24
чтобы вопросы воспитания вновь стали неотъемлемой частью образователь-
ной политики государства. Но для этого потребуется изменить политику гос-
ударства в целом, начать структурную перестройку экономики с упором на её
реальный сектор и научно-технические достижения, немыслимые без долж-
ного уровня образования. Если не пересмотреть кардинально подходы к обра-
зованию, у нас вряд ли появятся гениальные ученые, талантливые инженеры,
грамотные управленцы, не будет инновационной экономики и, соответ-
ственно, шанса преодолеть отставание и стагнацию.
1.3 Сущность и особенности муниципального управления системой обра-
зования
В соответствии с федеральным законом «Об общих принципах органи-
зации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 года
№ 131-ФЗ, к вопросам местного значения муниципального района относится
организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного,
начального общего, основного общего, среднего общего образования по ос-
новным общеобразовательным программам в муниципальных образователь-
ных организациях, организация предоставления дополнительного образова-
ния детей в муниципальных образовательных организациях, создание условий
для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муници-
пальных образовательных организациях, а также организация отдыха детей в
каникулярное время.
Муниципальная политика в сфере образования строится на основе госу-
дарственной политики, базирующейся на следующих принципах:
гуманистический характер образования,приоритет общечеловече-
ских ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развитияличности;
общедоступность образования, адаптивность системы образова-
ния к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся и воспи-
танников;
25
светский характер образования в государственных и муниципаль-
ных образовательных учреждениях;
свобода и плюрализм в образовании
11
.
Власть в России на федеральном, региональном и местном уровнях стро-
ится единообразно, то есть на уровне субъекта и на уровне муниципального
образования создаются похожие на федеральные органы, деятельность кото-
рых (и в этом их различие) может распространяться только на определённую
территорию. В системе образования дело обстоит точно также.
В Российской Федерации Министерство образования и науки осуществ-
ляет функции по выработке государственной политики и нормативно-право-
вому регулированию в сфере образования. В муниципальных районах и город-
ских округах местные органы власти передают полномочия в сфере образова-
ния одному из своих структурных подразделений – муниципальному органу
управления образованием, которое выполняет те же самые функции, только на
местном уровне.
В различных муниципальных образованиях они именуются по-разному:
управление образования, отдел образования, управление по делам образова-
ния, комитет по образованию, отдел по образованию, отдел по образованию и
молодежной политике, отдел по образованию, опеке и попечительству адми-
нистрации муниципального образования и т. д.
Миссия местных органов управления образованием в сфере государ-
ственного управления общественного образования заключается в выполнении
следующего:
создание и регулирование деятельности органов руководства и ко-
ординации образованием на уровне муниципального образования и уровне ор-
ганизаций, выполняющих образовательную деятельность;
11
Исупова О.А. Образовательный риск как фактор стратегического управления образовательными ор-
ганизациями / О.А. Исупова, А.Н. Исупова, О.А. Никифорова // EuropeanSocialScienceJournal. 2015. № 8. С.
183-191.
26
увеличение социальных связей, которые способствовали бы пре-
одолению трудностей, возникающих в сфере образования;
построение общественной инспекции образования и удовлетворе-
ние социальных запросов в сфере образования;
объективное и адекватное оценивание работы муниципальных об-
разовательных организаций;
создание эффективной среды для сотрудничества профессиональ-
ного педагогического, родительского и предпринимательского сообществ, а
также органов местного самоуправления в разрешении важных задач усовер-
шенствования образования конкретной местности.
Одной из важнейших управленческих функций является организация
контроля в образовательном учреждении. Благодаря ей руководители спо-
собны выявить ошибки, как на уровне управления, так и на уровне исполни-
тельных функций, которые осуществляют сотрудники, оценить достижение
поставленных ранее целей.
Особенностью контроля является то, что он должен быть всеобъемлю-
щим. Именно поэтому он подразделяется на внешний (государственный кон-
троль качества образования) и внутренний контроль
12
.
Под контролем образовательного учреждения подразумевается лицензи-
рование образовательной и медицинской деятельности школы, надзор за со-
блюдением законодательства, выполнением государственного задания и
устранением проблем при их неисполнении. Контроль также необходим для
роста квалификации и профессионализма педагогов, повышения качества
условий образования в школе, роста успеваемости среди учеников.
Одними из фундаментальных конституционных принципов осуществ-
ления государственного контроля являются универсальные принципы, то
12
Гоголев Ю.В, Успенский В.Б. Образовательная среда и проблемы сохранения здоровья школьников.
- Ярославль, 2018.- 133 с.
27
есть те принципы, которые являются общими для всех видов государствен-
ного контроля, включая контроль в сфере образования.
