии с федеральными стандартами
Российской Федерации, создание условий для содержания и уходя за детьми,
содействие внедрению новых образовательных технологий, планирование и
контроль работы подведомственных учреждений, распоряжается бюджетными
средствами муниципального образования, осуществляет сбор, обработку и
анализ отчетности в сфере образования и выполняет прочие задачи. Комитет или
управление имеет право приостановить работы учреждения, работающего с
40
нарушением действующего законодательства, представляет отличившихся
работников к наградам. Комитет или управление возглавляет председатель,
назначенный Главой муниципального образования, который представляет
комитет в федеральных, областных, городских учреждениях по вопросам,
входящим в компетенцию комитета или управления, распределяет обязанности
между работниками своего управления, утверждает должностные инструкции.
Финансирование комитета или управления происходит за счет средств местного
бюджета, а порядок расходования бюджетных средств определяется
председателем ведомства согласно целевому назначению этих средств. В состав
управления могут входить различные отделы (отдел по работе со школами,
дошкольный отдел, районные территориальные отделы, централизованные
бухгалтерии, хозяйственно-эксплуатационная контора).
На рисунке 2 представим Комитеты и Управления образования
Московской области [43].
Рисунок 1 - Комитеты и Управления образования Московской
области
41
Комитету и Управлению образованием подчиняется администрация
образовательного учреждения, в состав которого входит руководитель
(директор, заведующий) и его заместители. Руководитель назначается
муниципальным органом управления образованием. В подчинении
руководителя находятся заместитель по учебно-воспитательной,
административно-хозяйственной, научной и методической работе.
2.2 Анализ нормативных правовых актов, регулирующих деятельность
органов государственного и муниципального управления Московской
области в сфере образования
Определяющим документом, определяющим стратегию развития системы
образования в Московской области, является Государственная программа
Московской области «Образование Подмосковья» на 2014–2025 годы.
Законодательная база государственного и муниципального управления
сферой образования в Московской области выделяет 4 уровня регламентации:
1) Федеральный уровень, который составляют документы,
регламентирующие функционирование образовательной деятельности:
Конституция РФ. В ней содержатся общие сведения о системе
образования в РФ, гарантируются права и свободы человека в области
образования, а также устанавливается система образования в РФ;
Федеральный закон от 29.12.2012 года №273-ФЗ «Об образовании в
Российской Федерации» устанавливает основные принципы управления
организацией, возможность создания совещательных и контрольных органов,
устанавливает компетенции образовательной организации в разработке правил
внутреннего трудового распорядка, предоставление отчетности, прием на
работу, утверждение образовательных программ, прием обучающихся и пр.,
определяет обязанности и ответственность образовательного учреждения,
отражает принципы правого регулирования образовательных отношений
Типовые положения об образовательных учреждениях всех форм и
видов, утвержденные Правительством РФ;
42
Постановление Правительства РФ от 15.08.2013 № 706 «Об
утверждении правил оказания платных образовательных услуг»;
Постановление Правительства РФ от 10.07.2013 №582 «Об утверждении
правил размещения на официальном сайте образовательной организации в
информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и обновления
информации об образовательной организации»;
Постановление Правительства РФ от 18.11.2013 №1039 «Об
государственной аккредитации образовательной деятельности»;
Постановление Правительства РФ от 28.10.2013 №966 «О
лицензировании образовательной деятельности»;
Приказ Министерства образования и науки РФ от 15.03.2013 года №185
«Об утверждении Порядка применения к обучающимся и снятие с обучающихся
мер дисциплинарного взыскания»;
Трудовой кодекс РФ регулирует особенности труда педагогических
работников, меры по социальной защите и стимулированию труда;
Федеральные законы, Постановления Правительства, касающиеся
регламентации деятельности образовательных организаций по вопросам
обеспечения комплексной безопасности, здоровьесбережения, организации
условий образовательного процесса, охраны труда и техники безопасности,
пожарной безопасности, антитеррористической защищенности, экологической и
информационной безопасности и др., например, «Постановления Правительства
РФ о продолжительности ежегодного отпуска педагогических работников, об
особенности учета рабочего времени, о порядке аттестации.
Документы, регламентирующие процессы развития образовательной
организации: аттестацию педагогических работников, деятельность службы
психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи, порядок
тестирования учащихся, защиту прав несовершеннолетних;
Государственная программа Российской Федерации «Развитие
образования» на 2013 – 2020 годы (Распоряжение Правительства РФ от
22.11.2012 №2148-р)
43
Федеральная программа «Дети России», целью которой является
улучшение положения детей в Российской Федерации, создание благоприятных
условий для их жизнедеятельности, обучения и развития в период реформ.
