16
можно понимать «целенаправленную деятельность субъектов управления
различного уровня, обеспечивающую оптимальное функционирование и
развитие управляемой системы, перевод ее на новый, качественно более
высокий уровень по фактическому достижению целей с помощью необходимых
оптимальных педагогических условий, способов, средств и воздействий». Надо
отметить, что это достаточно узкое понимание управления
Управление системами образования — одна из самых актуальных
проблем данной сферы, так имеет прямое отношение к качеству и
эффективности деятельности образовательных учреждений. История развития
национальных систем образования свидетельствует о том, что конкретная
организация, формы и методы управления образованием во многом зависят от
особенностей политических, экономических и культурных традиций общества,
от специфики государственного устройства и права.
Несмотря на существующее множество национальных систем
образования, в области управления образованием в зависимости от того, как
распределены полномочия, принимать решения, исторически сформировались
две модели: централизованная и децентрализованная.
Централизованная модель управления системой образования
предполагает концентрацию прав принятия решений, сосредоточение властных
полномочий на верхнем уровне управления. Такая централизованная модель
управления (с некоторой передачей полномочий от центра местным властям)
характерна для Италии, Испании, Греции, Португалии, Люксембурга, Франции
и СССР (20-80-е гг. XX в.)
9
.
Децентрализованная модель управления образованием предполагает
передачу или делегирование ответственности за принятие ряда решений, а
значит, и делегирование соответствующих этой ответственности прав на
нижние уровни управления. Активный сдвиг в сторону децентрализованной
модели управления образованием наблюдается в последние двадцать лет ХХ
века. В связи с этим, можно выделить шесть подходов к децентрализации,
9
Козырин А.Н., Корф Д.В., Ялбулганов А.А. Управление образованием: сравнительный анализ
российского и зарубежного законодательства // Реформы и право. - 2010. - № 3. - С. 43
17
наблюдаемых в странах – членах Европейского Союза. Это рассредоточение
власти среди социальных партнеров, региональная передача власти,
региональная деконцентрация, локализация, институциональная автономия,
маркетизация. Региональная модель управления характерна для Австрии,
Германии, Бельгии. Местный контроль в управлении системой образования
осуществляется в странах: Дания, Финляндия, Швеция, Ирландия.
Институциональная автономия характерна для образовательных систем
Нидерландов и Великобритании
10
.
Для системы образования России также характерен переход от
централизованной модели управления образованием к децентрализованной.
Современная школа функционирует в условиях перехода от
государственного к государственно-общественному управлению образованием.
Сущность государственно-общественного управления образованием
заключается в объединении усилий государства и общества в решении проблем
образования
11
.
Государственный характер образования состоит в том, что в стране
проводится единая государственная политика в области образования.
Организационной основой государственной политики в области образования
является Федеральная программа развития образования, которая принимается
высшим органом законодательной власти на конкретный промежуток времени.
Ее содержание определяется как общими принципами государственной
политики, так и объективными данными анализа состояния системы
образования с учетом перспектив и тенденций ее развития.
Российское государство обеспечивает гражданам право на образование
независимо от расы, национальности, языка, пола, возраста, состояния
здоровья, социального, имущественного и должностного происхождения, места
жительства, отношения к религии, убеждений. Для последовательного
10
Вашурина Е.В., Дрантусова Н.В., Евдокимов Я.Ш., Клюев А.К., Майбуров И.А. Анализ мировых
тенденций развития научнообразовательной деятельности: Аналитический обзор // Университетское
управление: практика и анализ. - Екатеринбург: Изд-во Уральского университета, 2016. – С. 54
11
Гаранина О.Д. От обучения к творчеству: роль философии в образовательном процессе //
Международный журнал экспериментального образования. 2018. № 4. С. 19
18
проведения государственной политики в сфере образования создаются
государственные органы управления образованием: федеральные
(центральные), республиканские, краевые, областные, автономных регионов,
муниципальные (местные).
Система органов, осуществляющих государственное управление
образованием, включает в себя как федеральные органы исполнительной
власти, так и органы исполнительной власти субъектов РФ.
Правительство РФ, обеспечивает проведение единой государственной
политики в области образования, определяет основные направления развития и
совершенствования общего и профессионального образования, развивает
систему бесплатного образования. В настоящее время одной из основных задач
Правительства РФ является выполнение национального проекта в сфере
образования.
