25
значимого механизма государственного управления. Целью реформирования
является значительное повышение эффективности управления в интересах
развития гражданского общества и укрепления государства, создание
целостной системы службы с учётом национальных, культурных и иных
особенностей.
Государственная политика регионального развития в долгосрочной
перспективе будет формироваться исходя из следующих основных задач:
- согласованность принятия на федеральном, региональном и местном
уровнях мер по созданию условий для развития отраслей экономики и
социальной сферы и формированию центров опережающего экономического
роста с учётом конкурентных преимуществ каждого региона;
- предоставление финансовой поддержки регионам с целью
обеспечения допустимого уровня жизни, связанного с предоставлением
населению возможностей в целях получения качественного образования,
медицинского и культурно-досугового обслуживания;
- оказание финансовой поддержки регионам в целях сокращения
дифференциации на условиях проведения преобразований, предусмотренных
государственной политикой;
- развитие инфраструктурной обеспеченности территорий и создание
условий для повышения конкурентоспособности экономики регионов, а
также решения вопросов социального развития, включая повышение
транспортной доступности территорий;
- совершенствование стимулирования органов государственной власти
Российской Федерации и органов местного самоуправления в целях
эффективного осуществления их полномочий и создания максимально
благоприятных условий для комплексного социально-экономического
развития регионов.
Фундаментальной причиной экономического неравенства регионов
является концентрация экономической деятельности на территориях,
которые имеют конкурентные преимущества и определяются такими
26
факторами, как обеспеченность природными ресурсами, выгодное
географическое положение, а также уровень человеческого капитала.
Принятые на федеральном уровне программные документы развития
экономики и социальной сферы задают направления для подготовки
соответствующих программных проектов на уровне субъектов Российской
Федерации и городов. При этом на региональном уровне подготовка
указанных документов должна осуществляться с учётом обоснованных
предложений органов местного самоуправления по размещению
региональных объектов производственной, социальной, транспортной и
таможенно-логистической инфраструктуры, исходя из экономических
приоритетов и конкурентных преимуществ, сложившихся в муниципальных
образованиях.
Особое место в системе регионального процесса занимают стратегии
социально-экономического развития федеральных округов, призванные
скоординировать направления развития федеральной, региональной и
муниципальной инфраструктуры с учётом территориального распределения
ресурсной базы, рационального межрегионального разделения труда и
межрегиональной экономической интеграции.
На уровне регионов важным становится объединение ресурсов и
механизмов развития за счет разнообразия структуры экономики, занятости
регионов и городов, формирование и развитие импортозамещающих и
экспортоориентированных производств, создание систем поддержки
экспорта и привлечения инвестиций, взаимосвязанных с федеральными
институтами и механизмами, дополняющими их с учётом региональной
специфики.
Региональная политика также должна предусматривать применение
мер по стимулированию внешней и внутренней миграции населения для
формирования постоянных трудовых ресурсов на развивающихся,
геополитически важных территориях путем активизации производственной
деятельности и создания качественной социальной инфраструктуры.
27
Большое значение при этом приобретает подготовка и переподготовка
кадров для обеспечения потребности экономики регионов в трудовых
ресурсах, в территориальном и профессионально-квалификационном разрезе
с учётом перспективных, долгосрочных и инвестиционных планов крупных
компаний, а также организации сотрудничества с учреждениями системы
образования.
Приоритетным направлением региональной политики является
разработка комплекса инструментов, обеспечивающих мотивацию к
привлечению внутренних ресурсов и наращиванию собственного
экономического потенциала территорий. Отсутствие чётких приоритетов
региональной политики негативно отражается на эффективности применения
таких инструментов федерального влияния, как федеральные целевые
программы (ФЦП), инвестиционный фонд, особые экономические зоны
(ОЭЗ) и венчурное финансирование.
Государственные программы должны быть ориентированы на
формирование механизмов поддержки конкурентных преимуществ с учётом
вклада регионов в общую динамику развития. В связи с этим необходимо
установление общих показателей и чётких стандартов в сфере мониторинга и
оценки результатов государственных программ, направленных на
региональное развитие. Таким образом, государственная политика
действительно будет направлена на укрепление целей и повышение
эффективности деятельности предприятий.
