16
Рисунок 1. - Место региональной политики в системе
государственной социально-экономической политики России
Существует и другая точка зрения, согласно которой под регионом
понимается целостность, которая формируется территориально-
промышленным комплексом любой местности и соответствующим
объединением людей с групповой функцией спроса, отличающейся от
функции спроса других территориальных объединений.
Характерными признаками региона являются: территориально
производственная структура, сформированная экономическими связями всех
городов и населенных пунктов административной территории;
интегрированная экономическая среда с преимущественно замкнутым
производственным циклом; производство конечной продукции на основе
регионального разделения труда; функционально-пространственная среда, где
17
формируются все имеющиеся на определенной территории факторы
экономического воспроизводства; единая коммуникационная, транспортная и
экономическая системы; относительная самостоятельность хозяйствования в
рамках единого производственного комплекса, обеспеченного собственными
трудовыми, материальными и финансовыми ресурсами; региональный рынок
товаров и рабочей силы и рыночная инфраструктура.
Система регионального управления прежде всего включает: подсистему
центральных и региональных органов власти; совокупность функций,
осуществляемых государственными органами, а также разнообразные методы,
ресурсы, которые используются для реализации этих функций; подсистему
связей (прямых и непрямых), возникающих между объектами и субъектами
управления.
Развитие региональной системы управления в рыночных условиях
предусматривает: выявление и определение наиболее рациональной системы
управления, ее иерархической структуры и адекватной ей системы субъектов
управления; оптимизацию существующей региональной системы управления
на основе специально разработанных критериев на уровне современных и
перспективных требований и задач социально-экономического развития;
прогнозирование изменений в региональной системе управления.
Одним из механизмов реализации социально-экономической политики
в регионах является ее нормативно-правовое обеспечение. Практика показала,
что организационное обеспечение государственного стимулирования
развития регионов должно осуществляться в соответствии с основами
государственной региональной политики, государственных программ
социально-экономического развития России.
Объектом управления региональной политики может выступать
региональная социально-экономическая система, которая имеет следующие
особенности: является динамикой структуры, состоящей из управляющей и
управляемой подсистем, имеет большое количество коммуникативных связей,
изменяется со временем и испытывает значительное воздействие
18
разнообразных факторов внешней среды; характеризуется границами,
целостностью, относительной отделенностью от внешней среды,
неоднородностью элементов и расхождением их целей и интересов,
многофункциональностью; в процессе развития разрешает немало
противоречий, в частности между специализацией и комплексностью;
чувствительна к малейшим изменениям во внешней и внутренней средах.
Механизм, который характеризует устойчивый рост экономики региона,
приведен на рис. 2.
Рисунок 2. - Механизм устойчивого роста экономики региона
Несмотря на необходимость применения правовых инструментов
управления социально-экономическим развитием на региональном уровне,
количество нормативно-правовых актов, предметом регулирования которых
выступает, собственно, региональный уровень государственной политики,
является незначительным.
Недостатками стратегического планирования развития регионов и, как
19
следствие - причинами низкой эффективности социально-экономической
политики на уровне региона являются: чрезмерная формализация процедур
разработки и утверждения стратегий.
Таким образом, шаблонное использование разработчиками стратегий
соответствующих методических рекомендаций хотя и повышает шансы
региона на положительное решение в дальнейшем вопроса о заключении
соглашения, оставляет без внимания значительную часть важных проблем
развития той или иной территории и обусловливает декларативный характер
большей части стратегий развития регионов.
Практическая деятельность по разработке региональных стратегий и
теоретические исследования позволяют выявить основные тенденции,
определяющие направления формирования и рационализации системы
управления территориальным развитием в современных кризисных условиях.
И.В. Хамалинский отмечает, что основные причины возникновения
кризисных явлений связаны не с экономикой в целом, а со сферой управления.
Они коренятся в ошибках, допускаемых при прогнозировании и целеполага-
нии, стратегическом и текущем планировании, анализе внешней и внутренней
среды, организации исполнения решений и мотивации персонала
12
.
Тем не менее структура органов управления, степень детализации
функций и выбор оптимальных методов преимущественно зависят от
конкретных социально-экономических условий - концентрации производства,
его специализации, количества субъектов экономической деятельности
(основных, вспомогательных, обслуживающих), разветвленности связей,
количества высокотехнологичных производств, наличия учебных заведений и
др.
Такие характеристики в значительной мере варьируются в зависимости
от объектов управления, даже схожих по основным экономическим
показателям, что и требует формирования определенного
12
Хамалинский И.В. Антикризисное управление коммерческими организациями России в современных
условиях / И.В. Хамалинский // Вестник Международного института экономики и права. - 2013. - № 2 (11). -
С. 33-38.
20
консолидированного подхода к разработке и проведению региональной
политики во всех регионах.
