14
шение невозможно без концентрации ресурсов, обеспечения соответствующи-
ми экономическими и правовыми гарантиями и единого контроля и управле-
ния.
В этих условиях комплексные региональные программы должны стать
основой пространственной стратегии и региональной политики
9
. По мнению Р.
Шнипера, для эффективного осуществления регионального развития важно:
- четко определять перспективные социально-экономические, инвестици-
онные и экологические нагрузки и соизмерять их с реальными возможностями
территории (так называемой «емкостью региона»);
- определить количественные и качественные параметры социально-
экономической среды, жизни населения и функционирования хозяйства;
- увязать параметры развития и функционирования региональной систе-
мы с финансовыми и материально-техническими ресурсами, чтобы гарантиро-
вать их реальность и выполнимость;
- предусмотреть хозяйственный механизм, адекватный целям и задачам
регионального развития»
10
.
Брагина З.В. отмечает, что: планирование регионального развития «со-
держит четыре составляющих, выделяемые по характеру проблем и функцио-
нальной направленности системы его регуляторов:
1. Экономическая диагностика регионального производственного процес-
са, создающая научную основу для принятия управленческих решений в слож-
ных рыночных условиях.
2. Среднесрочные и долгосрочные прогнозы экономического и социаль-
ного развития. Они опираются на научные исследования происходящих изме-
нений в развитии производительных сил и производственных отношений.
3. Система социально-экономических ориентиров и регуляторов управле-
ния, отражающих внутренние и внешние условия функционирования системы,
9
Брагина З.В., Киселев И.К. Развитие регионов: диагностика региональных различий: Монография /
З.В. Брагина, И.К. Киселев. - М.: НИЦ ИНФРА-М, 2014. – С.25
10
Ферова И. С.Промышленные кластеры и их роль в развитии промышленной политики региона / И. С.
Ферова. - Красноярск: Сиб. федер. ун-т, 2013. – С.182.
15
размещение производства, условия формирования товарных ресурсов и емкость
регионального рынка.
4. В развитии хозяйства на отдельных этапах возникает необходимость в
решении объективно назревших проблем, которые не под силу отдельным про-
изводителям или региональным системам. Поэтому необходимо разрабатывать
региональные комплексные программы по важнейшим социально-
экономическим, экологическим и научно- техническим проблемам. Именно они
позволяют преодолеть отраслевой субъективизм и обеспечить надежное взаи-
модействие партнеров, занятых в достижении целей и задач разрабатываемых
программ»
11
.
Региональная политика является закономерностью, обусловленной про-
цессами глобализации и ее негативного влияния на функционирование терри-
торий.
Эффективность и важность региональной политики в целом подтвержда-
ется результатами ее внедрения в развитых странах. В современных условиях
нарастающей неопределенности центральные органы власти должны большее
внимание должны уделять вопросам национальной безопасности, координации
действий для достижения целей государства, геополитикой и т.д., а региональ-
ные и местные власти должны заниматься вопросами, которые могут решаться
на местном и региональном уровне, что соответствует принципу субсидиарно-
сти.
Наиболее распространенные подходы, используемые в региональной по-
литике:
выравнивание диспропорций;
реализация эндогенного потенциала территорий;
комплексное территориально-отраслевое развитие;
стимулирование центров роста;
создание качественной среды для жизни;
11
Брагина З.В., Киселев И.К. Развитие регионов: диагностика региональных различий: Монография /
З.В. Брагина, И.К. Киселев. - М.: НИЦ ИНФРА-М, 2014. – С.25.
16
формирование региональных инновационных систем.
В современных условиях усложнения всех форм общественной жизни ре-
гиональная политика не является исключением. Если на этапе становления она
отражала прежде всего государственно-региональные отношения, то сегодня
она вышла за пределы интересов государств и регионов и включает политики
разных субъектов:
1) государственную региональную политику, которая реализует общего-
сударственные интересы;
2) политику самих регионов, которая реализует интересы регионов под их
ответственность;
3) региональную политику объединений государств или регионов, кото-
рая реализует общие интересы участников этих объединений;
4) региональную политику зарубежных государств, которая реализует их
интересы и цели по региональному развитию на территориях других стран;
5) региональную политику негосударственных структур международного,
государственного, регионального и местного уровней, которая реализует инте-
ресы их участников.