При разработке и реализации государственного регулирования
регионального развития в период модернизации экономики необходимо
найти баланс между динамическими изменениями в рассматриваемой сфере,
и принципиально устойчивыми, ориентированными на долгосрочную
перспективу основами построения результативной системы этого
регулирования. При её построении целесообразно было бы ориентироваться
на три следующие опорные позиции:
28
1. Результативность регионального развития может быть реально
обеспечена и существенно повышена во взаимосвязи и в контексте единой
государственной региональной политики.
2. В ходе разработки и реализации системы государственного
регулирования и избирательной поддержки регионального развития,
необходимо как можно быстрее преодолеть существующие недостатки. А
именно, отсутствие развернутых законодательных процедур участия
регионов в этом процессе, несовершенство нормативно-методического
аппарата оценки реальных потребностей регионов в государственной
поддержке, также отсутствие системы учёта поступлений в регионы всех
видов прямой и не прямой помощи и т.д.
3. Важными принципами становления обновлённой системы
государственного регионального развития могли бы стать, в первую очередь,
открытость процесса предоставления финансовой помощи и возможность для
административно-территориальных образований конструктивно принимать
участие в нём. Объективность принятия решений о предоставлении
финансовой поддержки на основе всесторонней оценки социально-
экономического и ресурсного потенциала регионов. Также обоснованность
доли средств государственной поддержки в структуре государственного
бюджета и внебюджетных фондов в соответствии с приоритетами
региональной политики.
В данном параграфе были рассмотрены особенности государственного
регулирования регионального развития в России на современном этапе.
Нами установлено, что главная цель регионального развития – это
создать выгодные условия для наибольшего количества регионов,
предприятий, а также граждан, для вхождения в рынок с целью раскрытия и
развития их способностей и находчивости с учётом специфики
территориального расположения.
29
Глава 2. Государственное регулирование регионального развития,
осуществляемое федеральным центром
2.1 Правовые основы регулирования регионального развития
Нормативно-правовая база регулирования регионального развития
предусматривает регламентирование задач и условий территориального
регулирования.
Предпосылки правового обеспечения региональной политики
содержатся в Конституции РФ (1993 г.)
Конституция Российской Федерации является основным законом
государства. Вся концепция законодательства в государстве зависит от его
правильного толкования и реализации. В Конституции были приняты
основные принципы и положения, которые призваны служить источником
для новых законов.
Нормативно-правовая база обеспечивает оптимальное сочетание
интересов и субъектов Российской Федерации, укрепление
государственности в России, совершенствование федерализма, а также
создание условий для наиболее эффективного и согласованного развития
регионов Российской Федерации и роста благосостояния населения.
Конституция Российской Федерации определяет государственное
устройство в федеративном государстве и основы отношений между
субъектами Российской Федерации и местным самоуправлением.
В Конституции России зафиксированы положения, которые
определяют единство экономического пространства страны:
• равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными
органами власти;
• гарантируемое единство экономического пространства, свободное
перемещение товаров, услуг и финансовых средств, защита конкуренции,
свобода экономической деятельности, не запрещенной законом;
30
• недопущение установления внутренних таможенных границ, пошлин,
сборов и каких-либо иных препятствий для свободного движения товаров,
услуг и финансовых средств;
• запрещение введения и эмиссии других денег в России, кроме рубля.
Органы государственного управления субъектами Российской
Федерации формируют систему контроля в субъектах Федерации на основе
принципов управления, закреплённых Конституцией и законами.
Региональное регулирование в субъектах страны организованно на
основе следующих принципов:
- организация контроля на уровне региона должна обеспечивать
государственную целостность и целостность территории страны, которые
обеспечиваются посредством единой системы публичного управления и
правовой системы на всей территории страны;
- организация управления на уровне субъекта Федерации должна
обеспечивать реализацию суверенитета Федерации. Всё население страны
наделено суверенитетом, и соответственно о государственном суверенитете
можно говорить только в отношении Федерации, но не отдельных её частей.
