26
составной частью общей социально-экономической политики государства,
которая интегрирует региональные и местные аспекты развития страны.
Экономические условия деятельности субъектов хозяйствования и развития
областей создаются на региональном уровне. Поэтому государственная
региональная экономическая политика является совокупностью
организационно-правовых и экономических мероприятий, направленных на
комплексное развитие региональных хозяйственных систем, достижение
целей экономического роста и повышение общественного благосостояния.
Комплексное развитие региональных хозяйственных систем является
целью стратегии регионального развития. В ее основу положено
выравнивание условий экономической деятельности в регионах с
рациональным использованием их производственно-ресурсного потенциала.
Регулирование территориального развития экономики (см. рис. 10)
имеет целью обеспечение механизмов полного и эффективного использования
потенциала. Ключевыми ориентирами стратегии развития региональной
общественной системы является формирование на уровне региона
эффективной экономики, основой которой является сбалансированное
использование внутреннего потенциала и поступление ресурсов из внешних
источников.
Целью формирования такой экономики выступают активизация
факторов экономического роста и повышение качества человеческого
потенциала. Формирование современной системы регулирования социально-
экономической и общественно-политической ситуации предусматривает
проведение структурной перестройки в экономике регионов, уменьшение
асимметрии регионального развития. Такая система должна строиться на
принципах исключительности и логической последовательности.
Принцип исключительности означает, что государство влияет лишь на
те процессы, которые не могут находиться под влиянием частного сектора или
общественных организаций вследствие важности таких процессов (явлений)
для обеспечения функционирования всей системы.
27
Рисунок 3. - Регулирование территориального развития
экономики
Принцип логической последовательности состоит в постепенной замене
административных и прямых методов регулирования экономики региона
Организационно-
экономический механизм
регулирования
Экономическая
сторона механизма
Стратегические цели и
задачи управления, их
показатели
Административная
сторона механизма
РЕГУЛИРОВАНИЕ
ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО
РАЗВИТИЯ
ЭКОНОМИКИ
Организационные
структуры управления
Формы, методы и
инструменты управления
Управление по
результатам
Стандарты и регламенты
государственных услуг
Информационно-
нормативное обеспечение
Управление
стратегическим
развитием региона
Регулирование
инновационной деятельности
Территории с высокой
концентрацией научно-
технического потенциала
Стратегии конкурентного
регионального развития
Инновационная
инфраструктура
Институты инновационной
экономики
Стратегия формирования
кластеров
Стратегия капитализации
региона
Стратегия устойчивого
развития
28
экономическими, пропагандистскими и косвенными методами, а также замене
директивного планирования преимущественно индикативным или
регулятивным только в результате создания для этого соответствующих
социально-экономических предпосылок (формирование производственной,
финансовой и социальной инфраструктуры, существование разнообразных
форм собственности хозяйствующих субъектов) и соответствующего
урегулирования ситуации в правовом поле, которое в совокупности в условиях
современной России видится преждевременным.
Основным принципом управления региональным развитием является
децентрализация. Динамизация развития регионов как результат сознательной
децентрализации государственного менеджмента может потенциально
совершенствовать процесс обновления общественных отношений вообще и
экономических в частности.
Однако сегодня причинами, которые определяют необходимость
усиления государственного регулирования экономики регионов, является
нестабильность экономической ситуации, усиление кризисных явлений в этой
сфере. Макроэкономическая нестабильность углубляет несбалансированное
развитие региональных экономик, заостряет асимметрию социально-
экономического развития регионов, вызывает их дальнейшую экономическую
дезинтеграцию, ослабляет стимулы к расширению хозяйственных связей и
обостряет существующие механизмы взаимодействия.
Практика показала, что стратегия управления региональной
общественной системой своей целью должна иметь разработку мероприятий
по уменьшению асимметрии социально-экономического развития регионов
России. В настоящее время наибольшими являются диспропорции по
показателю прямых иностранных инвестиций в расчете на одного человека в
основном за счет промышленно развитых регионов.
Меньшими являются диспропорции по показателям инвестиций в
основной капитал в расчете на одного человека, уровня безработицы,
среднемесячной заработной платы. Москва и Санкт-Петербург значительно
29
опережают показатели развития других регионов вследствие сосредоточения
в них офисов крупных компаний и соответствующей уплаты налогов и
снижения налоговых рисков.
Нельзя не согласиться с О.И. Мамруковой и Е.В. Маниной в том, что при
ведении бизнеса в Российской Федерации количество налоговых рисков для
налогоплательщика остается на достаточно высоком уровне. При этом к
различным категориям налогоплательщиков применяется различная
налоговая политика. В частности, крупнейшие налогоплательщики вправе
участвовать в процессе налогового мониторинга, в рамках которого налоговая
инспекция проверяет правильность и своевременность уплаты налогов и
сборов
15
.
