24
центре).
Теория организации экономического пространства А. Леша развивает
известные теории размещения производства, в которой главным фактором
являются рыночные зоны производителей разного уровня, образующие
равновесную модель с балансированием двух сил: интересами государства
в целом с максимизацией числа экономически независимых объектов;
интересами предпринимателей, где во главе угла - максимальная прибыль.
А. Леш дал подробное математическое описание рыночного
функционирования системы производителей и потребителей, где каждая
экономическая переменная привязана к определенной точке пространства.
Основными элементами уравнений модели равновесия являются функции
спроса и издержек. Теория А. Леша развивается в работах зарубежных
ученых (М. Кьюби, М. Сонис и др.), в России находит продолжение
в работахо самоорганизации и саморегулировании географических систем
А. Арманда, об эволюционных процессах в системах расселения
А. Важенина, о самоорганизации городского расселения В. Шупера и др.
Активно развивается концепция «полюсов роста», впервые
выдвинутая Ф. Перру, согласно которой рост экономики происходит
неравномерно в регионах страны, он появляется в полюсах роста
и в последующем с разной интенсивностью распространяется на всю
экономику. Он произвел классификацию отраслей производства по тенден-
циям развития, разделив их на три группы.
1. Отрасли, развивающиеся медленно, деградирующие,
с тенденцией постоянного снижения их доли в структуре экономики страны.
2. Отрасли с высокими темпами развития, которые не оказывают
существенного влияния на развитие остальных отраслей экономики (произ-
водство предметов потребления, не требующих дальнейшей промышленной
переработки).
3. Отрасли, которые не только быстро растут, но и порождают
25
цепную реакцию возникновения и роста промышленных центров, вызывая
общее индустриальное развитие страны (машиностроение, химическая
промышленность, электроэнергетика).
По теории Ф. Перру региональный рост не обеспечивает сближения
уровней экономического развития территорий, хотя возможно некоторые
выравнивание путем каналов распределения «эффектов увеличения».
Теоретические положения о полюсах развития используются во многих
странах при разработке стратегий пространственного экономического
развития. В современной практике идеи полюсов роста реализуются
в создании свободных экономических зон, технополисов, технопарков.
Далее Ж. Будвиль провел совмещение матриц отраслевого баланса,
инвестиций и развития инфраструктуры и таким образом составил
комплексную структуру полюса. Он предложил иерархию центров роста:
1) мелкие и средние «классические» города, специализирующиеся
на традиционных производствах и обслуживающие прилегающую местность;
2) промышленные города среднего размера с диверсифицированной
структурой хозяйства, развивающегося за счет внешних инвестиций
и трансфертов;
3) крупные городские агломерации с развитой и современной
структурой хозяйства, включающей передовые производства, что определяет
потенциальную возможность автономного роста;
4) полюсы интеграции, охватывающие несколько городских систем
и определяющие рост экономики всего региона и страны. На основании этой
теории экономическое развитие региона обусловливается поиском отраслей,
которые дадут толчок к развитию всей региональной системы.
Важную роль в пространственном развитии играет кластерная модель
М. Портера, которая используется при разработке экономической политики
как инструмент конкурентной стратегии для экономики региона или страны в
целом, как инструмент стимулирования инноваций и экономического роста.
26
Кластер по М. Портеру определяется как группа географически
соседствующих взаимосвязанных компаний и поддерживающих организа-
ций, действующих в определенной сфере, характеризующихся общностью
деятельности и взаимодополняющих друг друга. Он различает кластеры
по размеру, мощности и стадии развития, зарождающиеся новые, развитые
и приходящие в упадок, а также вертикальные (покупатель-поставщик) или
горизонтальные (общие клиенты, технологии, посредники и т. п.). В России
кластерный подход применяется для инновационного территориального
развития, к 2019 г. их создано 28 с количеством участников 686.
