34
4) наибольший рост индекса потребительских цен у Центрального ФО,
наименьший – у Северо-Кавказского ФО.
В то же время, в современной России нет целостной нормативно-
правовой и программной базы региональной политики, т.е. нет ни закона, ни
стратегии или концепции развития государственной региональной политики.
Следовательно, нет и четко определенных ее целей, задач, принципов, инстру-
ментов. В России, как и в большинстве развитых стран континентальной Евро-
пы, преобладает более затратный приоритет выравнивания экономического и
социального развития, означающий масштабное перераспределение бюджет-
ных доходов для обеспечения равного доступа населения к общественным бла-
гам на территориях с разным уровнем развития. Но даже если благодаря реали-
зации государственной региональной политики удается хотя бы замедлить от-
ставание в экономическом развитии проблемных регионов, есть реальные осно-
вания считать проводимую региональную политику эффективной, хоть и
«ограниченно», «относительно».
Неравенство в уровне и качестве жизни населения России обусловлено
различиями в природных условиях и ресурсах, спецификой заселения и харак-
тером экономического освоения территории, географическим положением, хо-
зяйственными навыками населения, особенностями участия регионов в меж-
районном и международном разделении труда. Эти различия существуют не
только между регионами страны, но и внутри каждого из них, даже самого не-
большого по площади, и, как правило, четко соответствуют отношениям центра
и периферии.
На данный момент сохраняется почти полная зависимость регионов РФ
от безвозмездной помощи в форме из федерального бюджета. Так, общий объ-
ем дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов
Российской Федерации составит в 2018 году 645,1 млрд. рублей. Перечень ре-
гионов – получателей дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в
2018 г. состоит из 73 субъектов РФ, и только 12 – не являются получателями
35
вышеуказанных дотаций. Таким образом, бюджет 73 регионов является дефи-
цитным и требует финансовой поддержки из федерального центра.
К тому же, субъекты РФ имеют право привлекать заемные средства
24
, в
результате чего на 1 января 2018 г. долг субъектов Российской Федерации со-
ставил 2,35 трлн. руб., долг муниципалитетов – 0,36 трлн. руб. В последние го-
ды проводится политика постепенного замещения коммерческих кредитов
бюджетными. Однако, такая финансовая поддержка никак не стимулирует раз-
витие внутренних факторов роста, не оказывает положительное влияние на рост
конкурентоспособности региона, а, зачастую, формирует ситуацию, когда эф-
фективность деятельности представляет собой возможность получения средств
из федерального бюджета РФ.
В настоящее время помимо межбюджетных трансфертов в рамках вырав-
нивания бюджетной обеспеченности и помощи регионам, в России имеется ряд
механизмов, применение которых направлено на развитие региона посредством
поддержки активизации внутренних факторов экономического роста. Так, важ-
ным инструментом территориального развития и привлечения инвестиций в ре-
гион является механизм государственно-частного партнерства (ГЧП) в рамках
территорий с особым правовым статусом. Прежде всего, это особые экономи-
ческие зоны (ОЭЗ) и территории опережающего социально-экономического
развития (ТОСЭР). Для резидентов таких территорий действует целый ряд
льготных режимов (рисунок 3).
