54
Глава 3 Разработка направлений по совершенствованию
государственного регулирования региональным развитием
3.1 Рекомендации по совершенствованию государственного
регулирования региональным развитием
Сбалансированное территориальное развитие Российской Федерации
предусматривается ориентировать на обеспечение условий, позволяющих
каждому региону иметь необходимые и достаточные ресурсы
для обеспечения достойных условий жизни граждан, комплексного развития
и повышения конкурентоспособности экономики регионов.
В Постановлении Правительства РФ от 20.08.2015 N 870
33
утверждено
положение о содержании, составе, порядке разработки и утверждения
стратегии пространственного развития Российской Федерации
и подготавливаемых в ее составе предложений о совершенствовании системы
расселения на территории Российской Федерации и приоритетных
направлениях размещения производительных сил на территории Российской
Федерации; а также правила осуществления мониторинга и контроля
реализации стратегии пространственного развития Российской Федерации.
Таким образом, нормативная правовая база по формированию
региональной политики в России имеет ряд основополагающих документов,
которые характеризуются определенной степенью динамизма. Так,
в настоящее время подготовлен проект стратегии пространственного
развития Российской Федерации на период до 2030 года
34
, где, в числе
прочего, представлены механизмы реализации госполитики
по совершенствованию пространственного развития России.
33
Постановление Правительства РФ от 20.08.2015 N 870 "О содержании, составе, порядке
разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке
осуществления мониторинга и контроля ее реализации" (вместе с "Положением о содержании, составе,
порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации и
подготавливаемых в ее...) [Электронный ресурс]. - Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_185091/.
34
Проект Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года
[Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://карьеры-евразии.рф/uploadedFiles/files/Kontseptsiya_SPR.pdf.
55
Наряду с общегосударственными нормами поддержки регионов
и региональной политикой в целом, в России осуществляется региональное
целевое программирование в отношении таких макрорегионов, как Дальний
Восток, Байкальский регион
35
, северный Кавказ
36
и т. п.
На данный момент сохраняется почти полная зависимость регионов РФ
от безвозмездной помощи в форме из федерального бюджета
37
. Так, общий
объем дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности
субъектов Российской Федерации составит в 2018 году 645,1 млрд рублей.
Перечень регионов - получателей дотаций на выравнивание бюджетной
обеспеченности в 2018 г. состоит из 73 субъектов РФ, и только 12 - не
являются получателями вышеуказанных дотаций
38
. Таким образом, бюджет
73 регионов является дефицитным и требует финансовой поддержки
из федерального центра.
К тому же, субъекты РФ имеют право привлекать заемные средства
39
,
в результате чего на 1 января 2017 г. долг субъектов Российской Федерации
составил 2,35 трлн руб., долг муниципалитетов - 0,36 трлн руб.
В последние годы проводится политика постепенного замещения
коммерческих кредитов бюджетными. Однако, такая финансовая поддержка
никак не стимулирует развитие внутренних факторов роста, не оказывает
положительное влияние на рост конкурентоспособности региона, а,
зачастую, формирует ситуацию, когда эффективность деятельности
35
Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 308 (ред. от 30.03.2018) "Об утверждении
государственной программы Российской Федерации "Социально-экономическое развитие Дальнего Востока
и Байкальского региона" [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons doc
LAW 162190/.
36
Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 309 (ред. от 30.03.2018) "Об утверждении
государственной программы Российской Федерации "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на
период до 2025 года" [Электронный ресурс].- Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_162127/.
37
Ахмедуев А.Ш. Проблемы чрезмерной поляризации уровня социальноэкономического развития регионов
России и императивы модернизации государственной региональной политики // Региональные проблемы
преобразования экономики. 2017. №6. С. 37-51
38
Приказ Минфина России от 15 ноября 2017 г. № 1029 “Об утверждении перечней субъектов
Российской Федерации в соответствии с положениями пункта 5 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской
Федерации” (Приказ вступил в силу 01.01.2018 г) [Электронный ресурс]. - Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_287645/.
39
«Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 19.07.2018) [Электронный
ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/.