Сегодня очевидно, что развитие или прогрессивные изменения
в пространственной или территориальной организации общества
без целенаправленного воздействия государства невозможно. И если
государственное регулирование - это специально организуемые государством
системные действия по обеспечению устойчивого и сбалансированного раз-
вития экономической системы, имеющего главным целевым ориентиром
улучшение уровня и качества жизни граждан, то указанное развитие
в пространственной организации общества должно явиться результатом
целенаправленной деятельности государства по оптимизации расселения,
размещения на территории объектов экономики, социальной сферы,
энергетической, транспортной и иных инфраструктур. Стоит подчеркнуть,
что государственное регулирование развития территорий для достижения
эффективности, снижения пространственной дифференциации должно
основываться на четко проработанной теории и методологии. Его содержа-
тельную сторону должны составлять конкретные действия экономического,
правового и административного характера.
Расчет по регионам ПФО показал, что коэффициент Уильямсона
в 2013 г. составлял 30,5 %, в 2017 г. - 23,8 %, то есть уровень экономической
дифференциации снижается, не достигая порогового значения (должен быть
менее 33 % по утверждению экономистов Международного валютного фонда
27
и Всемирного банка), что свидетельствует об отсутствии препятствия
устойчивому развитию субъектов РФ.
Межрегиональная социальная дифференциация регионов ПФО
по среднедушевым денежным доходам (в месяц) существенно ниже:
коэффициент Уильямсона в 2013 г. равен 23,7 %, в 2017 г. - 20,6 %.
Как видим, социальная вариация тоже снижается, оставаясь достаточно
значимой, приводящей к миграции населения в регионы с более высокими
доходами и низким уровнем бедности.
Группировка субъектов ПФО по 2-м экономическим (ВРП на душу
населения инвестиции в основной капитал на душу населения) 2-м социаль-
ным (среднедушевым денежным доходам и доле населения с доходами ниже
прожиточного минимума) индикаторам, методом рейтингования по каждому
из них с последующим суммированием мест, выявила вариацию
от 4 в Республике Татарстан до 54 в Чувашской Республике. Группировка
регионов по обобщающим показателям социально-экономического
развития по данным за 2013 и 2017 годы позволяет выделить довольно
устойчивые три группы со сходным уровнем социально-экономического
развития: развитые - Республика Татарстан, Пермский край, Нижегородская
и Самарская области; среднеразвитые - Республика Башкортостан,
Оренбургская область и Удмуртская Республика; слаборазвитые или
неустойчивые - Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Чувашская
Республика, Кировская, Пензенская, Саратовская и Ульяновская области.
Внутри каждого субъекта ПФО наблюдается не менее существенная
дифференциация на межмуниципальном уровне. Например, в Республике
Мордовия, система муниципального управления которой представлена
1 городским округом, 22 муниципальными районами, включающими
17 городских и 354 сельских поселений. Дифференциация муниципальных
образований значительна как по размерам (территории и численности
населения), демографии, так и по экономическому и социальному состоянию
28
(приложение 3).
Следует отметить, что Республика Мордовия по социально-
экономическим показателям занимала в российской Федерации в 2017 г.
следующие места: по ВРП на душу населения - 62; по инвестициям
в основной капитал в расчете на душу населения - 48; по объемам
обрабатывающего производства - 51; по продукции сельского хозяйства - 31;
по обороту розничной торговли на душу населения - 81; по среднедушевым
денежным доходам (в месяц) - 80; по среднемесячной номинальной
заработной плате работников организаций - 75 из 85 мест. Приведенные
социально-экономические показатели свидетельствуют о глубоких
проблемах в развитии республики, главным образом демографических
и социальных. Численность населения постоянно сокращается как за счет
естественной убыли, так и за счет миграции трудоспособного населения из-за
отсутствия достаточного количества сравнительно высокооплачиваемых
рабочих мест, более низких реальных доходов и уровня жизни. На качество
жизни, помимо возможности трудоустройства и получения доходов, влияет
доступность социальных услуг, в первую очередь образовательных
и медицинских. За последние несколько лет сеть учреждений образования
и здравоохранения была подвергнута оптимизации (сокращению) в целях
повышения качества оказываемых услуг и сокращения бюджетных расходов.
В результате за последние 15 лет число школ в основном в сельской
местности сократилось почти на 50 %, а количество больничных учреждений
почти на 25 %. Недоступность и низкое качество медицинских услуг неиз-
бежно сопровождается ростом естественной убыли населения, а закрытие
школ на селе неизбежно со временем приводит к постепенному вымиранию
поселков и деревень.