Кроме того, каждому региону присущи разная направленность и
динамика развития. Совершенствование выпускаемой продукции,
привлечение внутренних и внешних инвестиций, внедрение прогрессивных
наукоемких технологий, техническое перевооружение и модернизация
оборудования, производство конкурентоспособной продукции, повышение
уровня занятости населения, качества его жизни требуют адекватного
преобразования форм и методов управления региональной экономикой.
Вторым фактором, в значительной мере влияющим на формирование
механизма управления социально-экономическим развитием территорий,
является изменение в организации системы управления на уровне регионов.
Специфику преобразования регионального управления на современном этапе
определяет тенденция использования все большего количества
разновидностей организационных нововведений на уровне основного звена
управления регионом, внедрения новых структурных подразделов,
вспомогательных структур, широкого разнообразия сфер и способов их
влияния.
Субъект управления стремится как можно больше соответствовать
объекту. Это подтверждает вывод, что в каждом регионе совершенствование
систем управления должно быть специфическим, учитывать конкретные
условия функционирования и развития.
Таким образом, в сфере управления регионом должна найти отражение
переориентация от типизации используемых форм и методов управления к их
многообразию и действенности.
Несмотря на то, что в реальной практике еще не в полной мере (через
причины преимущественно субъективного характера) используются
самостоятельность субъектов регионального управления, обобщение опыта
деятельности местных органов власти подтверждает тенденцию увеличения
выполняемых функций за счет делегирования на нижнем уровне
21
значительного количества полномочий и управленческих функций.
В соответствии с целью экономической реформы именно на
региональный уровень возложена основная нагрузка и ответственность за
проведение экономической политики и прежде всего реализацию большей
части функций, в частности планирования и прогнозирования, управления
техническим развитием, сферами занятости и кредитно-финансовой и
внешнеэкономической деятельности.
Роль государства постепенно будет сводиться к координации и
взаимосогласованности интересов всех участников процесса регионального
управления. С учетом этого первоочередными задачами региональной
социально-экономической политики являются: поиск компромисса по
вопросам экономической свободы регионов; реализация принципа
расширения межрегионального экономического взаимодействия; внедрение
механизмов преодоления асимметрии развития регионов и поддержание
депрессивных территорий; стимулирование инвестиционного развития на
основе эффективного использования потенциала регионов.
Согласимся с В.Н. Горюновым и Е.Б. Кониченко в том, что для
государственного регулирования инвестиционной деятельности важным
является понятие государственной инвестиционной политики, которая
представляет собой систему действий и мероприятий органов
государственной власти и органов местного самоуправления, направленных
на создание благоприятных условий инвестиционной деятельности в целом, а
также на установление приоритетных направлений инвестирования и
всемерное привлечение средств для их обеспечения
13
.
Перераспределение функций управления между центральными и
местными органами власти практически означает переход части внешних
управленческих связей во внутренние. При этом увеличение числа внутренних
связей в системе управления регионом одновременно сопровождается
13
Горюнов В.Н. Правовое регулирование инвестиционных процессов в экономике / В.Н. Горюнов, Е.Б.
Кониченко // Вестник Международного института экономики и права. - 2014. - № 2 (15). - С. 63-80.
22
повышением их сложности. Это обусловлено тем, что расширение
самостоятельности обязательно связано с повышением ответственности за
качество принятых и реализованных управленческих действий.
Очевидно, что пассивная реализация решения, принятого на
установленном уровне, которое вдобавок не всегда учитывает конкретные
условия, не содействует проявлению творческого отношения к работе
работников регионального управленческого аппарата. Когда избранные
руководители региона и специалисты самостоятельно разрабатывают,
обосновывают, принимают и реализуют решение по развитию предприятия,
они и морально, и материально заинтересованы в обеспечении максимальных
конечных результатов, что в значительной мере активизирует их деятельность
по поиску эффективных вариантов управленческих решений. Это формирует
побудительный мотив для развития меж- функциональных связей в
управляющей системе и обеспечения высокой обоснованности принятых
решений, углубления и детализации субъек- но-объектных отношений,
которые четко ориентируют на достижение поставленной цели.
Увеличение числа внутренних связей между субъектами экономической
деятельности регионального уровня, рост их значения характеризуют такую
тенденцию развития систем управления как повышение их целостности,
которая, несомненно, имеет большое значение для совершенствования общих
основ управления регионом.
Также важно отметить необходимость изменения содержания
управляющего влияния, придания ему большей экономической
обусловленности. Реализация принятых управленческих решений в
перспективе должна осуществляться прежде всего под влиянием
экономических, а не административных методов управления, путем
формирования и взаимосогласованной реализации индивидуальных,
территориальных и общественных интересов. Эта тенденция обусловлена
одновременным влиянием изменения внутренних и внешних условий
функционирования и развития регионов следующими способами.
