12
уровня в соответствии с отраслевым принципом управления экономикой
создаются органы управления образованием, обычно в составе
исполнительного органа власти – администрации.
«Под управлением в образовании понимается воздействие на
деятельность людей, объединенных в группы, коллективы с их различными
интересами (Е.Е. Вершигора, С.Е. Шишов, В.А. Кальней и др.); действия и
операции, реализуемые в процессе последовательного выполнения стадий
управленческого цикла (В.Г. Афанасьев, В.С. Лазарев и др.);
целенаправленное воздействие субъекта управления на объект для перевода
его из одного состояния в другое (А.Я. Найн, В.С. Пикельная, П.И.
Третьяков, Е.В. Яковлев и др.)».
7
Муниципальные органы власти осуществляют свою деятельность в
условиях ограниченных ресурсов, поэтому вынуждены выбирать приоритеты
для их вложения. Муниципальные образовательные организации (в
подавляющем большинстве) относятся к уровню образования, который
должен быть общедоступным и бесплатным для всех детей в соответствии с
российским законодательством, что заставляет органы управления
заботиться об эффективности использования ресурсов и сохранять
возможность обучения для всех слоев населения в образовательных
организациях, обеспечивающих обязательный уровень образования. В
результате возможно недофинансирование образовательных организаций, не
имеющих статуса обязательности получения уровня образования –
дополнительного или дошкольного. Административный ресурс определял
судьбу дошкольных учреждений. В настоящее время политика государства,
направленная на стопроцентное обеспечение потребности населения в местах
в дошкольных образовательных организациях, повлияла на социально-
экономическую ситуацию в муниципальных образованиях. Закрепление
ответственности органов местного самоуправления за доступность
7
Безматерных Т. А. Управление развитием муниципальной системы образования в условиях
мегаполиса. Монография. Электронное научное издание / Т.А. Безматерных. – Ростов-на-Дону: РЮИ РПА
Минюста России, 2015. – С. 129.
13
дошкольного образования для всех слоев населения существенным образом
изменило муниципальные программы развития территорий и регламенты
деятельности местных администраций.
Значительно хуже обстоит дело с муниципальными образовательными
организациями дополнительного образования для детей, несмотря на
проводимые реформы в этой сфере. Муниципальные образовательные
организации дополнительного образования полностью финансируются из
консолидированных муниципальных бюджетов. Эти образовательные
организации обеспечивают занятость детей во внеурочное время, служат
разностороннему развитию личности обучающихся и их профессиональному
самоопределению, формируют компетенции в области культуры, спорта,
хореографии, живописи, музыки, позволяют укреплять здоровье,
организовать содержательный досуг, адаптировать подрастающее поколение
к жизни в обществе. Недооценка роли муниципальных учреждений
дополнительного образования детей, оптимизация сети влечет серьезные
социально-экономические последствия в развитии территории, общества,
экономики. Несмотря на важность сказанного, муниципальные учреждения
дополнительного образования или их структурные подразделения
продолжают закрываться в настоящее время из-за нехватки средств в
муниципальных бюджетах на их содержание.
8
Исторически сложилось, что совокупность образовательных
организаций называют на определенной территории сетью. В
муниципальную сеть обычно входят: общеобразовательные организации
(дошкольные образовательные организации, образовательные организации
начального, основного, среднего общего образования), а также
образовательные организации дополнительного образования (обычно для
детей). Реже в сеть муниципальных образовательных организаций входят
8
Коркишко И.В. Теоретические аспекты управления муниципальной системой образования:
понятие муниципальной системы образования и ее структура // Актуальные вопросы экономических наук и
современного менеджмента: сб. ст. по матер. XIII-XIV междунар. науч.-практ. конф. № 8-9 (10). -
Новосибирск: СибАК, 2018. С. 48.
14
средние профессиональные организации, еще реже – муниципальные
образовательные организации высшего профессионального образования.
«Наряду с муниципальными образовательными учреждениями, на
территории любого муниципального образования есть образовательные
учреждения; не находящиеся; в прямом ведении местного самоуправления.
Это дошкольные образовательные учреждения; содержащихся на балансе
предприятий и организаций, образовательные; учреждения областного
подчинения, ведомственные учреждения начального, среднего и высшего
профессионального образования; государственные вузы Министерства
образования и науки РФ, их филиалы и др. По отношению к ним
муниципальная администрация не имеет рычагов прямого управленческого
воздействия: она не может создавать или ликвидировать, изменять их
организационную структуру и направленность деятельности, влиять на
руководство и; т. д. Однако ей законодательно дано право взаимодействия с
ними в интересах муниципального образования».
Таким образом, традиционная структура муниципальной системы
образования представлена на рисунке 1.
9
Организационно-управленческая
подсистема для муниципальных образовательных организаций является
четырехзвенной: федеральный орган государственной власти
(преимущественно Министерство просвещения Российской Федерации) →
органом управления образованием субъекта Российской Федерации
(преимущественно министерство образования регионального значения) →
муниципальный исполнительно-распорядительный орган управления
образованием (муниципальный отдел образования, муниципальное
управление образованием или комитет образования муниципалитета) →
образовательная организация.
Муниципальный орган управления образованием вправе в рамках
своих полномочий давать указания подведомственным образовательным
9
Алексеева М.Б. Научные основы современного государственного управления: монография. –
Мурманск: НОУ ВПО МАЭК, 2015. – С. 78.
организ
ациям и осуществлять другие полномочия, закрепленные
нормативными документами региона или органов местного самоуправления.
По отношению к муниципальным образовательным организациям
муниципальные органы осуществляют функциональное управление.
Рисунок 1 -
Традиционная структура муниципальной системы образования
Одним из важных вопросов управления муниципальной системой
образования является создание ее оптимальной структуры, отвечающей
интересам населения муниципальной территории и государства. Для этого
н
еобходимо внедрение механизмов прогнозирования развития
муниципальной сети образования. Сопоставительный анализ объемных
показателей настоящей муниципальной сети и потребности мест в
муниципальных образовательных организациях общего и дополнительного
15
ациям и осуществлять другие полномочия, закрепленные
нормативными документами региона или органов местного самоуправления.
По отношению к муниципальным образовательным организациям
муниципальные органы осуществляют функциональное управление.
Традиционная структура муниципальной системы образования
Одним из важных вопросов управления муниципальной системой
образования является создание ее оптимальной структуры, отвечающей
интересам населения муниципальной территории и государства. Для этого
еобходимо внедрение механизмов прогнозирования развития
муниципальной сети образования. Сопоставительный анализ объемных
показателей настоящей муниципальной сети и потребности мест в
муниципальных образовательных организациях общего и дополнительного
ациям и осуществлять другие полномочия, закрепленные
нормативными документами региона или органов местного самоуправления.
По отношению к муниципальным образовательным организациям
муниципальные органы осуществляют функциональное управление.
Традиционная структура муниципальной системы образования
Одним из важных вопросов управления муниципальной системой
образования является создание ее оптимальной структуры, отвечающей
интересам населения муниципальной территории и государства. Для этого
еобходимо внедрение механизмов прогнозирования развития
муниципальной сети образования. Сопоставительный анализ объемных
показателей настоящей муниципальной сети и потребности мест в
муниципальных образовательных организациях общего и дополнительного
16
образования в определенный период позволяет строить планы развития
муниципальной системы образования.
Ранний экономический прогноз потребности в изменении сети
позволяет принимать своевременные меры по нивелированию возможных
общественных конфликтов и отрицательного отношения к власти. Еще у
Канта структура – «положение и связь частей какого-либо организма,
образованного с определенной целью». Поэтому необходимо, чтобы
структура муниципальной системы образования была фактором развития
территории, а не проблемой жителей муниципалитета.
Для эффективного управления муниципальной системой образования
необходимы новые технологии управления в исполнительных органах
местного самоуправления, основанные на структурно-функциональном
подходе формирования организационных структур управления. Реформа
межбюджетных отношений и внедрение нормативно-подушевого
финансирования в системе общего образования были направлены на
изменение структуры сети муниципальных образовательных организаций, ее
оптимизации. Однако, оптимизация сети далеко не всегда отвечает интересам
местного населения, тем не менее, является экономически выгодным
мероприятием для региональных бюджетов. В таком случае, чтобы
оптимизация сети не была поспешной, необходимо одним из критериев
эффективности деятельности региональных и муниципальных органов
власти по управлению системой образования, сделать анализ соответствия
сети муниципальных образовательных организаций запросам населения
муниципалитета.
10
Структура муниципальной системы образования является важным
организационным элементом управления, тесно взаимосвязанным с
процессом управления ею в интересах населения. Изучение теоретических
основ управления муниципальной системой образования способствует
10
Угурчиев О.Б. Основы государственного и муниципального управления: учебное пособие. – М.:
Инфра-М, РИОР, 2016. – С. 241.
17
принятию эффективных решений на практике, позволяет избежать ошибок
при внедрении изменений в структуру системы и непосредственно в процесс
управления.
1.2 Теоретические и методологические основы государственного
(муниципального) управления системой образования
В аспекте темы данного исследования целесообразно придерживаться
определения управления как особого вида деятельности субъектов
управления объектом управления по созданию необходимых благоприятных
внешних и внутренних условий для такой деятельности, которая
предполагает эффективное выполнение основных управленческих действий:
планирования, организации, руководства и контроля.
11
Расширение сферы действия механизмов синергетики, роли теории и
практики самоорганизации, самоуправления в жизнедеятельности
организационных систем, содержащих целеустремленные элементы, требует
уточнения места и значения управления в достижении целей образования.
Проведем анализ некоторых, наиболее часто встречающихся определений
понятия «управление образованием»:
1) управление образованием понимается как вид социального
управления, поддерживающего целенаправленность и организованность
учебно-воспитательного, инновационного и обеспечивающих процессов в
системе образования;
2) управление образованием есть целеустремленная деятельность всех
субъектов, направленная на обеспечение становления, стабилизации,
оптимального функционирования и обязательного развития школы;
11
Урубков А.Р. Методы и модели оптимизации управленческих решений: учебное пособие. - М.:
Дело, 2016. – С. 153.
18
3) управление - это взаимосвязанная совокупность циклически
повторяющихся процессов выработки и осуществления решений,
ориентированных на стабильное и эффективное развитие системы
образования и основных ее частей.
Таким образом, в нашей работе будем понимать «управление системой
образованием» как целенаправленную деятельность всех субъектов
управления, обеспечивающую функционирование и развитие
образовательной системы с ориентацией на конечный результат.
Определение управления системой образования через управленческую
деятельность опирается на исследования в теории управления, в которых
определена взаимосвязь между этими понятиями как совокупность
реализуемых управленческих функций, обеспечивающих управляющее
воздействие на управляемый объект с целью изменения его параметров.
Определим основные методы управления региональной
образовательной системой.
Создание и использование сетевых организационных структур.
Сетевые управленческие структуры - организационная форма, использующая
принцип разнообразия и учитывающая человеческий фактор. «Сетизация»
является методом стратегического менеджмента, заключающимся в
формировании сети с узлами и связями для достижения целей в соответствии
с потребностями и ожиданиями клиентов и партнеров, а также в
соответствии с маркетинговой конъюнктурой в области образования.
12
Сетевые системы отражают связи между элементами внешней и
внутренней среды регионального образования. Сетевая структура
предполагает создание сети, объединяющей внешних и внутренних
партнеров, отличающихся высокой гибкостью, адаптивностью к
меняющимся условиям, высоким творческим потенциалом, способностью
12
Индикативная оценка эффективности государственного управления // Центр научной
политической мысли и идеологии [Электронный ресурс] URL: http://rusrand.ru
19
разрабатывать и реализовывать самостоятельную программно-целевую
деятельность в рамках единого стратегического подхода.
Разработка и реализация инновационной модели муниципального
управления образованием требует создания мониторинговой системы
отслеживания качества образовательной деятельности на уровне территорий,
образовательных учреждений, отдельных педагогов. Только на основе
анализа выявленных тенденций в состоянии образования на уровне региона
возможны обоснованные управленческие инновации.
Основной критерий результативности управленческих инноваций в
региональном образовании - реальное повышение учебно-личностных
достижений выпускников, отвечающее требованиям общества. Такого
результата невозможно достичь без разработки с использованием метода
сетевых управленческих структур гибкой системы контроля за нормативно-
программным обеспечением деятельности образовательных учреждений.
Образовательная программа, созданная на основе Концепции деятельности
(или миссии) образовательного учреждения, включает спроектированные в
соответствии с государственным и индивидуально-потребительским заказом
результаты деятельности образовательного учреждения, отражает характер
используемых диагностических процедур и является нормативно-правовой
основой оценки результативности работы педагогического коллектива.
Важнейшим составным звеном, обеспечивающим выход на
качественное региональное образование, является создание современной
информационной среды в системе образования. Такая среда включает: сеть
библиотек; компьютерные сети; административные компьютерные сети на
уровне территорий и областей; подключение к общероссийским и
международным информационным системам.
13
Создание в региональном образовании информационной среды,
отвечающей возможностям современных технологий, обеспечивает
13
Мельник Г. М. Совершенствование системы управления дополнительными образовательными
услугами общеобразовательной организации // Молодой ученый. 2015. №12. С. 784.
20
накопление, систематизацию и доступность любому пользователю
неограниченных объемов информации. Это дает возможность обеспечить
оперативность и достаточность информации для руководителей, педагогов,
учащихся, создает обратную связь вплоть до осуществления групповой
управленческой и учебной деятельности.
В Российской Федерации сформирована структура управления
образованием по линейно-функциональной схеме: вертикальная организация
управления с распределением функций по уровням управления. Система
образования Российской Федерации или государственная система
образования, система образования субъекта РФ – система образования
региона, муниципальная система образования, система образования
образовательной организации составляют определенную нормативными и
правовыми актами страны административную иерархию.
14
Согласно статьи 10 действующего закона «Об образовании в
Российской Федерации» система образования в Российской Федерации
включает в себя:
1) федеральные государственные образовательные стандарты и
федеральные государственные требования, образовательные стандарты,
образовательные программы различных вида, уровня и (или)
направленности;
2) организации, осуществляющие образовательную деятельность,
педагогических работников, обучающихся и родителей (законных
представителей) несовершеннолетних обучающихся;
3) федеральные государственные органы и органы государственной
власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное
управление в сфере образования, и органы местного самоуправления,
осуществляющие управление в сфере образования, созданные ими
консультативные, совещательные и иные органы;
14
Кудряшова Л. В. Основы государственного и муниципального управления: учебное пособие. В 2-
х частях. – Томск: ФДО, ТУСУР, 2015. – Ч. II: Основы муниципального управления. – С. 94.
21
4) организации, осуществляющие обеспечение образовательной
деятельности, оценку качества образования;
5) объединения юридических лиц, работодателей и их объединений,
общественные объединения, осуществляющие деятельность в сфере
образования».
15
Комментарий к закону гласит:
«Во-первых, в систему образования включены все виды существующих
совокупностей обязательных требований к образованию...
Во-вторых, в систему образования включаются наряду с
организациями, осуществляющими образовательную деятельность, также
педагогические работники, обучающиеся и их родители (законные
представители) (до возраста совершеннолетия обучающегося), что делает их
полноправными участниками образовательного процесса…
В-третьих, в систему образования входят наряду с органами,
осуществляющими управление в сфере образования на всех уровнях власти,
созданные ими консультативные, совещательные и иные органы…
В-четвертых, в систему образования включаются организации,
осуществляющие обеспечение образовательной деятельности, оценку
качества образования…
В-пятых, в систему образования помимо объединений юридических
лиц, общественных объединений входят объединения работодателей и их
объединения, осуществляющие деятельность в сфере образования. Такая
позиция обусловлена активизирующимся направлением интеграции
образования, науки и производства; пониманием образования как процесса,
завершающегося трудоустройством и ориентацией в связи с этим на запросы
мира труда». Таким образом, в законе «Об образовании в Российской
Федерации» через структуру системы были закреплены изменившиеся нормы
15
Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ (ред. от 25.12.2018) «Об образовании в Российской
Федерации» [Электронный ресурс] URL: http://zakonobobrazovanii.ru