24
«Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 19.07.2018) [Электрон-
ный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/
36
Рисунок 3 - Основные преимущества для резидентов
территорий с особым правовым статусом
Опыт многих стран (например, Китая) показывает, что посредством со-
здания подобных территорий можно добиться как развития конкретного регио-
на, так и сформировать «точку» социально-экономического роста страны. Осо-
бые (свободные) экономические зоны и территории опережающего социально-
экономического развития имеют схожие признаки, однако существенны и от-
личия. Резиденты таких территорий пользуются налоговыми льготами, а по не-
которым налогам – полным освобождением от уплаты; могут помещать ввози-
мые на таможенную территорию ЕАЭС товары под таможенную процедуру
свободная таможенная зона (при соблюдении определенных условий позволяет
экономить около 30 % стоимости ввозимого товара); подготовленной за счет
органов федеральной и региональной власти инфраструктурой; особым адми-
нистративным режимом; а также гарантиями от неблагоприятного изменения
законодательства. При этом, помимо периода, на который создаются ОЭЗ и
ТОСЭР (49 лет без продления и 70 лет с возможностью пролонгации, соответ-
ственно), имеются отличия в целях формирования и территориальной принад-
37
лежности. Так, особые экономические зоны на территории России могут быть
только четырех типов и создаваться в целях развития обрабатывающих отрас-
лей экономики, высокотехнологичных отраслей экономики, развития туризма,
санаторно-курортной сферы, портовой и транспортной инфраструктур, разра-
ботки технологий и коммерциализации их результатов, производства новых ви-
дов продукции. В то же время, для каждой ТОСЭР утверждается перечень ви-
дов экономической деятельности, при осуществлении которых действует осо-
бый правовой режим осуществления предпринимательской деятельности, а
также минимальный объем капитальных вложений резидентов и др. ТОСЭР со-
здается на территории муниципального образования (МО) или территориях не-
скольких МО в границах одного субъекта РФ, в то время, как ОЭЗ может рас-
полагаться как на территории одного МО или территориях нескольких МО в
пределах территории одного субъекта РФ или территорий нескольких субъек-
тов РФ.
Таким образом, ТОСЭР является более гибким и ориентированным на ре-
гиональное развитие (особенно учитывая мультипликативный эффект) инстру-
ментом привлечения инвестиций и формирование точек роста. Тем более, что в
итоговом докладе по результатам аудиторской проверки Счетной палаты Рос-
сии был сделан вывод о низкой эффективности или неэффективности ОЭЗ Рос-
сии. Однако, ТОСЭР как инструмент привлечения инвестиций и формирования
базы регионального социально-экономического развития представляют интерес
с учетом устранения негативных моментов, полученных на примере ОЭЗ.
В первую очередь, необходима единая государственная политика,
направленная на развитие территорий с учетом общегосударственных целей, а
также проблем и перспектив каждого конкретного региона с учетом всех видов
потенциала (природно-климатического, географического, ресурсного, промыш-
ленного и т. п.) в аспекте обеспечения сбалансированного социально-
экономического роста и снижения степени региональной дифференциации в
масштабах страны. В рамках вышеотмеченной политики следует определить
возможность дифференцированного подхода к управлению территориями с
38
особым правовым статусом, а решение о создании подобных территорий долж-
но сопровождаться критическим анализом и ужесточением ответственности
федеральных и региональных чиновников за неверные решения, повлекшие не-
эффективное расходование государственных средств (перерасход как по абсо-
лютной величине, так и по времени, или же значительное отклонение от про-
гнозируемого эффекта). Следует отметить, что предоставление льгот некоторые
эксперты называют своеобразным субсидированием, т. к. на эту величину фе-
деральный бюджет недополучит средства. К тому же, подготовка объектов ин-
фраструктуры для деятельности инвесторов, в том числе, осуществляется за
счет средств федерального бюджета РФ.
Таким образом, данный инструмент развития в отличие от межбюджет-
ных трансфертов в рамках выравнивания бюджетной обеспеченности и помощи
регионам, может стать локомотивом социально-экономического роста только
при четкой стратегии, целеполагании и перманентного мониторинга. В против-
ном случае, как в ситуации с ОЭЗ, это может перерасти к завуалированному
субсидированию или «осваиванию» выделенных средств. В императиве повы-
шения конкурентоспособности регионов, предполагается, что 40 субъектам РФ
в соответствии со значениями оценки эффективности деятельности и в зависи-
мости от степени достижения высоких темпов наращивания экономического
(налогового) потенциала будут выделены гранты пропорционально занимаемо-
му месту
25
.