23
Во-первых, увеличение удельного веса негосударственного сектора
повышает самостоятельность субъектов социально-экономической
деятельности, сокращает количество вертикальных связей управления
объектами экономического развития, оказывает содействие распространению
разных форм самоуправления.
При этом наблюдается не только уменьшение количества управляющих
влияний со стороны аппарата субъектов регионального управления, но и
преобразование их качественного содержания за счет переориентации на
объединение интересов как субъектов экономической деятельности, так и
региона в целом на основе применения преимущественно экономических
рычагов и стимулов.
Во-вторых, развитие информационных технологий, ускорение научно-
технического прогресса существенным образом повышают требования к
процессу управления, разработке решений, принятию и реализации
оптимальных вариантов.
Заслуживает внимания точка зрения С.А. Олейника и М.А.
Мельничука
14
, что на сегодняшний день большая часть развитых государств
успешно использует современные технологии в рамках государственного
управления и находится на завершающем этапе формирования
инфраструктуры информационного правительства. Это объясняется
усилением глобальных тенденций к большей прозрачности и свободе
получения информации, упрощению доступа к ней.
На этой основе управляющее влияние воспринимается как
экономически обусловленная необходимость, поскольку его реализация
осуществляется с целью удовлетворения интересов всех участников
экономической деятельности. Однако принятые и реализованные на
региональном уровне управленческие решения на сегодняшний день еще
далеки от соответствия таким условиям.
14
Олейник, С.А. Правовые основы деятельности электронного прави-тельства в России и за рубежом и
тенденции их развития / С.А. Олей¬ник, М.А. Мельничук // Вестник Международного института экономики
и права. - 2014. - № 2 (15). - С. 26-34.
24
Среди недостатков в принятии управленческих решений на
региональном уровне можно выделить: большой объем принятых решений
приводит к невыполнению значительной их части; вновь принятые решения
не учитывают предыдущие, дублируют одно другое; происходит
трансформация цели решения в процессе его движения по иерархическим
уровням; принимаются так называемые «псевдорешения», которые только
имитируют реальные управляющие влияния; недостаточная технологизация
процессов подготовки и принятия решений (прежде всего типичных, тех, что
регулярно повторяются); несбалансированность управляющего влияния на
разные подсистемы объекта управления (несоответствие «объема внимания»
значимости развития той или другой экономической сферы); отсутствие
процедуры согласования решений с их выполнением; продолжительный срок
процесса подготовки и принятия решений, их «запаздывание»; нереальные
«мобилизующие» сроки, установленные для выполнения решений; низкий
удельный вес инновационных стратегических решений, малое количество
элементов «исполнительного замысла»; недостаточное информационное
обеспечение процесса принятия решений; отсутствие на начальном этапе
разработки решения детальной диагностики исходного состояния объекта
управления и моделирования желательного состояния; недостаточная
эффективность механизма оценки выполнения решений.
Этот перечень, безусловно, может быть продолжен. Даже определенным
образом обобщенные причины некачественных управленческих решений на
региональном уровне позволяют наметить и принять меры для повышения их
качества. Однако для значительного повышения эффективности управления
важно обеспечить комплексность осуществляемых мероприятий,
детализировать причины некачественного управления, исследовать каждый
этап процесса принятия и реализации управленческого решения и каждого
элемента системы управления.
Таким образом, можно утверждать, что в условиях глубоких
экономических преобразований управление территориальным развитием
25
становится ключевым звеном механизма государственного управления.
Последний формируется под влиянием многих факторов, совокупность
которых составляет теоретические основы усиления региональных и местных
влияний.
Тем не менее, существуют проблемы управления развитием территорий,
обусловленные сложным взаимодействием природных, пространственных,
экономических, политических и социальных разногласий, что связано со
значительной неоднородностью территории страны и большой
полиструктурностью территориальной организации власти.
При этом наблюдается противоречия и конфликты между
заинтересованностью участников местного развития и фактической
компетенцией органов исполнительной власти и органов местного
самоуправления, удовлетворимостью территориальной общины
управленческими услугами и возможностями по обеспечению их качества и
т.п.
Роль государства по обеспечению развития регионов в современном
мире не ограничивается лишь регуляторными функциями: стимулирования
экономического роста, рационального использования трудового потенциала,
обеспечения прогрессивных сдвигов в отраслевой и территориальной
системах, поддержания экспорта продукции и услуг.
Главной целью государственного управления региональным развитием
становится обеспечение экономической и социальной стабильности, защита
отечественных производителей на мировых рынках, гармонизация
имущественных отношений, укрепление существующего порядка,
демократизация управления.
1.2. Методы и инструменты экономического регулирования
регионального развития
Государственная региональная экономическая политика является