Возглавляет систему органов управления образованием Министерство
образования и науки РФ (Минобрнауки России) федеральный орган
исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке
государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере
образования, воспитания, социальной поддержки и социальной защиты
обучающихся и воспитанников образовательных учреждений.
К компетенции государственных органов управления системой
образования относятся:
12
Разработка образовательных программ и стандартов (стандарты
включают федеральный и национально-региональный компоненты с
установлением обязательного минимума содержания образовательных
программ, требований к уровню подготовки учеников).
Аккредитация и аттестация учреждений и учителей.
Формирование образовательной инфраструктуры.
Формирование и прогнозирование развития сети образовательных
учреждений.
12
Кванина В.В., Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального
образования. - М., 2015. – С.91
19
Контроль за исполнением законодательства РФ в бюджетной и
финансовой сфере в системе образования.
Процесс децентрализации системы образования способствует тому, что
федеральные органы разрабатывают стратегические направления развития, а
региональные и местные органы решают конкретные организационные,
финансовые, кадровые и материально-технические проблемы.
Наряду с государственными органами существуют общественные органы
управления системой образования. Как правило, они состоят из представителей
учительского и ученического коллективов, родителей и общественности.
Одним из таких коллективных органов управления является Совет школы,
деятельность которого регулируется Временным положением о
государственных общественных учебных заведениях в РФ.
Одним из признаков общественного характера управления системой
образования, кроме создания коллегиальных органов управления, является
разгосударствление (создание негосударственных учебных заведений) и
диверсификация (одновременное развитие различных типов учебных
заведений) российских образовательных учреждений.
Управление системой образования обеспечивается:
13
1) формированием системы взаимодействующих федеральных органов
исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в
сфере образования;
2) осуществлением стратегического планирования развития системы
образования;
3) принятием и реализацией государственных программ Российской
Федерации, федеральных и региональных программ, направленных на развитие
системы образования;
4) проведением мониторинга в системе образования;
13
Вашурина Е.В., Дрантусова Н.В., Евдокимов Я.Ш., Клюев А.К., Майбуров И.А. Анализ мировых
тенденций развития научнообразовательной деятельности: Аналитический обзор // Университетское
управление: практика и анализ. - Екатеринбург: Изд-во Уральского университета, 2016. – С.59
20
5) методическим и информационным обеспечением деятельности
федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления,
осуществляющих управление в сфере образования;
6) государственной регламентацией образовательной деятельности;
7) независимой оценкой качества образования, общественной и
общественно-профессиональной аккредитацией;
8) подготовкой и повышением квалификации кадров для системы
образования.
Государственное управление в сфере образования осуществляют в
пределах своих полномочий федеральные органы государственной власти и
органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
В муниципальных районах и городских округах управление в сфере
образования осуществляется соответствующими органами местного
самоуправления. Федеральными органами исполнительной власти,
осуществляющими государственное управление в сфере образования, являются
федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по
выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию
в сфере образования, управлению государственным имуществом и оказанию
государственных услуг в сфере образования, контролю и надзору в сфере
образования, а также федеральные органы исполнительной власти, имеющие в
своем ведении образовательные организации. Федеральный орган
исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке
государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере
образования, осуществляет координацию деятельности в сфере образования
федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и иных
субъектов системы образования.
В России законодательно выделены и закреплены уровни управления
образованием:
21
- федеральный, субъектов федерации (региональный);
- местный (муниципальный);
- уровень образовательных учреждений.
При этом региональный уровень управления образованием, юридически
закрепляет и методически конкретизирует централизованно внедряемые
новации, а муниципальный уровень обеспечивает сочетание отраслевых и
территориальных интересов в решении вопросов развития муниципальных
образовательных учреждений и всей системы образования территории.
1.3. Современные реформы в системе образования РФ
В XXI веке жизнь ставит перед образовательными институтами общества,
особенно высокие требования.
Стремясь соответствовать стандартам нового времени, Россия
предприняла очередную масштабную реформу всей системы образования. В
основе образовательной политики 2000-х гг. лежало общее стремление нашей
страны интегрироваться в общеевропейское культурно-экономическое
пространство. Многие представители российского научно-образовательного
сообщества искренне считали, что главный вопрос реформирования состоит в
создании единого европейского интеллектуального пространства
14
.
