34
Исследование зарубежного опыта развития регионов
Принципы политики регионального развития на европейском уровне
были приняты с 1957 г., когда был подписан договор об учреждении
экономического Европейского сообщества, который предусматривает,
что миссия сообщества, в частности, заключается в том, чтобы содействовать
во всем сообществе гармоничному, сбалансированному и устойчивому
развитию экономической деятельности, высокой трудовой и социальной
защите, повышению уровня жизни, экономической и социальной
сплоченности и солидарности между государствами-членами
16
.
В целом, страны Европы в процессе развития региональной политики
прошли ряд этапов. На первом этапе усилия были направлены на социальное
выравнивание региональных различий и, посредством этого, предполагалось
стимулировать спрос и экономическое развитие в целом. На втором этапе
основной целью региональной политики являлась проблема безработицы,
которую пытались решить финансовыми ресурсами (субсидии, льготы),
однако региональные различия значительно не изменились.
В настоящее время в некоторых странах Европы реализуется новая
парадигма экономической региональной политики, ключевые особенности
и отличия от традиционной парадигмы представлены в таблице 1
17
.
Таким образом, акцент был перенесен с политики сокращения
региональных различий на политику повышения конкурентоспособности
региона.
В настоящее время старая парадигма все-таки превалирует в Европе,
однако все чаще применяются механизмы стимулирования эндогенных
факторов развития региональной экономики. В целом, новый подход
ориентирован на адаптацию инструментов развития к конкретному региону.
16
Коломак Е. А. Неоднородность развития регионов России. Динамика и межрегиональные эффекты //
Модернизация экономики и глобализация. Мат-лы междунар. науч. конф., М., 1-3 апр. 2008 г. — М. : Изд.
дом ГУ ВШЭ, 2015. — Кн. 3. — С. 275-284
17
Лавровский Б. Л., Шильцин Е. А. Российские регионы. Сближение или расслоение? // Экономика и
математические методы. — 2019. — № 2, Т. 45. — С. 31-36
35
Таблица 1
Различия старой и новой парадигмы региональной политики
18
Характеристи
ки парадигмы
Традиционная региональная
политика
Новая парадигма
Цели
Выравнивание экономического
развития за счет компенсаций
для снижения региональных
диспропорций
Стимулирование недостаточно
используемого потенциала
региона для обеспечения
конкурентоспособности
Стратегии
Секторальный подход
Проекты комплексного освоения
территорий
Инструменты
Субсидии и государственная
помощь
Различные методы
стимулирования
Действующие
силы
Центральное правительство
Различные уровни власти
Объект
воздействия
Административные регионы
Функциональные регионы
Результат
Перераспределение ресурсов
от ведущих к отстающим
регионам
Создание конкурентоспособных
регионов
Следует отметить, что осуществление политики повышения
конкурентоспособности регионов посредством стимулирования более
эффективного использования внутренних факторов требует определенной
степени децентрализации, т. е. предоставление определенной свободы
действий с целью развития эндогенных факторов.
В США разработкой и реализацией региональной политики
занимаются Администрация экономического развития, которая входит
в состав Министерства торговли и в основе деятельности которой лежит
реализация программ развития отстающих и депрессивных регионов,
Управление по разработке политики и административно-бюджетного
управления при Президенте страны, Федеральный консультативный совет
18
Лавровский Б. Л., Шильцин Е. А. Российские регионы. Сближение или расслоение? // Экономика и
математические методы. — 2019. — № 2, Т. 45. — С. 31-36
36
по экономическому развитию, Комиссия по междуштатной торговле
19
.
Интересным представляется политика США по развитию укрупненных
регионов страны (макрорегионов). Так, в 1965 г. Конгресс США принял
закон о региональном развитии Аппалачей. Сочетание федерального
(государственного) и местного участия обеспечило инновационную
комбинацию развития, которая, как утверждают многие, послужила основой
для продолжения успехов в будущем
20
.
Опыт Региональной комиссии гор Аппалачей интересен тем,
что Комиссия использует свою систему оценки для выявления и контроля
экономического состояние региона (неоднородного по ресурсному,
промышленному, инфраструктурному потенциалу), в результате округа
подразделяются на депрессивные и конкурентоспособные
21
.
В Китае в 1958 г. на основе шести административных районов
(отмененных в 1954 г.) образовали семь зон экономического сотрудничества
с целью наибольшей мобилизации потенциала различных областей
и повышения эффективности использования природных ресурсов в рамках
восстановления после войны. Данная мера была также направлена
на содействие формированию независимых промышленных систем
и достижению сбалансированного развития Китая
22
.
С 1979 году началось создание особых экономических зон,
и региональное развитие стало рассматриваться как важная часть
реформирования и политики открытости. Центральное правительство дало
привилегии свободных экономических зон и открытых городов для того,
чтобы «протестировать» реформы и политику открытости, практику
децентрализации власти и передачи прибыли, финансовую и налоговую
19
Лавровский Б. Л. Территориальная дифференциация и подходы к ее ослаблению в Российской Федерации
// Экономический журнал ВШЭ. — 2015. — № 4. — С. 524-537
20
Quah D. T. Regional convergence clusters across Europe // European Economic Review, Elsevier. — 2016. —
Vol. 40 (3-5). — P. 951-958
21
Sbaouelgi J., Boulila G. The causality between income inequality and economic growth // Asian Economic and
Financial Review. — 2016. — No 3(5). — P. 668-682
22
Barro R. J., Sala-i-Martin X. Convergence Across States and Regions // Brookings. Papers on Economic Activity.
