15
деятельности. Хотя отметим, что в обоих случаях речь идет о процессе
реализации права.
10
Если говорить о массиве полномочий, следует рассмотреть ст. 73
Конституции РФ, в соответствии с которой благодаря муниципальной и
региональной законотворческой инициативе, если она не вступает в
противоречие с федеральным законодательством, могут разрабатываться и
устанавливаться нормативно-правовыми соответствующими актами
дополнительные, «сверх» полномочия.
Таким образом, мы можем охарактеризовать процесс и закрепление
массива полномочий как произошедший строго в рамках и под давлением
федерального законодательства, потому как именно давлением мы можем
назвать такую ситуацию, когда при наличии конституционного посыла ни
один из региональных и муниципальных субъектов не воспользовался
данным правом (от общего числа полномочий количество принятых «сверх»
составляет примерно 7%).
В качестве исходной, отправной точки развития массива полномочий
мы можем назвать принятие Конституции Российской Федерации в 1993
году.
Примечательно, что неоднократно поступали предложения от
субъектов федерации, причем консолидированные, например 38, 26, 20
субъектов одномоментно по одному вопросу, передать переданные им
полномочия обратно федеральному центру. Не последнее место среди
причин данного явления является недостаточность или вообще отсутствие
передачи центром в первую очередь экономических основ для их реализации.
Поэтому данная проблема весьма и весьма актуальна для нашего
государства.
11
10
Миронов, А.Л. Государственное управление в России. Конституционный и институциональный аспекты:
Монография. / А.Л. Миронов. - М.: ЮНИТИ, 2015. - 135 c. С. 32 – 33.
11
Оболонский А.В. На пути к новой модели бюрократии //Вопросы государственного и муниципального
управления. 2012. № 1. С. 67-77.
16
С целью объективности рассмотрения данного вопроса отметим, что
субъекты предлагают и принять на себя полномочия федерального центра.
Если «отдать» хотят социальное обеспечение граждан, обеспечение жилой
площадью, в сфере охраны водных и лесных ресурсов и так далее, то
«принять» хотят, например, те же полномочия по регулированию водных,
лесных и так далее ресурсов, полномочия в сфере жилищно-коммунального
хозяйства и так далее.
Следовательно, в вопросе полномочий играет роль не только ресурсы,
но и престижность, влияние, властность, а также и возможность получения
выгоды, в том числе незаконной, что, к сожалению, не является редкостью
для России.
Помимо этого, в рамках существующего бюджетного устройства
нашего государства мы должны отметить скудность средств большинства
региональных бюджетов и неспособность в силу данного обстоятельства
исполнять ряд как своих, так и делегированных полномочий без должной
поддержки федерального центра.
Также хотелось бы выделить такое делегированное полномочие
региональному и муниципальному уровню, как социальное обеспечение на
конкретной территории. Мы считаем, что данное полномочие непременно
должно принадлежать федеральному центру. Приведем аргументы в защиту
нашей точки зрения: недостаточность региональных и муниципальных
ресурсов для должного выполнения данной задачи; данная проблема –
социальная и должна решаться с позиций правового государства и его
основы – гражданского общества. Мы хотим отметить, что данная проблема
– общегосударственная и должно быть не только базовое федеральное
законодательство по данному вопросу, но и унификация предоставляемой
17
гражданам поддержки, иначе нарушается международный и российский
конституционный принцип равенства.
12
Для упорядочения и гармонизации отношений «центр» - «периферия»
возможно, во-первых создание и регулярное проведение конференций
представителей всех субъектов, всех муниципальных образований
Российской Федерации с участием представителей Министерства
регионального развития, Счетной палаты, ключевых федеральных министров
с целью обсуждения вопросов, связанных с исполнением уже
делегированных полномочий, а также тех, которые хотят «вернуть» либо
«принять». Вторым этапом данного процесса должно стать формирование
заключения и передача его на совместное рассмотрение Президента и
Правительства Российской Федерации с целью корректировки
государственной политики и предоставления ресурсов для их исполнения.
Третьим этапом должна стать работа Государственной Думы и Совета
Федерации, результатом которого должно стать перераспределение
полномочий, оформленное в виде издания соответствующего федерального
закона, а, затем, через год – все тог же самое в том же порядке. Также было
бы неплохо проводить всеобщий опрос населения касательно основных
вопросов, исполнение которых возложено на региональные и муниципальные
власти с целью определения их эффективности и результативности. Данный
опрос с последующей законодательной корректировкой разумно, по нашему
мнению, проводить один раз в три года.