Это вызвало активные попытки унификации национальных
образовательных стандартов с образовательными стандартами европейских
стран, заключивших Болонское соглашение. Россия присоединилась к данному
соглашению в 2003 г., и именно с этого времени началась системная и
структурная трансформация российского образования в направлении его
сближения с системами образования других стран.
Ряд положительных моментов, связанных с вступлением в Болонский
процесс (создание единых европейских стандартов высшего образования,
14
Прядко И., Лебедев И. Проблемы Российское строительное образование в эпоху инновации:
социокультурные и правовые аспекты // Матес веб-конференций. Международная научная конференция
SPbWOSCE2016 "Умный город". 2017 год. Том. 106
22
введение общих критериев оценки качества преподавания и др.), вместе с тем
создают ряд опасностей для национальной системы образования. Это, прежде
всего ослабление государственной образовательной политики. Позитивные
результаты этого объединительного процесса нейтрализуются издержками,
прогнозируемыми достаточно определенно: понижение статуса
фундаментальных наук. Это означает снижение в целом качества российского
образования, являющегося системообразующей частью национальной
культуры.
Стратегической ошибкой образовательной политики данного периода
была убежденность руководителей российского образования в том, что
панацеей в решении имеющихся проблем является перенимание зарубежного
опыта. Отсюда главным способом модернизации российской системы
образования стало механическое воспроизведение образовательных форм,
распространенных в Европе, причем копирование зарубежных стандартов
осуществлялось без учета российских национальных традиций в сфере
образования. К этому добавился характерный для России административно-
командный метод управления образовательной сферой, который лишал
возможности самостоятельных действий многих субъектов образовательной
деятельности.
Реформирование системы образования осуществлялось на основе
федеральных целевых программ развития, таких как Федеральная целевая
программа развития образования на 2016–2020 годы
15
, Федеральная целевая
программа «Исследования и разработки по приоритетным направлениям
развития научно-технологического комплекса России на 2014– 2020 годы»
16
,
Федеральная целевая программа «Научные и научно-педагогические кадры
инновационной России на 2014–2020 годы»
17
, а также приказов и
15
Постановление Правительства РФ от 23.05.2015 N 497 (ред. от 22.11.2017) "О Федеральной целевой
программе развития образования на 2016 - 2020 годы"// Консультант плюс
16
Постановление Правительства РФ от 21.05.2013 N 426 (ред. от 22.10.2018) "О федеральной целевой
программе "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического
комплекса России на 2014 - 2020 годы"// Консультант плюс
17
Постановление Правительства РФ от 21.05.2013 N 424 (ред. от 23.10.2014) "О федеральной целевой
программе "Научные и научно-педагогические кадры инновационной России" на 2014 - 2020 годы и внесении
23
инструктивных писем Министерства образования и науки. Вместе с тем
целевые программы развития далеко не во всем учитывали имеющиеся реалии
и организационно-материальные и финансовые возможности Российской
Федерации, что приводило к необходимости их корректировки и сворачиванию
еще до окончания запланированных сроков их реализации.
Следует отметить, что образовательная реформа в России долгое время не
имела необходимого правового обеспечения. Реализация намеченных целей в
рамках устаревшей нормативно-правовой базы приводила к неустранимым
противоречиям в ходе реформаторских действий. Осуществлять дальнейшее
реформирование системы образования в такой ситуации было невозможно. В
2012 г. был принят комплексный Федеральный закон № 273-ФЗ «Об
образовании в Российской Федерации»
18
, который стал правовой основой
функционирования всей системы российского образования. Принятие данного
Закона в известной мере упорядочило правовые отношения в образовательной
сфере, однако не устранило в полной мере проблем образовательной реформы.
Вышеупомянутые проблемы в первую очередь связаны с содержанием
самого Федерального закона. Одной из его новаций является ликвидация
уровня начального профессионального образования. Именно таким образом
разработчики Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»
решили модернизировать систему подготовки кадров по рабочим
специальностям. Согласно данному Закону, большинство образовательных
программ начального профессионального образования были переведены в
программы профессионального обучения, овладение которыми не
сопровождается повышением уровня образования. Вместе с тем в структуре
среднего профессионального образования, готовящего специалистов среднего
звена, появились программы подготовки квалифицированных рабочих
(служащих). Таким образом, лицо, прошедшее обучение по данной программе
подготовки, приобретает уровень среднего профессионального образования, т.