56
представляет собой возможность получения средств из федерального
бюджета РФ.
В настоящее время помимо межбюджетных трансфертов в рамках
выравнивания бюджетной обеспеченности и помощи регионам, в России
имеется ряд механизмов, применение которых направлено на развитие
региона посредством поддержки активизации внутренних факторов
экономического роста. Так, важным инструментом территориального
развития и привлечения инвестиций в регион является механизм
государственно-частного партнерства (ГЧП) в рамках территорий с особым
правовым статусом. Прежде всего, это особые экономические зоны (ОЭЗ)
и территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР).
Для резидентов таких территорий действует целый ряд льготных режимов
(рисунок 5).
Рисунок 5. Основные преимущества для резидентов территорий с
особым правовым статусом (составлено автором)
Опыт многих стран (например, Китая) показывает, что посредством
57
создания подобных территорий можно добиться как развития конкретного
региона, так и сформировать «точку» социально-экономического роста
страны.
Особые (свободные) экономические зоны и территории опережающего
социально-экономического развития имеют схожие признаки, однако
существенны и отличия.
Резиденты таких территорий пользуются налоговыми льготами,
а по некоторым налогам - полным освобождением от уплаты; могут
помещать ввозимые на таможенную территорию ЕАЭС товары под
таможенную процедуру свободная таможенная зона (при соблюдении
определенных условий позволяет экономить около 30 % стоимости
ввозимого товара); подготовленной за счет органов федеральной
и региональной власти инфраструктурой; особым административным
режимом; а также гарантиями от неблагоприятного изменения
законодательства.
При этом, помимо периода, на который создаются ОЭЗ и ТОСЭР (49
лет без продления и 70 лет с возможностью пролонгации, соответственно),
имеются отличия в целях формирования и территориальной принадлежности.
Так, особые экономические зоны на территории России могут быть только
четырех типов и создаваться в целях развития обрабатывающих отраслей
экономики, высокотехнологичных отраслей экономики, развития туризма,
санаторно-курортной сферы, портовой и транспортной инфраструктур,
разработки технологий и коммерциализации их результатов, производства
новых видов продукции. В то же время, для каждой ТОСЭР утверждается
перечень видов экономической деятельности, при осуществлении которых
действует особый правовой режим осуществления предпринимательской
деятельности, а также минимальный объем капитальных вложений
резидентов и др.
ТОСЭР создается на территории муниципального образования (МО)
58
или территориях нескольких МО в границах одного субъекта РФ, в то время
как ОЭЗ может располагаться как на территории одного МО или территориях
нескольких МО в пределах территории одного субъекта РФ или территорий
нескольких субъектов РФ.
Таким образом, ТОСЭР является более гибким и ориентированным
на региональное развитие (особенно учитывая мультипликативный эффект)
инструментом привлечения инвестиций и формирование точек роста. Тем
более, что в итоговом докладе по результатам аудиторской проверки Счетной
палаты России был сделан вывод о низкой эффективности
или неэффективности ОЭЗ России.
Однако, ТОСЭР как инструмент привлечения инвестиций
и формирования базы регионального социально-экономического развития
представляют интерес с учетом устранения негативных моментов,
полученных на примере ОЭЗ.
В первую очередь, необходима единая государственная политика,
направленная на развитие территорий с учетом общегосударственных целей,
а также проблем и перспектив каждого конкретного региона с учетом всех
видов потенциала (природно-климатического, географического, ресурсного,
промышленного и т. п.) в аспекте обеспечения сбалансированного
социально-экономического роста и снижения степени региональной
дифференциации в масштабах страны.
В рамках вышеотмеченной политики следует определить возможность
дифференцированного подхода к управлению территориями с особым
правовым статусом, а решение о создании подобных территорий должно
сопровождаться критическим анализом и ужесточением ответственности
федеральных и региональных чиновников за неверные решения, повлекшие
неэффективное расходование государственных средств (перерасход
как по абсолютной величине, так и по времени, или же значительное
отклонение от прогнозируемого эффекта).