Экономика регионов в современной России характеризуется
несбалансированностью развития, неоднородностью социально-
экономического положения отдельных частей страны. Наблюдается
невозможность удовлетворения потребностей граждан на большем уровне,
чем установленный государством, уменьшение возможностей среднесрочного
прогнозирования, невозможность осуществления долгосрочного
планирования и решения всех вопросов в рамках договорных отношений
между органами власти, органами местного самоуправления и общественным
сектором.
Вследствие этого регионы имеют разнонаправленные интересы и
возникает необходимость применения механизмов, которые воплощали и
реализовывали бы государственный интерес, нуждающийся в усилении
влияния государства на экономику каждого региона и применении
значительного объема рычагов государственного регулирования.
Разрабатывая вопрос построения институциональных основ
государственного регулирования развития регионов, следует обратиться к
вопросу поиска методологии, на которой бы основывалась модель
15
Мамрукова О.И. Налоговые риски налогоплательщиков при ведении бизнеса в России / О.И. Мамрукова,
Е.В. Манина // Современные тенденции развития науки и технологий. - 2015. - № 9-7. - С. 92-96.
30
государственного регулирования развития регионов.
Государственное регулирование развития регионов невозможно
осуществлять на монетаристской основе, поскольку она предусматривает
использование мероприятий, с помощью которых можно регулировать
ситуацию только в краткосрочном периоде, и рычагов, возможности влияния
которых на мезоуровне (уровне регионов) являются ограниченными.
Среди рычагов государственной политики, построенной на
кейнсианской методологии, следует обратить внимание на инструменты
влияния на совокупный спрос. На уровне регионов такими инструментами
расширения совокупного спроса является увеличение платежеспособности
населения, рост производственных мощностей предприятий и объемов
инвестиционных ресурсов, а также усиление экспортной ориентации
предприятий (при условии насыщения внутреннего рынка).
Ситуация, связанная с нестабильностью экономического развития на
современном этапе, усиливает асимметрию регионального развития, требует
совершенствования механизмов регулирования положения в экономике и
устранение предпосылок возникновения социального напряжения. То есть,
важной составляющей стратегии является механизм управления
региональным развитием.
Комплексное управление регионом предусматривает активизацию
внутренних усилий каждого региона для достижения собственных целей
развития. Соответственно государственное регулирование экономического
развития регионов реализуется через систему взаимосогласованных
элементов, которые и составляют механизм управления региональным
развитием.
Инструментами такого управления и внедрения государственной
региональной политики выступают: нормативно-правовая база, бюджетно-
финансовое регулирование и выборочное поддержание отдельных регионов,
прямое государственное инвестирование, государственные региональные
программы социально-экономического развития, функционирование
31
специальных (свободных) экономических зон, развитие межрегионального
сотрудничества.
Среди инструментов государственного регулирования регионального
развития можно выделить правовые нормы, которые должны создавать основу
для стабильного развития регионов и максимально эффективной отдачи от
функционирования хозяйственных комплексов.
В правовом поле, где регулируются вопросы регионального развития, в
настоящее время существуют следующие проблемы:
1. Отсутствие в нормативно-правовых актах единых первичных
юридических норм по отдельным вопросам регионального развития. Понятие
«регион» нуждается в нормативно-правовом урегулировании и должно стать
первичной правовой нормой.
При разработке новых нормативно-правовых актов объективно
возникает потребность применять понятие «регион», однако часто не
используются нормы, которые отсылают к другим законам, а формулируются
правовые нормы в виде «понятий данного закона», «в понимании данного
закона». Это содействует увеличению замкнутости отдельных сегментов
правового поля, невозможности установления единого предмета
регулирования общественного отношения в региональной сфере.
Другой пример: значительное количество территорий Российской
Федерации являются депрессивными. Понятие «депрессивная территория»
или «депрессивный регион» широко анализируется в научной литературе; к
таким территориям относятся районы, области, отдельные населенные
пункты. Однако для разработки мероприятий государственного влияния на
преодоление или уменьшение депрессивности должна быть сформулирована
четкая законодательная норма «депрессивная территория».
2. Слабая связь конституционных норм и законов и реализация
конституционных норм в законах. Конституционными нормами регулируются
отдельные аспекты развития регионов, в частности вопрос территориального
устройства России, системы местного самоуправления.
32
3. Нормативно-правовое поле, регулирующее региональное
развитие, содержит незначительную долю законов как нормативных актов
самой высокой юридической силы и кодифицированных нормативно-
правовых актов. Анализ конфигурации правового поля дает основание
утверждать, что преобладающую долю среди актов представляют
подзаконные нормативно-правовые акты.
16
По оценкам экспертов, законы занимают не более 2% всех действующих
соответствующих нормативно-правовых актов. Столь незначительная доля
законов является признаком невозможности построения четких конструкций
«конституционная норма - закон - подзаконный акт». От распределения
предметов регулирования среди законов и подзаконных актов зависят
правовые возможности решения отдельных вопросов регионального развития.