Среди универсальных принципов следует выделить:
- принцип законности, имеющий своей нормативной основой положе-
ния ст. 1 (ч. 1), 15 (ч. 2) и 76 (ч. 1) Конституции РФ и предполагающий, что
организация и осуществление государственными органами контрольных
функций должны быть основаны на законе, подзаконные и ведомственные
нормативные акты не могут противоречить законодательно установленным
положениям (что, однако, не означает запрет на разумную
конкретизацию и детализацию ими законодательно определенных требова-
ний), а контрольные органы в своей деятельности связаны законом;
- принцип соразмерности, обусловливающий по крайней мере три тре-
бования к контролю: во-первых, взвешенный подход к построению организа-
ционной системы управления и контроля (организационная соразмерность);
во-вторых, установление необходимого и достаточного государственного при-
сутствия в общественных отношениях (функциональная соразмерность); и в-
третьих, требующий передачу контролирующим органам такого объема пол-
номочий, который адекватен стоящей перед ними задаче в конкретной сфере
общественных отношений (компетенционная соразмерность).
Так, в Конституционный Суд на вопрос о конституционно допустимом
периоде проведения выездных налоговых проверок, представляющих собой
одну из форм налогового контроля, который, в свою очередь, является разно-
видностью государственного контроля, сформулировал правовую позицию,
согласно которой федеральный законодатель, наделяя налоговые органы пол-
номочием действовать властнообязывающим органом в пределах своей ком-
петенции, должен соблюдать вытекающие из ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ во
взаимосвязи с ее ст. 8, 17, 34 и 35 требования, в силу которых ограничение
федеральным законом права владения, пользования и распоряжения имуще-
ством, а также свободы предпринимательской деятельности возможно, только
если оно отвечает требованиям справедливости, адекватно, пропорционально,
28
соразмерно и необходимо для защиты конституционно значимых ценностей,в
том числе частных и публичных прав и законных интересов других лиц, и не
затрагивает само существо конституционных прав, т.е. не ограничивает пре-
делы и применение основного содержания соответствующих конституцион-
ных норм
13
.
Специальные принципы имеют сферой своего воздействия в рамках
конкретного органа государственной власти и конкретного вида контрольных
мероприятий.
Основными специальными принципами государственного контроля яв-
ляются:
- принцип единства контрольной функции. Данный принцип опосредо-
ван взаимосвязанными положениями преамбулы, ст. 1 (ч. 1), 2, 3 (ч. 1 и 2), 4
(ч. I), 15 (ч. 1 и 2), 18, 71 (п. «б») и 72 (п. «а» ч. 1) Конституции РФ, по смыслу
которых организация и деятельность органов государственной власти в Рос-
сийской Федерации основываются на единстве целеполагания, что предпола-
гает обязанность органов государственной власти и их должностных лиц при
осуществлении государственного управления общественными процессами со-
относить принимаемые решения с фундаментальными конституционными це-
лями российской государственности, которые в концентрированном виде из-
ложены в преамбуле Конституции РФ, а также стратегическими и тактиче-
скими целями, провозглашаемыми в нормативно-обязывающей или програм-
мно-рекомендательной форме высшими органами государственной власти
Российской Федерации. Из этого следует, что Федеральная служба по надзору
и контролю в сфере образования и науки, исполняя свои полномочия, установ-
ленные Главой 2 Положения о Федеральной службе по надзору и контролю в
сфере образования и науки и утвержденные Постановлением Правительства
РФ от 17.06.2004 № 300 как орган, на который возложена обязанность осу-
13
Былда Л. М. Система образования в Российской Федерации [Текст] // Педагогическое мастерство:
материалы междунар. науч. конф. (г. Москва, апрель 2017 г.). - М.: Буки-Веди, 2017. - С. 77-80
29
ществлять контроль за надлежащей реализацией соответствующих норма-
тивно-правовых предписаний должна осуществлять контроль за исполнением
законодательства Российской Федерации в области образования, науки,
научно-технической деятельности, молодежной политики, аттестации науч-
ных и научно-педагогических кадров и за качеством образования в образова-
тельных учреждениях и подготовки выпускников образовательных учрежде-
ний по завершении каждого уровня образования как с точки зрения соблюде-
ния норм законодательства, так и с позиции повышения эффективности госу-
дарственного управления в сфере образования и науки.
Такой подход нашел свое подтверждение и в практике Конституцион-
ного Суда РФ, сформулировавшего в Постановлении от 1 декабря 1997 г. пра-
вовую позицию, согласно которой «контрольная функция присуща всем орга-
нам государственной власти в пределах компетенции, закрепленной за ними
Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, федеральными
законами, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функ-
ции и специфические для каждого из них формы ее осуществления»
14
.
- принцип полноты и распределения контрольных полномочий по гори-
зонтали и вертикали сообразно конституционным началам организации пуб-
личной власти в Российской Федерации (федерализм, разделение властей и са-
мостоятельность местного самоуправления), закрепленным в ст. 1 (ч. 1), 5 (ч.
1, 3 и 5), 10 и 12 Конституции РФ. Исходя из данного принципа, органы госу-
дарственной власти каждого из ее территориальных уровней должны распола-
гать необходимым и достаточным объемом контрольных полномочий в соот-
ветствии с разграничением предметов ведения между Российской Федерацией
и ее субъектами, установленным ст. 71 и 72 Конституции РФ, и соответственно
их месту в системе разделения властей.
14
Данилюк А.Я., Кондаков А.М. Воспитание и социализация школьников // Педагогика. - № 5. - 2013.