Устойчивое пространственное развитие напрямую зависит
от возможностей бюджетов и инвестиционной привлекательности регионов,
а те в свою очередь от наличия на территории эффективно
29
функционирующих организаций реального сектора экономики, которые
при активном взаимодействии с органами местного самоуправления
способствуют решению многих социальных проблем. В настоящее время
местные бюджеты более чем на 60 % зависят от межбюджетных трансфертов
и собственных ресурсов для развития часто не имеют.
Некоторое представление о методологических основах
государственного регулирования пространственного развития страны можно
получить при рассмотрении основных официальных документов,
представленных в таблице 3. Сравним в представленных документах
принципы, цели и задачи. Сформулированные принципы в основах
государственной политики регионального развития (ОГПРР) и СПР
характеризуются рядом полного или смыслового совпадения, при этом в
указе Президента РФ акцент делается организационную составляющую (на
разделении полномочий и ответственности органов управления различных
уровней), а в СПР - на содержательную составляющую (этнокультурную,
экологическую, межрегиональную и т. д.), общим принципом является
дифференцированный подход к мерам государственной поддержки развития
территорий.
При всей непохожести формулировок целей в ОГПРР и СПР смысл
их идентичен: обеспечение устойчивого развития всех территорий страны
и повышения качества жизни населения на основе экономического роста
и научно-технического прогресса. В СПР обозначены приоритеты
пространственного развития страны направленные на:
1) опережающее развитие ряда территорий, обладающих собственным
потенциалом и возможностью экономического роста; 2) развитие
перспективных центров экономического роста с увеличением их количества
и максимальным рассредоточением по территории страны; 3) социальное
обустройство территорий с низкой плотностью населения с недостаточным
собственным потенциалом экономического роста [СПР].
30
Систематизируя смысловое содержание стратегических документов
по пространственному (территориальному или региональному) развитию
страны, нацеленных на повышение эффективности использования
пространственного фактора в усилении конкурентных позиций России
в глобальной экономике с учетом сохранения и упрочения основ
ее национальной безопасности, в каждом субъекте РФ или муниципальном
образовании необходимо оптимизировать систему расселения
и сбалансировать экономику, транспортную, энергетическую,
информационную инфраструктуру, развивать региональную
институциональную среду.
Обращает на себя внимание, что В СТР предусмотрено всего
2 сценария пространственного развития России - инерционный
и приоритетный (целевой), при этом в первом случае предполагается
сохранение текущих тенденций развития системы расселения и экономики
при условии невыполнения запланированных мер и отказа от реализации
механизмов устойчивого и сбалансированного пространственного развития
страны. На наш взгляд, такая формулировка обязывает все органы власти
ориентироваться только на приоритетный (целевой) сценарий,
предполагающий снижение различий между регионами по основным
социально-экономическим показателям.
Система государственного регулирования в стране находится в начале
процесса обеспечения устойчивого и сбалансированного пространственного
развития России, что проявилось в формализации современных вызовов
(глобальных, национальных и локальных), проблем неравенства регионов,
сложившегося исторически и возрастающего в силу разных скоростей
их социально-экономического развития. Первым этапом в этом процессе
должна быть выстроена полномасштабная система стратегического
территориального планирования, гармонизированная на горизонтальном и
вертикальном уровнях публичного управления. Наиболее распространенным
31
документом из этой системы являются стратегии социально-экономического
развития субъектов РФ, в большинстве которых преобладает проектный
и/или отраслевой подходы, а пространственный аспект практически
не присутствует. Стратегий развития муниципальных образований
многократно меньше их общего количества, а структура стратегических
документов аналогична - без пространственных проблем и перспектив, все
представлено в целом (или в среднем) по муниципалитету. Оптимизм
внушает требование федерального центра по активному включению
в процесс пространственного стратегирования.
Проведение взвешенной и сбалансированной государственной
региональной политики невозможно без систематического мониторинга
динамики пространственного развития страны, субъекта РФ,
муниципального образования, который призван регистрировать
и анализировать тенденции, масштабы и структуру межрегионального
неравенства, выявить наиболее значимые факторы межрегионального
неравенства и определить пути его сглаживания, спрогнозировать
направления и темпы развития экономики и уровня благосостояния граждан.