Вся система нормативно-правовых актов, которые прямо или косвенно
регулируют вопрос регионального развития, должна быть кодифицирована,
что обеспечило бы обобщенное и системное регулирование данной группы
общественных отношений. Кроме того, разработка такого кодекса позволила
бы, с одной стороны, избежать дублирования основных понятий региональной
политики - «регион», «региональная политика», «депрессивная территория»,
«макрорегион», «микрорегион», а с другой - уменьшила количество тех,
которые отсылают к другим нормативным актам.
4. Незначительная доля законов и подзаконных актов, которые
непосредственно касаются вопросов регионального развития в общем массиве
нормативно-правовых документов в РФ. Несмотря на необходимость
применения правовых инструментов к регулированию хода общественных
событий на региональном уровне, количество нормативно-правовых актов,
предметом регулирования которых выступает собственно региональный
уровень государственной политики, является незначительным.
5. Нечеткое правовое определение субъектов осуществления
16
Винокурова, М.В. Конкурентоспособность и потенциал кластеризации отраслей Иркутской области / М.В.
Винокурова // Эко. - 2016. - № 12. - С. 73.
33
регулирующего влияния на региональное развитие. Основным
государственным органом исполнительной власти, который реализует
политику в регионах и привлекает регионы к процессу формирования
региональной политики, является Министерство регионального развития
Российской Федерации. Среди его задач: участие в формировании и
обеспечении реализации государственной региональной политики;
содействие согласованию деятельности центральных и местных органов
исполнительной власти, органов местного самоуправления в этой сфере,
привлечение общественности к участию в подготовке и обсуждении проектов
соответствующих решений органов государственной власти.
Конечно, потребность в возникновении особого, отдельного субъекта
регулирования общественного отношения в сфере регионального развития
возникла давно и была воплощена в создании данного министерства. Однако
для того, чтобы деятельность такого министерства не носила
межведомственный характер, сфера общественных отношений должна быть
четко выделена.
6. Отсутствие нормативно урегулированной методологии интегральной
оценки социально-экономического развития регионов. Для целей
стратегического планирования и прогнозирования развития региона
необходимо иметь единый критерий, по которому можно оценить состояние
данного региона и определить его место среди других регионов.
В настоящее время такими критериями являются показатели валовой
добавленной стоимости и валового регионального продукта. Учитывая общую
цель социально-экономических трансформаций и контекст построения
социально ориентированной экономики, на современном этапе развития
страны таким показателем должен стать индекс регионального человеческого
развития.
Другими проблемами нормативно-правового поля регионального
развития выступают несогласование прав и обязанностей местных органов
исполнительной власти и органов местного самоуправления, особенно на
34
уровне областей по отдельным вопросам регионального развития, что
приводит к возникновению споров; наличие значительного количества
делегированных полномочий, что лишает субъекты местного самоуправления
организационно-правовой самостоятельности вследствие того, что
делегированные полномочия практически становятся не правом, а
обязанностью.
Следующий инструмент реализации государственной региональной
политики является точечным и касается не создания общих условий развития
всех без исключения регионов, а адресной поддержки региона. Однако
необходимо отметить, что этот инструмент реализации государственной
региональной политики реализуется несистемно. Недостатком современного
управления региональным развитием является также то, что отсутствуют
критерии оценки достижения целей государственного регулирования развития
регионов.
Важное значение постепенно приобретает такой инструмент
активизации регионального развития и влияния государства на развитие
регионов, как формирование предпринимательской среды. Задача
эффективного использования ресурсного потенциала регионов с учетом
специфики хозяйственных комплексов тесно связана с необходимостью
активизации предпринимательства в регионах.
Формирование благоприятной предпринимательской среды как
составляющая государственной региональной экономической политики
приобретает в этом контексте важное значение и нуждается в координации
усилий органов власти всех уровней (см. рис. 4). Развитие
предпринимательства в России характеризуется значительной региональной
неравномерностью. В региональном разрезе наблюдаются значительные
диспропорции количественных и качественных показателей развития
предпринимательства.
На региональном уровне государственная политика развития
предпринимательства внедряется путем реализации региональных программ
35
поддержки малого предпринимательства. Основной целью региональных
программ поддержки предпринимательства являются формирование
благоприятной бизнес-среды в регионах, создание новых рабочих мест,
преодоление диспропорций в экономическом развитии территорий,
увеличение экспортной способности малых предприятий, упрощение доступа
малого предпринимательства к современным инновационным технологиям и
т.п.
Рисунок 4. - Политика формирования предпринимательской
среды
Вместе с этим следует отметить, что несмотря на создание в целом
благоприятных институциональных предпосылок развития
предпринимательства в регионах, государственной политике в этой сфере не
хватает эффективности.
Причиной этого является несистемность и недостаточная
обоснованность структурных изменений в экономике России, особенно в
секторе малого и среднего предпринимательства, инвестиционной и