— 1991. — 1 (April). — P. 107-182
37
политику, инвестиции и другие реформы сначала в определенных областях,
а затем постепенно распространило данные практики в других регионах.
К тому же, оно выделяло большой объем инвестиций этим территориям.
На этом этапе открытые города в прибрежном регионе получили быстрое
экономическое развитие и являлись новым двигателем экономического
развития в Китае.
Седьмой пятилетний план экономического и социального развития
КНР, принятый в 1986 году, четко поставил задачу градиентного развития
региональной экономики и разделил Китай на три экономические зоны,
а именно прибрежный регион Восточного Китая, внутренний регион
Среднего Китая и Западный Китай.
Однако, за более чем 30 летний период с момента начала
осуществления политики открытости, несмотря на рост всех экономических
показателей, разрыв в уровнях социально-экономического развития между
районами (Восточный Китай, Средний Китай и Западный Китай)
и регионами Китая увеличился.
Начиная с 2006 года, центральное правительство приняло в качестве
национальной стратегии ряд документов по модернизации развития Среднего
Китая, по созданию нескольких национальных экспериментальных зон,
экономических зон и демонстрационных зон в его провинциях, по оказанию
поддержки развитию, а также созданию платформы для национальной
стратегии подъема. Средний Китай - это единственная территория в Китае,
где каждая провинция имеет стратегическую платформу национального
уровня
23
.
Интерес представляет такой факт, что в рамках госполитики
осуществляется партнерская помощь более сильного региона с развитой
экономикой отстающему в социально-экономическом аспекте
территориальному образованию, т. е. скоординированное развитие
23
Barro R. J., Sala-i-Martin X. Convergence Across States and Regions // Brookings. Papers on Economic Activity.
— 1991. — 1 (April). — P. 107-182
38
взаимодействия между регионами под руководством центрального
правительства и с участием органов местного самоуправления.
В целом, можно отметить тот факт, что проблема сбалансированного
регионального развития не является только российской спецификой
и характерна для развитых и развивающихся экономик. Опыт рассмотренных
выше стран в сфере регионального развития показывает, что на уровне
государства с позиции региональной политики территория рассматривается
и как отдельные регионы по административно-территориальному делению,
и как укрупненные ареалы (макрорегионы).
Анализ нормативной правовой базы по формированию региональной
политики в России
В настоящее время нормативно-правовой фундамент формирования
региональной политики в Российской Федерации можно представить тремя
основными уровнями: Конституция РФ, Указы Президента РФ,
Постановления и Распоряжения Правительства РФ (рисунок 3).
В основе региональной политики России лежит Конституция РФ,
статья 71 которой отмечает, что в ведении Российской Федерации находится
федеративное устройство и территория России, а статья 65 определяет все
субъекты, входящие в состав РФ.
39
Рисунок 3. Федеральные нормативные правовые Документы
по региональной политике в РФ (составлено автором)
В Указе Президента РФ от 16.01.2017 №13 определены принципы,
цели, приоритетные задачи и механизмы реализации государственной
политики регионального развития Российской Федерации
24
. Там же дано
определение термину «регион» - часть территории РФ в границах территории
субъекта РФ.
Цели государственной политики регионального развития: обеспечение
равных возможностей для реализации установленных Конституцией РФ
и федеральными законами экономических, политических и социальных прав
граждан России на всей территории страны, повышение уровня и качества
жизни населения, обеспечение устойчивого экономического роста и научно-
24
Указ Президента РФ от 16.01.2017 №13 «Об утверждении Основ государственной политики
регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года» [Электронный ресурс]. - Режим
доступа: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 210967/.
40
технологического развития регионов, повышение конкурентоспособности
экономики России на основе сбалансированного и устойчивого социально-
экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований
(МО), а также максимального привлечения населения к решению
региональных и местных задач.
В соответствии с поставленными целями определены приоритетные
задачи (рисунок 4) и механизмы реализации государственной политики
регионального развития РФ.
Рисунок 4. Приоритетные задачи по достижению целей,
поставленных в Указе Президента РФ от 16.01.2017 №13 «Об
утверждении Основ государственной политики регионального
развития Российской Федерации на период до 2025 года»
(составлено автором)
Распоряжением Правительства РФ от 5 июня 2017 г. №1166-р
определены основные направления реализации государственной политики
регионального развития РФ
25
, а также ответственные исполнители, сроки
25
Распоряжение Правительства РФ от 5 июня 2017 г. №1166-р «Об утверждении плана реализации
Основ государственной политики регионального развития РФ на период до 2025 г.» [Электронный ресурс]. -
Режим доступа:
41
выполнения и виды документов по каждой из приоритетных задач (рис. 4).
