12
способности органов управления реализовать исполнение общих предписаний
и норм);
в) государственное управление – это подзаконная деятельность
административного, исполнительно-распорядительного характера (органы
управления реализуют проведение в жизнь законов и других общих
предписаний президентской, правительственной власти, используя
юридически властные полномочия; они исполняют законы распоряжаясь);
г) государственное управление – это исполнительная деятельность,
имеющая постоянный, циклический характер, реализуется в процессе
повседневного и непосредственного руководства социально-культурным,
хозяйственным и административно-политическим строительством.
Следовательно, государственное управление, являясь разновидностью
социального управления, представляет собой подзаконную деятельность
административного, исполнительно - распорядительного, практически
организующего характера, осуществляемую исполнительно -
распорядительными органами государственной власти (органами
управления).
Существование государственного управления системой
здравоохранения в Российской Федерации обусловлено фактом признания
гражданина, высокой ценности его жизни и здоровья, относительно которых
определяются другие ценности и блага всего общества. Благодаря этому,
управление здравоохранением - это комплексная задача всего общества, для
осуществления которой участвуют множество секторов народного хозяйства
и структур управления (от федерального уровня до местных органов
самоуправления).
После ознакомления с терминологией управления в целом, и системой
государственного управления, следует перейти к непосредственно к
рассмотрению муниципальной системы управления.
Муниципальное управление – вид управленческой деятельности
местных органов исполнительной и представительно власти, направленный на
13
удовлетворение потребностей и интересов населения и на управление
социально-экономическими процессами на уровне муниципального
образования. При этом, за объект муниципального управления принимается
территория муниципального образования, а за цель — создание необходимых
условий для удовлетворения коллективных интересов и потребностей
местного сообщества.
Таким образом, суть муниципального управления сводится к
целенаправленному воздействию органов местного самоуправления на
социально-экономические процессы в муниципальном образовании для
удовлетворения общественных интересов и потребностей населения
территориального сообщества, а также - повышению качества жизни.
Говоря о сфере здравоохранения, - за главную целя выступает
удовлетворение потребностей населения в услугах сферы здравоохранения,
отнесенных к предметам ведения местного самоуправления, на уровне не
ниже государственных минимальных социальных стандартов. В конкретных
условиях могут формироваться локальные цели, например - удовлетворение
потребностей населения в услугах здравоохранения на принципах
общедоступности, соблюдение гарантий предоставления объемов
медицинских услуг (лечебно-профилактических, оздоровительных, медико-
диагностических и др.), обеспечение их качества и т.п.
Наряду с этим, главная цель местных органов власти сводится не
только к координации деятельности хозяйствующих субъектов на территории
муниципального образования, но и, к созданию благоприятных условий, в
которых она протекает (при помощи принятия верных управленческих
решений)
Муниципальная система здравоохранения состоит из муниципальных
органов управления здравоохранением и находящихся в муниципальной
собственности лечебно-профилактических и научно-исследовательских
учреждений, фармацевтических предприятий и организаций, аптечных
14
учреждений, учреждений судебно-медицинской экспертизы, образовательных
учреждений, которые являются юридическими лицами.
Муниципальные органы управления здравоохранением несут
ответственность за:
- доступность гарантированного объема и качества оказываемой
гражданам медико-социальной помощи,
- санитарно-гигиеническое образование населения,
- развитие муниципальной системы здравоохранения на
подведомственной органам управления территории,
- контроль за качеством оказания медико-социальной и лекарственной
помощи предприятиями, учреждениями и организациями государственной,
муниципальной и частной систем здравоохранения, а также лицами,
занимающимися частной медицинской практикой.
Муниципальное управление имеет несколько особенностей:
- в случае, если муниципальная организация преследует социальные
(некоммерческие) цели, то основным показателем эффективности
деятельности является максимум доходов бюджета либо максимум прибыли.