С каждым годом в мире увеличивается количество национальных и меж-
дународных организаций, оказывающих влияние на деятельность центральных
и региональных органов публичной власти и неправительственных организаций
по вопросам регионального и местного развития, в том числе экономического.
Сегодня основным направлением их деятельности является поддержка
демократических преобразований и институциональных возможностей в сфере
местного и регионального развития. Усиливается взаимозависимость террито-
рий государств.
Планирование регионального развития как основная форма проведения
региональной политики, по мнению западных специалистов - регионоведов,
должно решать следующие задачи:
регулирование процессов урбанизации и создание препятствий для
бесконтрольного роста городов;
17
изучение и более полное использование местных природных ресур-
сов;
- выравнивание по районам уровней развития социальной инфра-
структуры;
«развязывание» местной инициативы;
обеспечение рационального размещения производственных объектов;
обеспечение сбалансированного развития регионов страны»
12
.
Таким образом, функциональное развитие региона заключается в уплот-
нении хозяйственной деятельности на территории. Обеспечение сбалансиро-
ванного социально-экономического развития регионов как один из целевых
ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации требу-
ет синхронизации таких направлений региональной политики, как:
стимулирование экономического развития путем создания новых цен-
тров экономического роста в регионах на основе конкурентных преимуществ;
координация инфраструктурных инвестиций государства и инвести-
ционных стратегий бизнеса в регионах с учетом приоритетов пространственно-
го развития и ресурсных ограничений, в том числе демографических;
сокращение дифференциации в уровне и качестве жизни населения в
регионах с помощью эффективных механизмов социальной и бюджетной поли-
тики.
1.2 Нормативно-правовое регулирование регионального развития и
управления
В настоящее время нормативно-правовой фундамент формирования реги-
ональной политики в Российской Федерации можно представить тремя основ-
ными уровнями: Конституция РФ, Указы Президента РФ, Постановления и
Распоряжения Правительства РФ (рисунок 1).
12
Попов Р.А. Региональное управление и территориальное планирование: Учебник / Р.А. Попов. - М.:
НИЦ ИНФРА-М, 2014. – С.55.
18
В основе региональной политики России лежит Конституция РФ, статья
71 которой отмечает, что в ведении Российской Федерации находится федера-
тивное устройство и территория России, а статья 65 определяет все субъекты,
входящие в состав РФ.
Рисунок 1 - Федеральные нормативные правовые документы по ре-
гиональной политике в РФ
В Указе Президента РФ от 16.01.2017 №13 определены принципы, цели,
приоритетные задачи и механизмы реализации государственной политики ре-
гионального развития Российской Федерации
13
. Там же дано определение тер-
мину «регион» – часть территории РФ в границах территории субъекта РФ. Це-
13
Указ Президента РФ от 16.01.2017 №13 «Об утверждении Основ государственной политики регио-
нального развития Российской Федерации на период до 2025 года» [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_210967/
19
ли государственной политики регионального развития: обеспечение равных
возможностей для реализации установленных Конституцией РФ и федераль-
ными законами экономических, политических и социальных прав граждан Рос-
сии на всей территории страны, повышение уровня и качества жизни населе-
ния, обеспечение устойчивого экономического роста и научно-
технологического развития регионов, повышение конкурентоспособности эко-
номики России на основе сбалансированного и устойчивого социально-
экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований (МО), а
также максимального привлечения населения к решению региональных и мест-
ных задач.