Указом Президента РФ от 14.11.2017 №548 утверждается перечень
из 24 показателей
26
, по которым в соответствии с методиками, отраженными
в Постановлении Правительства РФ от 19.04.2018 №472 осуществляется
оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти
субъектов РФ по повышению уровня социально-экономического развития
и по достижению высоких темпов наращивания экономического (налогового)
потенциала территорий
27
. Этим же постановлением утверждаются правила
предоставления субъектам РФ грантов в форме межбюджетных трансфертов
в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших
значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности
органов исполнительной власти субъектов РФ.
Указ Президента РФ от 28.04.2008 №607
28
и Постановление
Правительства Российской Федерации № 1317 от 17.12.2012 года о мерах по
реализации вышеотмеченного Указа Президента РФ утверждают перечень
основных и дополнительных показателей для оценки эффективности
деятельности органов местного самоуправления городских округов
и муниципальных районов
29
. Этим же постановлением утверждены методика
мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления
городских округов и муниципальных районов; типовая форма доклада глав
местных администраций, методические рекомендации о выделении за счет
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_217769/f62ee45faefd8e2a11d6d88941ac66824f848bc2/.
26
Указ Президента РФ от 14.11.2017 №548 «Об оценке эффективности деятельности органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации» [Электронный ресурс]. - Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 282702/.
27
Постановление Правительства РФ от 19.04.2018 №472 «Об осуществлении мер по реализации
государственной политики в сфере оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации...» [Электронный ресурс]. - Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_296443/.
28
Указ Президента РФ от 28.04.2008 N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного
самоуправления городских округов и муниципальных районов» [Электронный ресурс]. - Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 76576/.
29
Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 N 1317 (ред. от 06.02.2017) «О мерах по реализации Указа
Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности
органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов"» [Электронный ресурс]. -
Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_139508/.
42
бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации.
Необходимость развития регионов России как гармоничная
составляющая социально-экономического развития РФ в целом отмечена
в главе VII «Региональное развитие» Распоряжения Правительства РФ
от 17.11.2008 N 1662-р
30
. В этом документе отражено, что государственная
региональная политика направлена на обеспечение сбалансированного
социально-экономического развития субъектов Российской Федерации,
сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-
экономическом состоянии регионов и качестве жизни.
2.2 Анализ развития регионов
Социально-экономическое развитие регионов характеризуется
наличием дисбалансов, обусловленных наличием определенных видов
ресурсов и эффективностью их использования в соответствии с региональной
политикой на государственном и местном уровнях. Основной целью
реализации государственной программы «Региональная политика и феде-
ративные отношения» признается сокращение дифференциации субъектов
РФ по темпам роста показателей экономического развития.
К 2017 г. в Российской Федерации сформировано 85 субъектов,
но из них только десять не нуждаются в государственных дотациях. Для
каждого дотационного региона разрабатываются собственные программы
достижения такого экономического состояния, при котором жизненно
важные региональные расходы будут осуществляться за счет собственных
средств.
При этом выделение однотипных групп дотационных субъектов
позволит выявить характерные особенности каждой группы и будет
30
Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-
экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (вместе с "Концепцией
долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года")
[Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_82134/.
43
способствовать выработке оптимальной стратегии экономического развития,
то есть стратегии, при которой определена очередность решения
практических задач, позволяющая для определенного инвестиционного
ресурса получить наибольший темп роста внутреннего регионального
продукта. Причем инвестиционные проекты в однотипных регионах должны
обладать максимальной степенью схожести, чтобы причины отставания от-
дельных регионов были наиболее очевидны на фоне лидирующих регионов.
Эксплораторному факторному анализу были подвергнуты данные
Федеральной службы государственной статистики за период 2016-2018 г.
о внутреннем региональном продукте по трем федеральным округам:
Южному, Северо-Западному и Центральному. Рассматривались все разделы,
составляющие внутренний региональный продукт в отраслевом разрезе,
за исключением раздела P «Деятельность домашних хозяйств» из-за
его нулевых величин по всем субъектам
31
.
Оценена выборочная корреляционная матрица, найдены
ее собственные вектора и собственные значения. Число собственных значе-
ний, больших единицы, оказалось равным 3, то есть число эксплораторных
факторов, объясняющих корреляции между разделами валового
регионального продукта по субъектам трех федеральных округов, равно
трем. Полученные максимально правдоподобные оценки матрицы факторных
нагрузок приведены в таблице 2.
Таблица 2
Величины факторных нагрузок на разделы валового
регионального продукта, 2016-2018 гг.
Разде
л
Название
F
F
2
F
3
A
Сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство
0,637
-0,168
-0,078
B
Рыболовство, рыбоводство
0,360
-0,007
-0,067
C
Добыча полезных ископаемых
0,600
-0,026
-0,100
D
Обрабатывающие производства
-0,037
-0,163
0,971
31
Федеральная служба государственной статистики, Национальные счета [Электронный ресурс]. URL: http://
www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/ statistics/accounts/# (дата обращения: 01.03.2018).