В муниципальном образовании рост доходов - одна из важнейших задач
управления.
- многоаспектная роль человека как участника процесса. Население в
муниципальном управлении представляет собой - цель, объект и субъект
управления. Превращение человеческого потенциала в главный фактор
развития муниципального образования составляет стратегическую задачу
муниципального управления.
- реализуется с учетом привязки человека к месту проживания и,
опираясь на ресурсы, цели, задачи, связанные с местом проживания.
- множество одновременно решаемых проблем, каждая из которых
носит локальный, частный характер. При тотальном дефиците финансовых и
прочих ресурсов выбор приоритетов развития является для муниципальной
власти особенно сложной задачей.
15
Следовательно, муниципальное управление представляет собой
сложную управленческую деятельность. Ни в одном другом ее виде нет такой
глобальной зависимости муниципальной власти от воли и интересов
населения. К примеру, за государственным управлением стоят законы и
инструкции, сила легитимного принуждения, а за муниципальным
управлением механизм принуждения гораздо слабее, и на первый план
выходят методы и способы согласования интересов и корпоративного участия.
Относительно процесса муниципального управления, как и во всякий
управленческий процесс, включает следующие функции:
Координация - деятельность, направленная на обеспечение
взаимосвязи и согласованности субъектов, объектов и процессов,
установление непрерывных связей между отдельными подразделениями
организации и исполнителями.
Мотивация (стимулирование) - деятельность, с помощью адекватных
мотивов, стимулов побуждающая решать поставленные задачи,
раскрывающая творческий потенциал и возможности персонала по
достижению лучших результатов.
Коммуникация – деятельность, направленная на сбор, обработку
информации, информационное взаимодействие (внутри организации, между
организацией и ее внешней средой). От качества коммуникационной
деятельности в значительной степени зависит эффективность управления в
целом.
Контроль - деятельность, направленная на выявление и
предупреждение возможных отклонений достигнутых результатов от
намеченных целей.
Регулирование – деятельность, поддерживающая режимы
функционирования управляемой социально-экономической системы,
позволяет адаптировать систему к устанавливаемым параметрам (нормативы,
тарифы, налоги и т.п.).
16
Обеспечение корпоративности – управленческая функция,
направленная на формирование в коллективе благоприятного
психологической обстановки, корпоративной культуры, способствующих
участию персонала в творческих процессах разработки и принятия
управленческих решений.
1.2 Функции государственного управления, формы и методы
регулирования государственного управления системой здравоохранения
Возвращаясь к терминологии государственного управления системой
здравоохранения, стоит рассмотреть основные функции этого вида
управления, формы и методы регулирования.
Функции государственного управления представляют собой типичные,
однородные и четко выраженные виды (направления) деятельности
управляющего субъекта, которые обеспечивают решение целей и задач
управляющего воздействия. Термин «функция» (от лат. functio –
осуществление) обозначает направление и содержание деятельности отдельно
взятой системы, с юридической точки зрения – правового института. Функция
пронизывает организацию и процесс государственного управления. Если
государственное управление не функционирует, то отсутствуют и его
организация, и его процесс. Функции – это определяющая основа содержания
управленческой деятельности. Вся сущность государственного управления
основана на трех основных функциях, составляющих замкнутый цикл
государственного управления: принятие управленческого решения,
осуществление решения, контроль. Каждая из указанных функций может быть
разделена на ряд составляющих:
1. Принятие управленческого решения заключается в точном
оценивании ситуации, прогнозировании и планировании.
Первым делом для составления прогноза оценивается ситуация в сфере
здравоохранения по стране, выявляются потребности в медицинских услугах,
17
и т. п. (Прогноз – метод научно-обоснованного предвидения возможных
направлений развития сферы здравоохранения). С прогнозом связана
реализация следующих задач: научное предвидение будущего на основе
определения тенденций и закономерностей в развитии, определение динамики
явлений, в том числе перспективное определение конечного состояния
управления здравоохранением, его переходных состояний на пути к
заданному оптимальному режиму функционирования. Прогнозы имеют
вероятностный характер, но, если прогноз выполнен верно и качественно, он
становится фундаментом для планирования.