13
Важным также является определенный конституционно принцип
единства властей. Данный принцип также тесно связан с приведенным выше
обозначением российского федерализма и распределением полномочий.
12
Оболонский А.В. На пути к новой модели бюрократии //Вопросы государственного и муниципального
управления. 2012. № 1. С. 67-77.
13
Самойлов, В.Д. Государственное управление. Теория, механизмы, правовые основы: Учебник для
студентов вузов, обучающихся по специальности "Государственное и муниципальное управление" / В.Д.
Самойлов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2018. - 311 c. С. 61.
18
Указанные проблемы, выделенные в конце рассмотрения первого
вопроса работы, стали «толчком» к последующей политике в сфере
реализации государственной власти и государственного управления.
С приходом к власти в 2000 г. В.В. Путина началось поэтапное
проведение реформ, направленных на укрепление властной вертикали.
14
В данный период вся вертикаль государственной власти подвергается
оценке эффективности, в силу чего приоритетными со стороны государства
являются следующие направления.
15
Рисунок 3 - Приоритеты
Одновременно со сменой правительства произошел ряд изменений в
структуре исполнительной власти
16
, что служит символом начала активных
преобразований в административной системе. Наиболее заметными из
подобных изменений можно считать изменение структуры министерств
(существенно сократилось их количество), а также дифференциацию
системы федеральной исполнительной власти, придерживающуюся идеи о
разделении трех типов функций. Среди них: правоустанавливающие
14
Савельева М.В. Принцип разделения властей - один из основных принципов в конституции РФ //
Личность, общество, право: проблема ценностей и приоритетов: Материалы третьей Всероссийской научно-
практической конференции. Магнитогорск, 2012. С. 248 - 251.
15
Савельева М.В. Принцип разделения властей - один из основных принципов в конституции РФ //
Личность, общество, право: проблема ценностей и приоритетов: Материалы третьей Всероссийской научно-
практической конференции. Магнитогорск, 2012. С. 248 - 251.
16
Савельева М.В. Принцип разделения властей - один из основных принципов в конституции РФ //
Личность, общество, право: проблема ценностей и приоритетов: Материалы третьей Всероссийской научно-
практической конференции. Магнитогорск, 2012. С. 248 - 251.
19
(осуществляемые министерствами, которые заняты нормативно-правовым
регулированием, выработкой государственной политики, координацией
деятельности подведомственных агентств и служб, а также контролем над
ними), правоприменительные (агентства, которые осуществляют надзор и
контроль), а также функции по оказанию государственных услуг и по
управлению государственным имуществом (службы).
Очередным заметным шагом явилось подписание указа об увеличении
заработных плат чиновников верхнего уровня.
По линии «центр — регионы» в рамках построения вертикали
исполнительной власти были предприняты следующие основные
шаги.
Рисунок 4 - Направления
17
17
Савельева М.В. Принцип разделения властей - один из основных принципов в конституции РФ //
Личность, общество, право: проблема ценностей и приоритетов: Материалы третьей Всероссийской научно-
практической конференции. Магнитогорск, 2012. С. 248 - 251.
20
Указом Президента Российской Федерации «О структуре
федеральных органов исполнительной власти» от 21 мая 2012 N 636 (ред. от
21.07.2015) сформирована структура федеральных органов исполнительной
власти. Приведем данную систему в качестве некоторого проводника
государственной власти, или инструмента ее осуществления (рис. 5).
Рисунок 5 - Система органов исполнительной власти в РФ
Как представлено на схеме выше, существуют различные типы
органов исполнительной власти.
21
Федеральные министерства (министерства РФ) и службы - основное
звено системы федеральных органов исполнительной власти (естественно,
после Правительства РФ).
В целом, можно сказать, что федеральные министерства и службы
являются субъектами административного права, субъектами
государственного управления, в процессе своего функционирования
осуществляющими государственно-властные, государственно-
распорядительные и государственно-регулятивные функции. Таким образом,
они осуществляют государственно-управленческую деятельность.
Функционируя, они действуют в административном порядке, их акты
власти носят административно-правовой характер.