Пространственное развитие России должно базироваться на балансе
общегосударственных, региональных и муниципальных интересов,
на сочетании государственного протекционизма и саморазвития
в зависимости от уровня социально-экономического развития и имеющегося
потенциала каждой территории. Очевидно, что в стране такого масштаба
и разнообразия необходима типология территорий по многим параметрам
(географическому положению, ресурсообеспеченности, демографии,
структуре экономики и др.), чтобы четко определить направления и темпы
их развития, эффективные инструменты государственной поддержки.
Обеспечение принципа справедливости в пространственном аспекте диктует
необходимость сопоставимости уровня и качества жизни независимо
от места проживания граждан, т. е. выполнить зафиксированную
32
в Конституции РФ функцию социального государства. Для этого необходимо
разработать социальные стандарты жизни и жизнеобеспечения на всей
территории страны, которые создадут основу для четких ориентиров
в регулировании пространственного развития, обоснования бюджетных
расходов всех уровней.
Современная международная и внутрироссийская ситуация, а также
национальные цели и стратегические задачи России, сформулированные
в майском указе Президента РФ в 2018 г., требуют сосредоточения усилий
всех регионов, а значит акценты в государственной политики должны быть
расставлены не только на стимулирование центров экономического роста,
но и на выравнивание межрегиональной дифференциации. Арсенал инстру-
ментов государственного регулирования пространственного развития должен
быть более разнообразным, соответствующим реальным возможностям
и перспективам регионов
Региональная политика имеет важное значение в формировании
фундамента устойчивого развития государства. Некоторые авторы отмечают
особенности региональной политики в СССР, когда в каждом регионе,
в каждом муниципальном образовании создавались рабочие места
(посредством формирования производственных мощностей) и население
в основной части не мигрировало по стране в поисках работы (тем не менее
существовал человекопоток в столичные города, но незначительный
в масштабах государства).
Они также отмечают, что именно такой путь выбрал Китай. При этом,
в качестве антипода приводится современное состояние в России, странах
Латинской Америки, США, где большинство населения перемещается
в столичные регионы (крупные промышленные и торговые центры), создавая
перенаселенность и рост социальной напряженности (наглядным
свидетельством являются трущобы по периметру крупных городов
Латинской Америки).
33
В России наблюдается подобная ситуация - население в поисках
работы перемещается в крупные города, что, вкупе с демографическим
проблемами, вызывает уменьшение количества небольших городов, деревень
и т. п., усилению пространственной дифференциации и росту социальной
напряженности.
Сложившаяся политика распределения доходов государства между
бюджетами, практика выделения финансирования на выравнивание
бюджетной обеспеченности
12
, потенциал территорий, сформировавшийся
в «советский» период (например, наличие АЭС, крупных промышленных
объектов и т. п.), географический потенциал (например, транзитный, наличие
ресурсов и т. п.), т. е. сложившаяся структура и потенциал экономики
региона, приводят к усилению дифференциации регионов России
13
. К тому
же, проблему усугубляет отсутствие единого комплексного подхода
в финансовой политике
14
.
Учитывая важность проблемы дифференциации регионов, в Стратегии
экономической безопасности в качестве одного из основных вызовов и угроз
экономической безопасности выступает неравномерность пространственного
развития РФ, усиление дифференциации регионов и муниципальных
образований по уровню и темпам социально-экономического 3 развития
15
.
В связи с этим, одним из основных направлений государственной
политики в сфере обеспечения экономической безопасности является
сбалансированное пространственное и региональное развитие Российской
Федерации, укрепление единства ее экономического пространства.
12
Согласно ст. 131 Бюджетного кодекса РФ дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности
субъектов Российской Федерации предусматриваются в составе федерального бюджета и распределяются
между субъектами в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством РФ.
13
«Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 19.07.2018) [Электронный
ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 19702/.
14
Michelis N. (Eds.). Convergence of EU regions Measures and evolution [Электронный ресурс]. URL:
http://ec.europa. eu/regional_policy/sources/docgener/work/200801_convergence.pdf. (дата обращения:
10.10.2019).
15
Указ Президента РФ от 13.05.2017 N 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской
Федерации на период до 2030 года» [Электронный ресурс]. - Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_216629/.