Федеральные государственные образовательные стандарты включают в
себя требования к структуре образовательных учреждений, условиям реализации
основных образовательных программ, результатам освоения основных
образовательных программ.
Приказы Министерства образования о порядке аттестации
педагогических работников, о порядке реализации государственной политики в
области образования, утверждение требований к оснащенности образовательных
процессов,
Распоряжение 28-ра от 15.02.2013 «Об утверждении комплекса мер по
модернизации системы общего образования»
Распоряжение Правительства РФ от 30.12.2012 №2620-р «Об
утверждении плана мероприятий («дорожной карты») изменения в отраслях
социальной сферы, направление на повышение эффективности образования и
науки»;
2) Региональный уровень представляют документы:
Региональный закон об образовании, поясняющий требования
Федерального закона «Об образовании в РФ» с учетом особенностей региона. К
ним относят приказы, постановления, положения, утверждаемые региональными
органами управления образованием, которые регулируют нормы проверки
деятельности муниципальных органов, осуществляющих управление в сфере
образования, утверждают положения о проведении областных конкурсов, вводят
меры по предупреждению несчастных случаев и чрезвычайных ситуаций среди
обучающихся, вводят требования к школьной форме с учетом национальной
специфики региона и пр.
3) Муниципальный уровень составляют следующие документы:
Территориальные нормативно-правовые акты (приказы, распоряжения,
положения), регламентирующие развитие и функционирование
44
образовательных организаций. Исходя из положений Федерального закона
№273-ФЗ органам местного самоуправления следует принять акты по
регулированию вопросов об организации предоставления общедоступного и
бесплатного образования по основным образовательным программам, о мерах
социальной поддержки обучающихся, о порядке обеспечения питанием, о
родительской плате за присмотр и уход, об организации каникулярного отдыха
и пр.
4) Образовательные организации составляют следующие документы:
Устав образовательной организации (официальный правовой документ,
подтверждающий законность создания организации, определяющий и
регулирующий порядок и условия его функционирования, основы
взаимоотношений между его персоналом. Устав принимается учредителем и
детализирует, дополняет общую правовую норму с учетом специфики учебного
и воспитательному процессу.
Образовательные программы определяют содержание образования. Они
разрабатываются образовательным учреждением в соответствии с
федеральными государственными стандартами (ФГОС)и с учетом примерных
основных образовательных программ.
Программа развития образовательной деятельности.
Система локальных актов, регламентирующая организацию
образовательного процесса, органы самоуправления, административную и
финансово-хозяйственную деятельность, деятельность комиссий, учебную и
внеурочную деятельность, обеспечение комплексной безопасности и
организация условий образовательного процесса. Сфера действия локальных
актов распространяется только на организацию. По типам локальные акты
делятся на нормативные и индивидуальные. Нормативные рассчитаны на
неоднократное применение и содержат обязательные правила поведения, а
индивидуальные (распорядительные) локальные акты рассчитаны на
однократное применение (например, приказ о приеме на работу). По форме
45
локальные акты делятся на положения, постановления, решения, приказы,
распоряжения, инструкции, должностные инструкции, правила и пр.
Работа образовательной организации начинается с ее создания.
Гражданский Кодекс РФ устанавливает следующие формы образовательных
организаций: коммерческие и некоммерческие (казенные, бюджетные,
автономные, благотворительные, общественные, частные). По инициативе
учредителя (собственника имущества) различают муниципальные,
государственные и частные образовательные учреждения. Государственные
учреждения создаются Российской Федерацией или субъектом РФ,
муниципальные учреждения создаются муниципальным образованием (районом
или округом), а частные могут быть созданы физическим или юридическим
лицом и их объединениями.
2.3 Выявление основных проблем управления существующей системой
образования Московской области
В целях выявления проблем в управлении существующей системой
образования в Московской области необходимо рассмотреть данную систему.
Система образования Московской области одна из самых крупных в
России: по данным Росстат на 2017 год число организаций, осуществляющих
образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного
образования, составило 2042 учреждений, а воспитанников – 376,4 тысяч
человек. Общее число образовательных организаций 1471 учреждений, из них
1381 государственных и муниципальных, и 90 частных учреждений.
По данным, собранным в 2017 году, на 2015/2016 год в
общеобразовательных организациях обучалось 731,1 тысяча человек, из них
718,6 тысяч в государственных и муниципальных учреждениях, и 12,4 тысяч
обучающихся в частных учреждениях.
Число образовательных организаций, осуществляющих подготовку
квалифицированных рабочих и служащих составляет 62 учреждения (в них на