Вся система государственных органов, образующая механизм
государственного управления, а не отдельные её части, наделяется
населением суверенитетом. Соблюдение этого принципа даёт возможность
обеспечить политическое единство государства, а также единство
государственно-политического устройства;
- организация государственного управления в субъектах Российской
Федерации призывает соблюдения важнейшего принципа государственного
управления в демократических правовых государствах – разделения властей
с установлением системы инструментов, не допускающих узурпации всей
полноты власти высшим исполнительным или высшим законодательным
органом. Реализация этого принципа не предполагает нарушения принципов
единства и целостности государственного управления, но требует
организационного разделения сфер деятельности – законодательной,
31
исполнительной и судебной. Организация государственного управления на
региональном уровне по принципу разделения властей предлагает
формирование высших законодательных и исполнительных органов власти и
выстраивания взаимодействий между ними таким образом, чтобы каждый
орган не допускал захвата других полномочий;
- организация государственного управления в субъектах Российской
Федерации основывается на необходимости обеспечения эффективности
государственного управления и разграничения вопросов управления между
федеральными и региональными органами власти;
- самостоятельность органов субъектов при осуществлении ими своих
полномочий. Таким образом, организация государственного управления на
уровне субъектов Федерации направлена на обеспечение способности
населения непосредственно или через представителей осуществлять своё
право на управление. При этом органы государственной власти в регионах
действуют в рамках, установленных законом, реализуя свои полномочия
исключительно в интересах населения;
- организация государственной власти в субъектах Федерации призвана
гарантировать права населения субъекта Федерации самостоятельно, а также
решать вопросы, имеющие значение для местного сообщества. Иными
словами, организация государственной власти на территории регионов
должна обеспечивать самостоятельность местного самоуправления
населением муниципальных образований, входящих в состав региона.
В федеральном законодательном процессе Российская Федерация
расширяет правовую базу приведения нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральным
законодательством.
Нормативно-правовая база государственной региональной политики
включает федеральные законы, указы Президента Российской Федерации,
постановления Правительства Российской Федерации, иные федеральные
нормативные акты, соглашения между Российской Федерацией и её
32
субъектами, а также законы и различные акты субъектов Российской
Федерации.
Принятые федеральные законы и иные нормативные акты можно
разделить на четыре группы.
Первая группа — это законы и акты, определяющие рамочные условия
для региональной политики. Сюда относится Указ Президента РФ от
16.01.2017 N 13 «Об утверждении Основ государственной политики
регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года»
16
;
Вторая группа — законы и акты с региональными аспектами.
Например, Бюджетный
17
и Налоговый
18
кодексы, Закон «О недрах»
19
,
Федеральная целевая программа содействия занятости
20
, Федеральная
миграционная программа
21
и другие нормативно-правовые документы.
Третья группа — законы и акты, регулирующие развитие особых,
проблемных территорий. Сюда входят Постановление Правительства
Российской Федерации от 21 апреля 2014 г. № 366 «Об утверждении
государственной программы Российской Федерации «Социально-
экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации»
22
,
Федеральный закон от 10 января 2006 г. № 16-ФЗ «Об Особо экономической
зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые
законодательные акты Российской Федерации»
23
и др.
16
Указ Президента РФ от 16.01.2017 N 13 "Об утверждении Основ государственной политики
регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года"
17
"Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 27.12.2019)// "Собрание
законодательства РФ", 03.08.1998, N 31, ст. 3823
18
"Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 31.07.1998 N 146-ФЗ (ред. от 27.12.2019) (с
изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2020)// "Собрание законодательства РФ", N 31, 03.08.1998, ст. 3824.