Для планирования требуется изучение обстановки, сбор и обработка
информации об объекте управления (аналитика сложившейся ситуации).
Планирование представляет собой определение направлений, пропорций,
темпов, качественных и количественных показателей развития каких-либо
процессов в системе государственного управления здравоохранением. В
процессе планирования возникают программы по развитию отношений в
сфере здравоохранения. Плановость управления дает шанс, ориентируясь на
выявленные закономерности развития сферы здравоохранения, наиболее
полно удовлетворить потребности нуждающегося в медицинских услугах
населения, организовать профилактическую работу, лечение, реабилитацию,
подготовку и переподготовку, а также повышение квалификации
медицинских работников, осуществить строительство объектов медицинского
назначения. По большому счету, разработку плана можно свести к
выполнению 4-х тезисов:
1) определить потребности и интересы в развитии системы
здравоохранения на планируемый период времени и сформировать на этой
базе цели и задачи;
2) разработать пути развития системы здравоохранения как
социального явления и темпы роста его основных показателей;
3) определить потребности в кадрах и материально-технических
условиях;
18
4) установить форы и методы контроля за выполнением планируемых
мероприятий или задач.
Окончательный этап планирования – это принятие основного решения.
(Решение представляет собой выбор определенного способа действий). В
сфере государственного управления решение оформляется актами, имеющими
государственное значение и особую юридическую форму (приказ,
распоряжение органов управления). Управленческое решение является
директивным актом, обязательным для исполнения, имеющим 3 подфункции:
направляющую, координационную и мобилизующую. К управленческому
решению предъявляются следующие требования: обоснованность;
адресность; ясная целевая направленность; правомочность;
непротиворечивость; эффективность (достичь поставленных целей при
минимальных затратах); конкретность. Существует два основных способа
принятия решения: индивидуальный и коллективный. При любом способе
основное решение вопроса остается за руководителем.
2. Осуществление решения предусматривает организацию
деятельности.
Непосредственная организация охраны национального здоровья лежит
на отраслевых органах здравоохранения – территориальных (системы
Министерства здравоохранения и социального развития РФ) и
ведомственных.
Организация представляет собой формирование системы управления и
обеспечение ее нормальной деятельности, включает в себя координацию и
регулирование.
а) Координация (обеспечение согласованных действий различных
участников отношений в сфере здравоохранения). Координация придает
общим усилиям объектов управления (учреждениям здравоохранения)
рациональный характер, отличающийся от того, который мог быть при
простом сложении усилий этих объектов. С развитием материально-
технической базы учреждений здравоохранения и созданием крупных
19
социальных структур (например, центр медицинской и социальной
реабилитации и т. д.) возрастает и значение координации, так как возникает
задача согласования деятельности отдельных единиц, входящих в эти
образования. Наряду с этим следует учесть, что координация является
прерогативой не только субъектов управления. Объекты системы –
учреждения здравоохранения – не пассивные участники, они также
координируют свои действия. Координация по своему содержанию
подразделяется на два вида: внутреннюю и внешнюю. Первый вид
координации находит свое выражение при осуществлении одним
руководящим центром (Министерством здравоохранения и социального
развития Российской Федерации) внутренней организационной деятельности.
Внутренняя координация обеспечивает связь элементов каждой из подсистем,
чёткую работу всех объектов управления. Например, такая координация
применяется по отношению к деятельности государственных учреждений
здравоохранения, входящих в систему Министерства здравоохранения и
социального развития России. При осуществлении внешней координации не
происходит непосредственной организации выполнения функций управления,
так как она осуществляется без вмешательства в оперативную деятельность
министерств и ведомств.