59
Следует отметить, что предоставление льгот некоторые эксперты
называют своеобразным субсидированием, т. к. на эту величину
федеральный бюджет недополучит средства. К тому же, подготовка объектов
инфраструктуры для деятельности инвесторов, в том числе, осуществляется
за счет средств федерального бюджета РФ. Таким образом, данный
инструмент развития в отличие от межбюджетных трансфертов в рамках
выравнивания бюджетной обеспеченности и помощи регионам, может стать
локомотивом социально-экономического роста только при четкой стратегии,
целеполагании и перманентного мониторинга. В противном случае,
как в ситуации с ОЭЗ, это может перерасти к завуалированному
субсидированию или «осваиванию» выделенных средств.
В императиве повышения конкурентоспособности регионов,
предполагается, что 40 субъектам РФ в соответствии со значениями оценки
эффективности деятельности и в зависимости от степени достижения
высоких темпов наращивания экономического (налогового) потенциала
будут выделены гранты пропорционально занимаемому месту
40
. Таким
образом, государство старается стимулировать развитие регионов, поощряя
40 из 85 субъектов РФ.
Однако, остальные регионы, на данный момент, также получают
финансовую помощь (и это неудивительно и правильно с позиций
социального государства), а в распорядительных документах отсутствует
упоминание об ответственности за низкие темпы социально-экономического
роста (тем более стагнацию или деградацию). К тому же, результат ниже
40-го может также свидетельствовать о развитии, однако относительно
других субъектов РФ регион не сможет претендовать на получение гранта.
В такой ситуации, помимо трансфертов на выравнивание бюджетной
обеспеченности и другой помощи из федерального бюджета России,
40
Постановление Правительства РФ от 19.04.2018 №472 «Об осуществлении мер по реализации
государственной политики в сфере оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации...» [Электронный ресурс]. - Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_296443/.
60
необходима региональная стратегия развития с четкими прозрачными целями
и, что особенно важно, источниками финансирования. В данном случае
интерес представляет создание специального регионального финансового
фонда
41
, средства которого направляются на конкретные цели исходя
из императива сбалансированного развития субъекта РФ
42
.
В России создана нормативно-правовая база регионального развития,
анализ которой показал, что государство в лице Правительства РФ стремится
к переходу от безвозмездной финансовой помощи к стимулированию
повышения конкурентоспособности субъектов РФ. Это происходит как
посредством инструментов привлечения инвестиций в развитие отдельных
сфер деятельности или территорий, так и по результатам оценки
результативности работы региональных органов власти.
3.2 Построение типологии регионов для разработки стратегии
пространственного развития России
Совершенствование социально-экономического развития России,
активизация и укрепление межрегиональных связей, создание простран-
ственной среды, благоприятной для жизнедеятельности людей,
формирования и преумножения человеческого капитала, обусловливают
необходимость наиболее полного использования накопленного
экономического потенциала и имеющихся конкурентных возможностей
каждого региона страны (субъекта РФ) с учетом его типологических
особенностей.
Максимально эффективное использование конкурентных преимуществ
экономического пространства России позволит обеспечить достижение
следующих важнейших результатов, вытекающих, в том числе из основных
41
Коварда В.В. Совершенствование системы выравнивания социально-экономического развития региона
посредством формирования регионального финансового фонда // Общество: политика, экономика, право.
2018. №7. С. 37-40
42
Коварда В.В. Определение уровня социально-экономического развития курской области на основе
построения "блочных индикаторов" // Конкурентоспособность в глобальном мире: экономика, наука,
технологии. 2017. № 12 (59). С. 1084-1088
61
положений Указа Президента РФ № 204 от 07.05.2018 «О национальных
целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период
до 2024 года»:
обеспечение повсеместной доступности основных социальных
услуг всему населению страны, независимо от места проживания;
сокращение в 2 раза доли населения с доходами ниже величины
прожиточного минимума; увеличение удельного веса несырьевого,
неэнергетического экспорта более чем в 3,5 раза к 2024 г., в том числе
в части продукции высокой степени переработки;
обеспечение значительного роста производительности труда
(в среднем не менее 5 % прироста);
значительное увеличение реальных доходов населения во всех
регионах страны;
существенное усиление связности экономического пространства
России, повышение степени интегрированности экономики различных
ее регионов;
двукратное увеличение доли малого предпринимательства в ВВП
РФ (до 40 %);
значительное смягчение существующих межрегиональных
различий в общем уровне экономического развития и экономической
активности, а также в уровне и качестве жизни населения
43
.
Достижение указанных целей и формирование на этой основе условий
устойчивого социально-экономического развития России и ее регионов
в долгосрочной перспективе предполагает учет воздействия как внешних, так
и наиболее значимых вызовов внутреннего характера, среди которых следует
выделить: отсутствие тенденции стабильного увеличения численности
населения страны при сокращении доли населения в трудоспособном
43
Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических
задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» URL: 1 ttp://kremlin.ru/acts/ bank/43027
62
возрасте; продолжающуюся концентрацию населения и его экономической
активности в крупнейших агломерациях и городах страны на фоне
социально-экономической деградации значительного числа малых городов
России, а также сельских населенных пунктов; сохраняющиеся устойчивые
межрегиональные контрасты в социально-экономическом развитии
Российской Федерации; низкую в целом инфраструктурную обустроенность
территории страны, включая наличие обширных зон транспортной
недоступности; недостаточный уровень социально-экономического развития
большинства геополитически значимых территорий, включая приграничные
регионы; неразвитость институтов государственного управления
пространственным развитием России, включая неполную проработанность
его нормативной правовой базы.
В этой связи одним из важнейших направлений формирования
целостной системы государственного регулирования пространственного
(регионального) развития страны, исходя из положений Стратегии
национальной безопасности РФ
44
, выступает в настоящее время разработка
и реализация Стратегии пространственного развития России, одной
из ключевых задач которой является «определение с учетом конкурентных
преимуществ субъектов РФ их приоритетных экономических специализаций
и на этой основе оценка (в территориальном разрезе) перспективных направ-
лений размещения производительных сил, совершенствования системы
расселения, потребности в трудовых ресурсах и развития транспортной,
энергетической и социальной инфраструктуры, а также приоритетов
регионального развития»
45
.
Обеспечение эффективного и гармоничного пространственного
развития России в долгосрочной перспективе обусловливает необходимость
44
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации : утв. указом Президента РФ от 31.12.2015
№ 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации». Доступ из справ.-правовой
системы «КонсультантПлюс».
45
Концепция стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года, 2016.
М. : МЭР РФ. 111 с. URL: 1Шр://карьеры-еврази- и.рф/uploadedFiles/files/Kontseptsiya_SPR.pdf
63
учета специфики различных регионов страны в системе государственного
регулирования путем выявления ограниченного числа типов субъектов РФ,
для каждого из которых может быть определен особый, специфический
комплекс регулятивных воздействий, в том числе мер целевой госу-
дарственной (федеральной) поддержки.
Представляется очевидным, что конечная результативность
разрабатываемой системы государственного регулирования пространствен-
ного развития в значительной степени будет обусловлена корректностью
определения таких типов (групп) регионов с учетом различных эко-
номических, социальных, природных, геополитических и иных региональных
характеристик, а также репрезентативностью применяемой типологии
регионов по установленным ключевым признакам.
Под типологией нами понимается отнесение различных регионов
страны к однородным группам, выделенным на основе одного или не-
скольких наиболее существенных критериев, признаков, отношений
и уровней организации как количественного, так и качественного характера
с целью их идентификации, упорядоченного описания и сопоставления.
Следует подчеркнуть, что принадлежность региона к определенному
типу во многом обусловливает модель управления его социально-
экономическим развитием. В связи с этим типологический подход должен
стать научной основой для выбора ключевых инструментов регионального
управления, опираясь на определенную концептуальную модель развития
регионов, включающую представления об их месте в развитии общества,
роли в формировании экономического пространства, функциях
и закономерностях развития.
К настоящему времени накоплен значительный опыт научных
исследований в области построения разнообразных типологий российских
регионов, современная значимость которых возрастает в связи
с расширением возможностей определения общих принципов