– С.13-19.
30
Реализуя данный принцип, Правительство РФ определило в п.3 и 4 Пра-
вил осуществления контроля и надзора в сфере образования, что уполномо-
ченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации еже-
годно представляют в Федеральную службу по надзору в сфере образования и
науки информацию о своей деятельности по осуществлению контроля и
надзора в сфере образования по форме, устанавливаемой этой Службой. В це-
лях осуществления надзора Федеральная служба по надзору в сфере образова-
ния и науки вправе инспектировать органы управления образованием и упол-
номоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
в порядке, предусмотренном настоящими Правилами.
Принцип сбалансированного обеспечения основных и компетенцион-
ных прав, который, являясь фундаментальным принципом правового государ-
ства (ст. 1 (ч. 1), 2, 17 (ч. 1 и 3), 18, 55 (ч. 3) Конституции РФ условно можно
поделить на личностно-статусный аспект и ст. 5 (ч. 1, 3 и о), 10, 11 (ч. 1 и 2) и
12 Конституции РФ и компетенционно-статусный аспект. Данный принцип
предполагает, что при осуществлении государственных контрольных меро-
приятий следует исходить из того, что основания, цели и задачи, способы,
формы и методы контрольной деятельности государственными органами
должны быть, с одной стороны, связаны правами и свободами человека и
гражданина и компетенционными правами органов государственной власти, а
с другой - в максимально возможной степени содействовать правовому благо-
получию всех и каждого членов общества, выраженному в социальном пред-
назначении конкретного вида государственного контроля;
- принцип системности, непосредственно связанный с постоянством и
стабильностью государственной власти (ч. 1 ст. 1 и ст. 11 Конституции
РФ), с одной стороны, и обоснованностью принимаемых управленческих, в
том числе соответственно и контрольных, решений (абзац седьмой преам-
булы, ст. 19 и 55 (ч. 3) Конституции РФ) - с другой, подразумевает, что в тече-
ние определенного периода времени контролирующий орган должен охватить
31
контрольными мероприятиями все основные группы объектов контроля. Реа-
лизуя данный принцип, Федеральная служба по надзору в сфере образования
и науки составляет ежегодный план работы и прогнозные показатели деятель-
ности Службы, а также отчет о своей деятельности. При этом плановые про-
верки образовательных учреждений и органов управления образованием, про-
водятся в соответствии с графиком работы Федеральной службы по надзору в
сфере образования и науки (уполномоченного органа исполнительной власти
субъекта Российской Федерации). Федеральная служба по надзору в сфере об-
разования и науки и уполномоченный орган исполнительной власти субъекта
Российской Федерации проводят плановые проверки в отношении образова-
тельной организации или органа управления образованием не чаще одного
раза в 2 года.
- принцип недопустимости вмешательства контролирующего органа в
оперативную деятельность проверяемого, прямо сформулированному в уже
упоминавшемся Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июля 2004
г. применительно к проведению налогового контроля, контрольное мероприя-
тие не должно мешать нормальному функционированию контролируемого
субъекта, препятствовать осуществлению возложенных на него полномочий
или блокировать реализацию принадлежащих ему прав;
- принцип рациональности означает, что государственная контрольная
деятельность должна соответствовать не только закону, но и здравому смыслу.
Осуществление контроля государственными органами не должно быть сверх-
формализовано, а потому недопустимо ограничение прав и свобод человека и
гражданина, предпринимаемое только ради соблюдения формы;
- принцип транспарентности. Данный принцип, лежащий в основе орга-
низации взаимоотношений гражданского общества и публичной власти совре-
менных демократических государств, вытекает из взаимосвязанных положе-
ний ст. 1 (ч. 1), 3 (ч. 1 и 2), 24 (ч. 2) и 32 (ч. 1) Конституции РФ.
32
Это лишь некоторые принципы, которые уже нашли свое правоприме-
нение в Конституции РФ и некоторых законодательных актах, детализиро-
ваны Конституционным судом РФ и могут быть использованы при правовом
регулировании осуществления государством контрольных и надзорных функ-
ций в сфере образования. Пока же, к сожалению, можно отметить, что не все
из вышеуказанных принципов нашли свое отражение в законных и подзакон-
ных правовых актах РФ по осуществлению контроля и надзора в сфере обра-
зования, что, безусловно, сказывается и на качестве работы контрольных и
надзорных органов, и на качестве деятельности образовательных учреждений,
и, в конечном счете, снижает уровень конституционных гарантий граждан в
сфере образования.
33
Выводы по первой главе.
Формирование образовательной политики базируется на доминирую-
щих социальных и культурных ценностях, а также представлениях о целях со-
циально-экономического, научно-технологического и культурного развития.
Государство и общество, продолжая свое развитие, придают особую значи-
мость образованию, которая постоянно возрастает. Государственная система
управления образованием направлена на непрерывное улучшение его качества
и эффективности.
Проводимые реформы в сфере общего образования вызвали страх в об-
ществе от того, что оно не будет в равной степени доступно жителям страны.
Неравные условия могут основательно разделить население, в таком случае
уровень образования по стране может снизиться.