изменений в федеральную целевую программу "Научные и научно-педагогические кадры инновационной
России" на 2009 - 2013 годы"// Консультант плюс
18
Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 26.07.2019)"Об образовании в Российской
Федерации"// "Собрание законодательства РФ", 31.12.2012, N 53 (ч. 1), ст. 7598
24
е. приобретает тот же уровень образования, что и лицо, прошедшее обучение по
программе подготовки специалиста среднего звена.
Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» закрепил
в системе высшего образования переход на двухуровневую систему подготовки
профессиональных кадров: бакалавра и магистра, при этом для ряда
направлений остался функционировать существовавший ранее уровень
специалиста. Как нам представляется, подобное совмещение современного
зарубежного опыта и образовательных стандартов советских времен только
запутывает ситуацию, создавая сложности работодателю при найме
профессиональных кадров, тем более что подготовка бакалавров и магистров в
российских вузах осуществляется далеко не по европейским стандартам,
соответствие которым было одной из целей образовательной реформы.
К примеру, при поступлении в магистратуру российского университета
направление предыдущей подготовки лица в бакалавриате очень часто не имеет
значения, желающие может поступать в магистратуру практически любого
направления. Разумеется, подобная практика негативным образом сказывается
на качестве получаемого образования (профессиональной подготовки
магистра). Все это происходит в условиях расширения спектра магистерских
программ, которые включают в себя множество типов профессиональной
практики, что усложняет проблему еще больше. На это обращали внимание
некоторые российские ученые
19
. В этой связи порядок поступления в
магистратуру, вне всякого сомнения, требует своего изменения в части
установления четкого соответствия предыдущей программы подготовки лица и
того направления подготовки, которое он предполагает получить в
магистратуре. Однако в настоящее время образовательное право Российской
Федерации регулирует данный вопрос очень обобщенно.
Не лучше обстоит дело и с адаптацией иностранных студентов к
образовательной среде российского университета и продвижением
возможностей российских студентов для обучения за рубежом. Несмотря на то,
19
Расширение профессионального педагогического мышления магистрантов в условиях практики / И.
Ю. Бурханова, Е. В. Быстрицкая, Д. И. Воронин [и др.] //Человек в Индии. 2017 год. Том. 97, № 3. P. 187
25
что в России рядом экспертов предлагались модели и методы данной
адаптации
20
, тем не менее они не получили широкого применения в российской
образовательной практике. Не меньше проблем возникает и с реализацией
компетентностного подхода, который является основным в профессиональной
подготовке в системе высшего образования. Несмотря на большое количество
нормативных документов Министерства образования и науки, посвященных
данному вопросу, до настоящего времени не вполне ясным является само
содержание понятия «компетенция». Разумеется, в практике образовательной
деятельности сложилось его некоторое обобщенное понимание
21
, однако
официального определения данного термина не имеется. При этом
федеральные государственные образовательные стандарты высшего
образования подразделяют все предполагаемые компетенции на
общекультурные, общепрофессиональные, профессиональные,
профессионально-специализированные и др. В этом проявляется общая
особенность нормативного регулирования сферы образования в России,
которая заключается в недостаточной теоретической проработке и
«туманности» основных положений. Особенностью современной
профессиональной деятельности является необходимость комплексного
применения знаний, причем знаний не разрозненных, а представляющих собой
определенный синтез. Этот синтезированный комплекс знаний должен быть
заранее настроен на возможность применения его в разных сферах
профессиональной деятельности.
В условиях серьезных перемен в современном обществе вопросы
усиления творческого потенциала личности преподавателя приобретают особое
звучание
22
. Знания, мастерство, духовный потенциал, ясная жизненная позиция
20
Инновационные компоненты в образовательной стратегии подготовки современных выпускников / С.
В. Барабанова, Р. В. Шагиева, С. С. Горохова [и др.] / / IEJME: математическое образование. 2016 год. Том. 11,
№ 9.С. 3329
21
Воронцов А. Л., Воронцова Е. В.Инновационное развитие системы высшего образования в
Российской Федерации / / 3-йМеждународная Многопрофильная НаучнаяКонференции по общественным
наукам и искусствам. Книга 1. Психология и психиатрия, социология и здравоохранение, образование. Албена,
Болгария, 2016. Том. 3. С. 485
22
Гаранина О.Д. От обучения к творчеству: роль философии в образовательном процессе //
Международный журнал экспериментального образования. 2018. № 4. С. 20