Таким образом, государство старается стимулировать развитие регионов,
поощряя 40 из 85 субъектов РФ. Однако, остальные регионы, на данный мо-
мент, также получают финансовую помощь (и это неудивительно и правильно с
позиций социального государства), а в распорядительных документах отсут-
ствует упоминание об ответственности за низкие темпы социально-
экономического роста (тем более стагнацию или деградацию). К тому же, ре-
25
Постановление Правительства РФ от 19.04.2018 №472 «Об осуществлении мер по реализации госу-
дарственной политики в сфере оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации…» [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_296443/
39
зультат ниже 40-го может также свидетельствовать о развитии, однако относи-
тельно других субъектов РФ регион не сможет претендовать на получение
гранта. В такой ситуации, помимо трансфертов на выравнивание бюджетной
обеспеченности и другой помощи из федерального бюджета России, необходи-
ма региональная стратегия развития с четкими прозрачными целями и, что осо-
бенно важно, источниками финансирования. В данном случае интерес пред-
ставляет создание специального регионального финансового фонда, средства
которого направляются на конкретные цели исходя из императива сбалансиро-
ванного развития субъекта РФ.
2.2 Анализ социального развития регионов РФ
Рассмотрим показатели развития регионов РФ в отношении жизни насе-
ления (таблица 3). Можно отметить следующие различия в основных показате-
лях регионов в РФ за 2017 г.:
1) максимальное значение прожиточного минимума – Дальневосточный
ФО, минимальное – Приволжский ФО;
2) максимальное значение средней заработной платы – Дальневосточный
ФО, минимальное – Северо-Кавказский ФО;
3) максимальное значение уровня безработицы – Северо-Кавказский ФО,
минимальное – Центральный и Южный ФО;
4) максимальное значение естественного прироста населения – Северо-
Кавказский ФО, минимальное – Центральный ФО.
40
Таблица 3
Основные показатели развития регионов РФ в отношении
уровня жизни населения в 2017 г.
Регионы
Прожиточ-
ный
минимум,
руб. в мес.
Средняя
заработная
плата, руб. в
мес.
Уровень
безработицы,
декабрь, %
Естественный
прирост
населения,
чел.в год
Российская
Федерация
9889
36195
1,2
+18,6
Центральный
ФО
9522
44991
0,8
-58884
Северо-
Западный
ФО
10745
40521
0,9
-8262
Южный ФО
9137
27114
0,8
-14402
Северо-
Кавказский
ФО
8885
22953
3,2
+73386
Приволжский
ФО
8650
27231
1,0
-16551
Уральский ФО
11566
39742
1,3
+22242
Сибирский ФО
9791
31348
1,6
+15652
Дальневосточ-
ныйФО
14955
46077
1,6
+5357
В настоящее время в региональных диспропорциях прослеживается очень
важная негативная тенденция: преобладание среди регионов-лидеров регионов
сырьевой специализации. Для того, чтобы доказать существующие диспропор-
ции у регионов РФ, сравним минимальные и максимальные показатели табли-
цы 3 (таблица 4).
Таблица 4
Разница между максимумом и минимумом основных показателей
развития регионов РФ в отношении уровня жизни
населения в 2017 г.
Прожиточный
минимум,
руб. в мес.
Средняя
заработная
плата, руб. в
мес.
Уровень
безработицы,
декабрь в %
Естественный
прирост
населения,
чел. в год
Максимальное
значение
14955
46077
3,2
+73386
Минимальное
значение
8650
22953
0,8
-58884
Разница
6305
23124
2,4
132270
41
Довольно высокие показатели региональной дифференциации позволяют
сделать вывод о недостаточности проводимых мер в рамках политики по сгла-
живанию региональных диспропорций и необходимости дальнейшей коорди-
нации регионального развития, в первую очередь, для выравнивания социаль-
ных различий.