Президент РФ и Правительство РФ осуществляют координацию
высшего, более общего порядка в системе управления здравоохранением,
обеспечивая разработку стратегию государственной политики в сфере
здравоохранения и ее реализацию, её законодательное закрепление и иное
организационно-правовое оформление. Например, Постановлением
Правительства РФ от 10.12.2018 N 1506 утверждена Программа
государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации
бесплатной медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и
2021 годов год.
Постановлениями Российского Правительства устанавливаются
правила лицензирования деятельности страховых медицинских организаций,
20
осуществляющих ОМС; утверждается регламент признания граждан
инвалидами; регулируется ценовая политика на лекарственные препараты;
определяется порядок разработки, утверждения и введения государственных
социальных стандартов; и прочие функции и полномочия, вытекающие из
норм и требований Конституции РФ, федеральных законов и соглашений
высших органов управления России и субъектов Российской Федерации по
вопросам государственной организации системы, структуры и содержания
здравоохранения. Исполнительные органы в субъектах Российской
Федерации (правительства, администрации и т. д.) также проводят подобную
координацию в сфере здравоохранения.
б) Регулирование (установка режима взаимодействия субъекта и
объекта управления). Регулирование представляет собой использование
способов и методов управления в процессе организации системы управления
здравоохранением и её функционирования. Это установка общеобязательных
требований и процедур для объектов (учреждений здравоохранения), таких
как: требования к процедуре лицензирования и государственно аттестации,
государственные социальные стандарты и т. п.) для обеспечения порядка
управления в области здравоохранения, безопасности, равенства участников
здравоохранительных отношений, основ демократической конкуренции, прав
и свобод граждан. Регулирование используется при выявлении нарушений в
системе установленных связей между субъектом и объектом. Оно может быть
различным, и зависит от специфики управляемого объекта (городская,
районная, областная больницы; центральная районная поликлиника;
кардиологический диспансер; центр планирования семьи и репродукции;
больница восстановительного лечения; центр восстановительной терапии для
воинов-интернационалистов; станции переливания крови и центры крови;
санаторные оздоровительные лагеря круглогодичного действия; и мн. др.).
В последние годы в отечественном законодательстве отмечается рост
значения государственного регулирования. Под этим термином понимается
упорядочивание государством в законодательных и иных нормативно
21
правовых актах общих требований к государственной управленческой
деятельности, которая осуществляется органами исполнительной власти.
Полный перечень направлений осуществляемых функций государственного
регулирования в сфере здравоохранения достаточно велик; стоит обратить
внимание на некоторые: определение правил поведения и действий путем
нормативного правового акта; установление конкретных процедур управления
(сертификация, лицензирование, налогообложение, регистрация и т. д.);
осуществление контрольной и координационной деятельности, реализация
надведомственных полномочий; формулирование задач и этапов
управленческой деятельности и т. д.
3. Контроль. Суть контроля заключается в систематической подаче
подконтрольными учреждениями здравоохранения (объектами) сведений о
своей деятельности органу управления здравоохранением(субъекту), где
полученные сведения обрабатываются. На основании результатов обработки
субъектам для устранения недостатков в системе, и ее совершенствования
дана возможность проведения количественного и качественного контроля
функционирования объектов. Контроль может быть предварительным,
направляющим, фильтрующим и последующим и подразумевает выполнение
четырех этапов: установление желаемого результата исполнения; изучение
фактических результатов; аналитика данных (оценивание и сравнение
полученных результатов с запланированными); выработка корректирующих
воздействий. Результаты контроля являются авансированием к аналитическим
выводам о состоянии дела, о деятельности объектов управления. Результатом
анализа становится умозаключение, на основании которого принимается
управленческое решение, в свою очередь порождающее новый цикл
управленческого процесса.
В зависимости от особенностей объекта, наряду с функциями
управления объектом в целом, выделяются функции отдельных звеньев
управления, в том числе: техническая функция – управление