18
Структурно аппарат любого органа исполнительной власти
представляет собой взаимосвязанную и соподчиненную систему
структурных подразделений (рис. ниже).
Рисунок 6 - Структура органа исполнительной власти
19
18
См.: Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России. М.: Проспект. 2010г.
752 стр. Стр. 204 – 208.
19
См.: Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России. М.: Проспект. 2010г.
752 стр. Стр. 221-229.
22
Естественно, в роли «связующего» элемента в этой структуре
выступают информация и отношения субординации.
Нельзя не отметить, что федеральные министерства развиваются
синхронно с исполнительной властью (рис. 7).
Рисунок 7 - Направления повышения эффективности
функционирования исполнительной власти в РФ
Исходя из этого, отметим, что необходимыми направлениями
развития органов исполнительной власти по итогам данного периода должны
были быть:
23
- исключение дублирования функций,
- совершенствование показателей оценки эффективности
деятельности – четкие критерии, увеличение количественных критериев,
- повышение качества оказания государственных и муниципальных
услуг,
- развитие человеческого потенциала (государственных служащих),
- усиление персональной ответственности руководителей.
Отметим, что российская государственная власть выстраивается на
основании конституционно закрепленных норм, которые как раз и
определяют форму правления. Таким образом, у нас «смешанная» форма
правления. Государственные институты у нас формируют неформальные
институты, которые как раз и модифицируют функционирование правовых
предписаний, при том, что они могут следовать закону, а порой и
игнорировать его.
Наличие данных неформальных институтов, как раз обеспечивает
функционирование лидерства в России. Но это характерно не только для
нашей страны, это можно и наблюдать в «старых» демократических странах
Европы, а так же в посткоммунистических странах. Вопрос уже ставится в
том, насколько такие институты, способны изменять формальные. В работах
Круассана и ВольфангаМеркаль говорится, что в «дефектных демократиях»
неформальные институты ограничивают и на порядок подрывают формально
установленные институты. В итоге выходит следующая ситуация, когда на
уровне принятия решений демократия начинает функционировать не по
правовым институтам, а в рамках неформальных институтов и принятых в
этой сфере правил, которые могут спокойно противоречить установленным
институтам. Свержение формальных институтов, может идти как «сверху»,
когда пришедшая вполне демократическим путем исполнительная власть,
начинает расширять свои полномочия, так и «снизу», когда слабое
гражданское общество не дает проявлять силу существующим институтам, и
24
предпочитает, лишая их возможности решать проблемы, подстраивать под
свои частные интересы. Обычно, свержение формальных институтов
начинается с обоих сторон. Что и способствует тому, что в «дефектных
демократиях» отдельные элитные политические структуры, начинают
взаимодействовать с определенным кругом частных лиц, через
неформальные отношения. Таким образом, предписанные конституционные
механизмы, становятся не работающими. Что ведет к лишению народа
гарантированного представительства и своего суверенитета.
20
В России нет случаев, когда бы Президент и Глава Правительства,
были из разных партий, и тем самым бы находили, общие точки
соприкосновения, отстаивая интересы разных слоев общества.
Пожалуй, главной неформальной традицией в политики России на
современном этапе является, на мой взгляд, – практика «преемничества».
Она явно показывает функционирование в нашей стране неформальных
институтов при квазимонархических процедурах, протекаемых в
полупрезидентской республике. Примером служит уже произошедшая
передача власти в 2000 и 2008 году. В среде политических аналитиков 1999 г.
её прозвали как «Операция «С новым Годом страна!»», а 2007-2008 год, как
«Операция ручной медведь».
Когда происходит административный сбой в России или намечается
конфликт, исследователи этих явлений говорят о столкновении различных
групп внутри, сложившегося уже «тендема».
На мой взгляд, так же немаловажную роль в отношениях общества и
государства, играет российская политическая традиция – «симфония». Она
была еще принята с принятием христианской веры. Она говорит о
разделении властей Церкви и государства. Тогда для Руси это было новым.
Но идея разделить церковную власть и светскую пришлась по душе нашим
князьям. До этого – царь был представителем не только народа, но и Бога, и
20
См. по: Соловьев, А.И. Политология: Политическая теория, политические технологии: Учебник для
студентов вузов. / А.И. Соловьева - М.: Инфра-М, 2011 – с. 500