19
Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 (ред. от 27.12.2019) "О недрах"// "Собрание законодательства РФ",
06.03.1995, N 10, ст. 823
20
Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 298 (ред. от 30.11.2019) "Об утверждении
государственной программы Российской Федерации "Содействие занятости населения"//Собрании
законодательства Российской Федерации от 5 мая 2014 г. N 18 (часть I) ст. 2147
21
Указ Президента РФ от 09.08.1994 N 1668 "О Федеральной миграционной программе"//"Собрание
законодательства РФ", 29.08.1994, N 18, ст. 2065
22
Постановление Правительства РФ от 21.04.2014 N 366 (ред. от 31.08.2017) «Об утверждении
государственной программы Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической
зоны Российской Федерации»
23
Федеральный закон от 10.01.2006 N 16-ФЗ (ред. от 29.07.2018) "Об Особой экономической зоне в
Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской
Федерации"// "Собрание законодательства РФ", 16.01.2006, N 3, ст. 280
33
Четвёртая группа — это законы и акты, устанавливающие социальные
нормы, дифференцированные по регионам. Они необходимы для того, чтобы
гарантировать населению компенсацию дискомфортных природно-
климатических условий, транспортной недоступности и других негативных
региональных факторов за счёт дополнительных доходов и расходов на
социальные нужды. Например, региональные потребительские корзины для
основных социально-демографических групп населения разрабатываются в
соответствии с Федеральным законом от 01.04.2019 № 49-ФЗ "О внесении
изменений в статью 12.1 Федерального закона «О государственной
социальной помощи» и статьи 4 Федерального закона «О прожиточном
минимуме в Российской Федерации".
Таким образом, в данном параграфе были рассмотрены правовые
основы регулирования регионального развития в Российской Федерации в
современный период.
2.2 Бюджетный федерализм в России как экономический механизм
государственного регулирования территориального
и регионального развития
В настоящее время основным экономическим механизмом
государственного регулирования территориального и регионального
развития в Российской Федерации является бюджетная система.
Бюджетный федерализм является важным инструментом реализации
межрегиональной и региональной экономической политики, который
способствует решению проблем различного уровня. Прежде всего, с
помощью бюджетного федерализма обеспечивается рациональный и
дифференцированный подход к распределению бюджетных средств между
самим федеральным центром и его регионами-субъектами РФ.
При этом должны учитываться региональные особенности (ресурсы,
экономический потенциал, демографические характеристики, условия жизни
34
населения, возможности эффективного развития рыночных механизмов и
др.).
Бюджетный федерализм призван создавать условия для стабилизации и
роста экономики регионов, её структурной и институциональной
перестройки, развития приоритетных отраслей специализации, регулировать
формирование доходов бюджетов разных уровней в соответствии с
расходами на цели и задачи, законодательно закреплённые за каждым
уровнем власти
24
. Бюджетный федерализм способствует перераспределению
финансовых ресурсов в соответствии с юридически установленными
принципами реализации региональной политики.
Межбюджетные отношения на основе бюджетного федерализма
отражают сущность финансового механизма государственного
регулирования территориального развития. Но косвенно они могут быть
использованы для регулирования межрегиональных отношений через
регулирование их доходов и расходов.
Система бюджетно-налоговых отношений может активно
способствовать устойчивому развитию экономики страны и преодолению
дезинтеграционных явлений. Поэтому в региональной экономической
политике важен групповой (дифференцированный) подход к формированию
территориальных бюджетов, преимущественно их дотационной части.
Механизм перераспределения бюджетных средств предполагает
согласованную оценку необходимых бюджетных расходов определённого
характера и доходов, предназначенных для их финансирования.
Федеральный и региональный бюджеты формируют плановые расчёты
внутри региона. Объекты бюджетов распределяют бюджетные средства
исходя из потребностей. Статьи бюджета планируются и распределяются
заранее. Этот процесс занимает очень много времени.
24
Савина А.В. Бюджетный федерализм как содержание бюджетных правоотношений //
XIX Державинские чтения. Институт права: материалы Общероссийской научной
конференции. Февраль 2014 года. - Тамбов: Издат. дом ТГУ им. Г.Р. Державина, 2014. - С.
124-128