Таким образом, проанализировав итоги реализации региональной поли-
тики в современной России, изучив наиболее острые региональные проблемы и
направления региональной политики, в заключение можно сделать вывод о том,
что тенденции последних лет свидетельствуют о некотором снижении остроты
диспропорций регионального развития России. Это связано не только с реаль-
ным улучшением уровня социально-экономического развития страны в связи с
проводимыми мероприятиями социальной политики государства, но и с по-
следствиями экономического кризиса. Восстановление функциональности ор-
ганов экономического регулирования, осознание того, что в условиях рыночной
экономики рассчитывать необходимо только на свои собственные силы и воз-
можности, а они у страны более чем достаточные, позволит как решить регио-
нальные задачи, так и обеспечить социально-экономическое развитие страны в
целом.
2.3 Анализ ГЧП на примере регионов РФ
Государственно-частное партнёрство - один из самых важных и универ-
сальных механизмов, влияние которого в Российской Федерации поступательно
возрастает, причём партнёрство идёт по всем сферам экономической и соци-
альной политики.
По распределению количества инвестиционных проектов в строительстве
в разрезе сфер инфраструктуры лидирует коммунально-энергетическая сфера –
84% (с объемом финансирования 417,2 млрд. руб.), социальная сфера – 11% (с
объемом финансирования 204 млрд. руб.).
42
В России инвестиционные проекты в строительстве начало развиваться
только с 2011 года и на сегодняшний день на различных стадиях реализации
находится 212 проектов. Большинство социальных проектов ГЧП в России реа-
лизуются в сфере здравоохранения (76 проект), образование (59 проект), соци-
альное обслуживание населения (25 проект) (рисунок 4).
Рисунок 4 – Количество инвестиционных проектов в строительстве
в социальной сфере в разрезе отраслей и форм реализации
ГЧП в 2017 г.
Основными формами ГЧП в России являются: концессионные соглаше-
ния, соглашение о ГЧП, аренда с инвестиционными обязательствами. Концес-
сионные соглашения – это договор, по которому одна сторона (концессионер)
обязуется создать или реконструировать определенный имущественный объект,
право собственности на который остается за второй стороной (концендентом).
Концендент в свою очередь передает право владения и пользования объ-
ектом на продолжительный срок концессионеру. Другая распространенная
форма ГЧП в России, как уже отмечалось выше, является аренда с инвестици-
онными обязательствами – договор, по которому арендодатель обязуется
предоставить частному партнеру имущество за плату на временное пользование
43
и/или владение, с обременением в виде капитальных инвестиций и функцио-
нальным назначением объекта.
Особое место занимают проекты ГЧП, реализуемые на региональном и
муниципальном уровне, поскольку посредством них удается во многом удовле-
творить потребности населения в общественных благах и услугах качественно
нового уровня.
Согласно рейтингу составленному «Центром развития ГЧП» лидерами по
уровню развития ГЧП являются: г. Москва (90,1%), Московская область
(82,7%), Самарская область (82,7%), Новосибирская область (72,5%), Санкт-
Петербург (70,2 %), Нижегородская область (69,4), Республика Башкортостан
(67,7 %) и т.д. В целом следует отметить значительный рост среднего значения
уровня развития институциональной среды и нормативно-правовой базы сферы
ГЧП в регионах России в 2017 г. (+ 39 %).
Лидером рейтинга по уровню развития ГЧП в России в 2017 году стал го-
род Москва. Согласно данным инвестиционного портала города Москвы, в пе-
риод с 2013 по 2017 года объем заключенных Москвой контрактов по проектам
ГЧП составляют порядка 700 млрд. рублей. Уполномоченным органом в сфере
государственно-частного партнерства в городе Москве является Департамент
экономической политики и развития города Москвы. Принятие решений о за-
ключении концессионных соглашений и подготовка концессионных соглаше-
ний в Москве осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства
Москвы от 4 августа 2009 г. № 720-ПП «О порядке подготовки концессионных
соглашений, реализуемых на территории города Москвы». Проекты государ-
ственно-частного партнерства в Москве реализуются в сферах транспорта, ме-
дицины, образования и реставрации объектов культурного наследия.
Второе место в рейтинге по уровню развития ГЧП занимает Московская
область.
По данным на конец 2017 года в российской экономике на принципах
ГЧП реализуется около 900 проектов, по которым заключены соответствующие