Рисунок 2 - Приоритетные задачи по достижению целей, постав-
ленных в Указе Президента РФ от 16.01.2017 №13 «Об утвержде-
нии Основ государственной политики регионального развития Рос-
сийской Федерации на период до 2025 года»
В соответствии с поставленными целями определены приоритетные зада-
чи (рисунок 2) и механизмы реализации государственной политики региональ-
ного развития РФ. Распоряжением Правительства РФ от 5 июня 2017 г. №1166-
р определены основные направления реализации государственной политики ре-
20
гионального развития РФ
14
, а также ответственные исполнители, сроки выпол-
нения и виды документов по каждой из приоритетных задач (рис. 2).
Указом Президента РФ от 14.11.2017 №548 утверждается перечень из 24
показателей
15
, по которым в соответствии с методиками, отраженными в По-
становлении Правительства РФ от 19.04.2018 №472 осуществляется оценка эф-
фективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по
повышению уровня социально-экономического развития и по достижению вы-
соких темпов наращивания экономического (налогового) потенциала террито-
рий
16
. Этим же постановлением утверждаются правила предоставления субъек-
там РФ грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия до-
стижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей по
итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти
субъектов РФ.
Указ Президента РФ от 28.04.2008 №607
17
и Постановление Правитель-
ства Российской Федерации № 1317 от 17.12.2012 года о мерах по реализации
вышеотмеченного Указа Президента РФ утверждают перечень основных и до-
полнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов
местного самоуправления городских округов и муниципальных районов
18
.
Этим же постановлением утверждены методика мониторинга эффективности
деятельности органов местного самоуправления городских округов и муници-
пальных районов; типовая форма доклада глав местных администраций, мето-
14
Распоряжение Правительства РФ от 5 июня 2017 г. №1166-р «Об утверждении плана реализации Ос-
нов государственной политики регионального развития РФ на период до 2025 г.» [Электронный ресурс]. – Ре-
жим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_217769/f62ee45faefd8e2a11d6d88941ac66824f848bc2/
15
Указ Президента РФ от 14.11.2017 №548 «Об оценке эффективности деятельности органов исполни-
тельной власти субъектов Российской Федерации» [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_282702/
16
Постановление Правительства РФ от 19.04.2018 №472 «Об осуществлении мер по реализации госу-
дарственной политики в сфере оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации…» [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_296443
17
Указ Президента РФ от 28.04.2008 N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного
самоуправления городских округов и муниципальных районов» [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_76576/
18
Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 N 1317 (ред. от 06.02.2017) «О мерах по реализации
Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 «Об оценке эффективности деятельности
органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»« [Электронный ресурс]. –
Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_139508/
21
дические рекомендации о выделении за счет бюджетных ассигнований из бюд-
жета субъекта Российской Федерации.
Необходимость развития регионов России как гармоничная составляю-
щая социально-экономического развития РФ в целом отмечена в главе VII «Ре-
гиональное развитие» Распоряжения Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-
р
19
. В этом документе отражено, что государственная региональная политика
направлена на обеспечение сбалансированного социально-экономического раз-
вития субъектов Российской Федерации, сокращение уровня межрегиональной
дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве
жизни. Сбалансированное территориальное развитие Российской Федерации
предусматривается ориентировать на обеспечение условий, позволяющих каж-
дому региону иметь необходимые и достаточные ресурсы для обеспечения до-
стойных условий жизни граждан, комплексного развития и повышения конку-
рентоспособности экономики регионов.
В Постановлении Правительства РФ от 20.08.2015 N 870
20
утверждено
положение о содержании, составе, порядке разработки и утверждения страте-
гии пространственного развития Российской Федерации и подготавливаемых в
ее составе предложений о совершенствовании системы расселения на террито-
рии Российской Федерации и приоритетных направлениях размещения произ-
водительных сил на территории Российской Федерации; а также правила осу-
ществления мониторинга и контроля реализации стратегии пространственного
развития Российской Федерации.
Таким образом, нормативная правовая база по формированию региональ-
ной политики в России имеет ряд основополагающих документов, которые ха-
рактеризуются определенной степенью динамизма. Так, в настоящее время
19
Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-
экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (вместе с «Концепцией долгосрочно-
го социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года») [Электронный ресурс].
– Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_82134/
20
Постановление Правительства РФ от 20.08.2015 N 870 «О содержании, составе, порядке разработки и
утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления
мониторинга и контроля ее реализации» (вместе с «Положением о содержании, составе, порядке разработки и
утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации и подготавливаемых вее...) [Элек-
тронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_185091/
22
подготовлен проект Стратегии пространственного развития Российской Феде-
рации на период до 2030 года
21
, где, в числе прочего, представлены механизмы
реализации госполитики по совершенствованию пространственного развития
России. Наряду с общегосударственными нормами поддержки регионов и реги-
ональной политикой в целом, в России осуществляется региональное целевое
программирование в отношении таких макрорегионов, как Дальний Восток,
Байкальский регион
22
, северный Кавказ
23
и т. п.
1.3Инструментыгосударственного регулирования регионального
развития в РФ
Инструменты стимулирования и поддержки развития регионов никогда
не остаются неизменными или универсальными, они формируются, изменяются
и применяются в зависимости от совокупного влияния всех факторов регио-
нального развития, которые являются разными в разное время и на разных тер-
риториях. Согласно мировой практике, с развитием государства и общества
значительная часть функций государственного управления передается регио-
нам, поскольку на их уровне лучше проходит согласование государственных и
местных интересов, а также частным и общественным структурам. Соответ-
ственно меняются и инструменты обеспечения регионального развития.
По степени универсальности и широте воздействия инструменты регио-
нального регулирования можно разделить на две группы:
общеэкономические регуляторы (или макроинструменты), воздейству-
ющие на поведение многих экономических субъектов на определенных терри-
ториях;
регуляторы адресного воздействия (или микроинструменты).
21
Проект Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года [Элек-
тронный ресурс]. – Режим доступа: http://карьеры-евразии.рф/uploadedFiles/files/Kontseptsiya_SPR.pdf
22
Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 308 (ред. от 30.03.2018) «Об утверждении государ-
ственной программы Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Бай-
кальского региона» [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_162190
23
Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 309 (ред. от 30.03.2018) «Об утверждении государ-
ственной программы Российской Федерации «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» на период до
2025 года» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_162127/
23
Макроинструменты региональной экономической политики представля-
ют собой дифференцированные по регионам параметры и условия общегосу-
дарственной налоговой, кредитной, инвестиционной, социальной политики.
Так, для стимулирования экономического роста или поддержки проблемных
регионов устанавливаются пониженные ставки налогов на предприниматель-
ство, льготные кредитные ставки, льготные транспортные тарифы. Цель приме-
нения таких стимулов - поднять конкурентоспособность определенных регио-
нов на национальном и внешнем рынках.
Микроинструменты региональной экономической политики применяются
для непосредственного воздействия на деятельность субъектов региональной
экономики. Выделяются два главных направления воздействия: на труд и на
капитал.
Осуществляя контроль и регулирование уровня и эффективности занято-
сти в регионе, государства финансируют подготовку и переподготовку кадров,
выделяют кредиты для создания новых рабочих мест, стимулируют перемеще-
ние избыточной рабочей силы в трудонедостаточные регионы, компенсируя ча-
стично или полностью затраты по переезду и обустройству. Воздействие на ка-
питал осуществляется путем инвестиционных грантов, субсидий и скидок, по-
вышения эффективности рынка.
На каждом этапе развития государства и его регионов используются ин-
струменты, которым уделяется особое внимание государства. Цели и составля-
ющие этих инструментов определяются органами власти центрального и реги-
онального уровней в зависимости от задач, которые необходимо решить. Для
обеспечения развития каждого региона должен использоваться комплекс взаи-
модополняющих инструментов, которые комбинируются и адаптируются к ре-
гиональным особенностям, а также ресурсным и организационным возможно-
стям региона.
Приведем примеры указанных типов инструментов.
Институционные инструменты экономического развития территорий: