26
социально-экономической политики государства выступает государственная
социальная помощь.
Одной из характерных черт последнего десятилетия в сфере
государственного управления социально-экономическими системами в России
становится поступательный переход к проектному и программному подходу в
управлении. В сфере занятости этот подход нашел выражение в программе
«Содействие занятости населения». Достижение целей программы на
принципах комплексности и системности обеспечивается в рамках 3-х
подпрограмм: - «Активная политика занятости населения и социальная
поддержка безработных граждан»; «Внешняя трудовая миграция»; «Развитие
институтов рынка труда». Согласно отчетным документам Минтруда России,
по итогам 2018 г. обеспечивается выполнение подавляющего большинства
целевых индикаторов программы.
Как и любой критически значимый процесс в системе государственного
управления, стратегическое планирование соответствующим образом
регламентируется в форме соответствующих отраслевых нормативно-правовых
актов. Современное состояние государственного стратегического планирования
в Российской Федерации является результатом поступательного развития
нормативно-правовой базы. Структурные изменения в практике управления
региональным социально-экономическим развитием в РФ осуществляются в
условиях проводимой административной реформы, повышения требований к
качеству регионального управления.
Правовой основой деятельности по разработке и реализации концепций и
программ комплексного социально-экономического развития регионов в РФ
выступают соответствующие нормативные акты. Этими же актами
определяются структура и содержание целевых программ. Сформированную в
настоящий момент систему правовых основ разработки и реализации
концепций и программ комплексного социально-экономического развития
регионов в РФ можно представить совокупностью следующих уровней:
27
- базовые нормативно-правовые акты, задающие правовые основы для
реализации государственных программ. К этой группе источников относится
Федеральный закон от 25.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом
планировании в Российской Федерации» (сменивший ФЗ «О государственном
прогнозировании и программах социально-экономического развития
Российской Федерации»). Также к этому уровню можно отнести Бюджетный
кодекс РФ как задающий основы распределения бюджетных средств;
- нормативно-правовые акты, регулирующие методологию разработки,
утверждения и реализации государственных программ;
- нормативно-правовые акты в сфере конкретных программ и их
финансирования;
- совокупность результатов процессов разработки концепций и программ
комплексного социально-экономического развития регионов в форме
соответствующих нормативно-правовых актов федерального и регионального
уровня.
Определяющими для функционирования системы государственного
программно-целевого управления в РФ нормативно-правовыми источниками
можно назвать:
- Федеральный закон от 25.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом
планировании в Российской Федерации»
21
;
- Постановление правительства РФ от 19.04.2005 № 239 «Положение о
разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ»
22
;
- Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 «Порядок
разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ
РФ»
23
;
21
Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О стратегическом планировании в
Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 30.06.2014, N 26 (часть I), ст. 3378.
22
Постановление Правительства РФ от 19.04.2005 N 239 (ред. от 25.09.2018) «Об утверждении Положения о
разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ» // Собрание законодательства РФ,
25.04.2005, N 17, ст. 1571.
23
Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 N 588 (ред. от 17.07.2019) "Об утверждении Порядка
разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации" //
Собрание законодательства РФ, 09.08.2010, N 32, ст. 4329.
28
- Распоряжение Правительства РФ от 11.11.2010 № 1950-р «Перечень
государственных программ РФ»
24
;
- Приказ Минэкономразвития РФ от 20.11.2013 № 690 Методические
указания по разработке и реализации государственных программ РФ
25
.
Графически представим совокупность структуры нормативно-правовых
актов в сфере политики занятости на рисунке.
Рисунок 2. Уровни системы реализации государственной политики
РФ в сфере труда и занятости населения
Определенные обязательства в сфере занятости Российская Федерация
принимает на себя в рамках системы конвенций и международных договоров, в
24
Распоряжение Правительства РФ от 11.11.2010 N 1950-р (ред. от 26.07.2019) «Об утверждении перечня
государственных программ Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 22.11.2010, N 47, ст.
6166.
25
Приказ Минэкономразвития России от 16.09.2016 N 582 (ред. от 15.03.2017) «Об утверждении Методических
указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации» (Зарегистрировано в
Минюсте России 10.10.2016 N 43976)
международные конвенции (в том числе МОТ),
касающиеся занятости населения
Конституция Российской Федерации
• Федеральные законы
• Указы Президента РФ;
• Постановления Правительства РФ;
• Постановления, Приказы и другие документы Министерства труда
России;
• Постановления, Приказы и другие документы Федеральной службы
занятости России;
• Программы содействия занятости населения и др.
федеральное законодательство
законодательные акты субъектов РФ
29
частности. Эти обязательства формируют наднациональный уровень
регулирования и нормативно-правового обеспечения вопросов занятости.
Законодательство в сфере занятости определяется как совокупность
законов и иных нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы занятости
населения. Нормативные правовые основы реализации государственной
политики РФ в сфере труда и занятости населения можно представить в виде
иерархической совокупности международных договоренностей, национальных
нормативно-правовых актов, взаимосвязанных политик, законов и подзаконных
актов. В узком смысле определяющими для рассматриваемой темы можно
назвать право на труд, закрепленное в Конституции Российской Федерации
26
,
федеральный закон «О занятости населения в Российской Федерации»
27
, а
также постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении
государственной программы Российской Федерации «Содействие занятости
населения»
28
, «Об утверждении Положения о Министерстве труда и
социальной защиты Российской Федерации»
29
.
Национальный уровень регулирования рассматриваемых вопросов
регулируется частными положениями Конституции России, а также
специализированным законодательством. Основной Закон страны –
Конституция РФ (ст. 37) – предусматривает право на защиту от безработицы с
гарантией обеспечения занятости и трудоустройства. Вопросы занятости и
трудоустройства регулируются Федеральным Законом РФ «О занятости
населения в Российской Федерации», который является центральным во всей
системе законодательных актов в данной сфере. Закон РФ «О занятости
26
Конституция Российской Федерации (в ред. от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ) / Собрание законодательства
Российской Федерации от 4 августа 2014 г. N 31 ст. 4398
27
Закон РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" // СПС
КонсультантПлюс. [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_60/
28
Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 298 "Об утверждении государственной программы
Российской Федерации "Содействие занятости населения" // Собрание законодательства Российской Федерации
от 5 мая 2014 г. N 18 (часть I) ст. 2147
29
Постановление Правительства РФ от 19 июня 2012 г. N 610 "Об утверждении Положения о Министерстве
труда и социальной защиты Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 25
июня 2012 г. N 26 ст. 3528
30
населения в РФ» определил правовые, экономические и организационные
условия, а также гарантии государства по реализации права граждан на труд.
К числу регулирующих документов в сфере занятости населения можно
отнести и ряд программных документов, в частности - Федеральный проект
«Поддержка занятости и повышение эффективности рынка труда для
обеспечения роста производительности труда», государственную программу
«Содействие занятости населения».
Специфическими объектами государственного стратегического
планирования по закону устанавливаются социально-экономического развитие
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального
управления, обеспечение национальной безопасности Российской Федерации
30
.
Государство, используя различные прямые и косвенные рычаги
воздействия на рынок труда, способствует поддержанию высокого уровня
занятости населения. Разумеется, государство не является единственным
субъектом обеспечения занятости. Так любая социально-экономическая
организация, обеспечивающая возмездный характер использования знаний,
умений и навыков работников, принимает участие в обеспечении занятости. В
результате правового регулирования можно достичь упорядочения и
нормированного развития социально-трудовых отношений, обеспечить
слаженность в работе и координацию трудовой деятельности людей и их
объединений. Государство осуществляет нормативно-правовое обеспечение
трудовых отношений и отношений занятости.
30
Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»
31
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ТРУДОВОЙ ЗАНЯТОСТИ НАСЕЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
2.1. Организация и направления государственного управления рынком
труда в Российской Федерации
Высокая значимость политики в сфере занятости населения включает ее в
перечень приоритетных направлений государственного управления. Одной из
характерных черт последнего десятилетия в сфере государственного
управления социально-экономическими системами в России становится
поступательный переход к проектному и программному (он также именуется
программно-целевым, программно-проектным и т.п.) подходу в управлении.
Программно-проектный подход на макроуровне наиболее распространен в
странах Западной Европы, Северной Америки, Японии и других развитых, в
социально-экономическом и общественном плане государствах.
Инструменты программно-целевого управления применяются в тех
случаях, когда необходимо решить стратегические задачи развития экономики
и социальной сферы, требующие крупных инвестиций. В целом, российские
исследователи сходятся во мнении о том, что программно-целевое развитие в
государственном управлении в РФ заслуживает дальнейшего развития,
расширения и углубления своей роли в системе государственного управления
31
.
В условиях модернизации системы государственного управления, повышения
нестабильности факторов государственного управления, горизонты развития в
сферах управления существенно расширились и приобрели долгосрочный
стратегический характер
32
.
Основу программно-целевого подхода в рассматриваемой сфере
составляет государственная программа - документ стратегического
планирования, разрабатываемый в рамках планирования и программирования
31
Савченко Е.Ю. Программно-целевой подход в государственном управлении / В сборнике: ЭКОНОМИКА,
БИЗНЕС, ИННОВАЦИИ сборник статей Международной научно-практической конференции : в 2 ч.. 2018. С.
253-255.
32
Кушаков О.Н. Стратегическое планирование - вопрос безопасности страны / В сборнике: Стратегическое
управление: теория, практика и проблемы Материалы XV Межрегиональной научно-практической
конференции. 2018. С. 58-64.
32
на федеральном уровне федеральными органами исполнительной власти для
достижения приоритетов и целей социально-экономического развития и
обеспечения национальной безопасности Российской Федерации,
определенных в стратегии социально-экономического развития Российской
Федерации, отраслевых документах стратегического планирования Российской
Федерации, стратегии пространственного развития Российской Федерации и
основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации
33
.
Также государственная программа может быть рассмотрена как «совокупность
мероприятий и услуг, приводящих к определенному количественно
измеримому и социально значимому результату и требующих выделения
определенных ресурсов на их реализацию»
34
или система мероприятий
(взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и
инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках
реализации ключевых государственных функций. В рассматриваемой в работе
сфере государственного управления основной программой выступает
Государственная программа РФ «Содействие занятости населения», которая
представляет собой отражение актуальных и перспективных целей
государственной политики в сфере занятности населения. Опосредованно на
уровень занятости населения влияют и прочие программы (в том числе,
направленные на создание дополнительных рабочих мест, на образование и
т.п.).
Государственные программы выступают связующим звеном между
бюджетом и общим стратегическим планированием в государственном
управлении
35
и составляют программную структуру реализации
государственных задач. Программная структура государственных решений
выступает способом классификации расходов и предлагает применять логику
33
Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации" от 28.06.2014 N 172-ФЗ
(последняя редакция)
34
Финансовый менеджмент государственных программ: учебное пособие/ А.Я. Быстряков [и др.].— М.:
Российский университет дружбы народов, 2013.— С.16.
35
Финансовый менеджмент государственных программ: учебное пособие/ А.Я. Быстряков [и др.].— М.:
Российский университет дружбы народов, 2013.— С.17.
33
«затраты-выгода» к государственным целям и задачам в условиях
ограниченного бюджета. Одним из стимулов развития программного-целевого
подхода государственного управления (как формы проектного подхода)
является попытка преодоления недостатков государственного управления,
свойственных ведомственному подходу государственного управления.
Государственные программы характеризуются такими признаками, как
целенаправленность, системность, комплексность, ресурсообеспеченность,
приоритетность, экономическая безопасность, согласованность, выполнение в
определенный срок и др. Государственные программы обычно включают
совокупность проектов, объединенных общими целями, ресурсами, сроками
выполнения и иными параметрами. Основной целью программы «Содействие
занятости населения» является создание правовых, экономических и
институциональных условий, способствующих эффективному развитию рынка
труда. Данная цель конкретизируется в совокупности задач (предотвращение
напряженности на рынке труда, привлечение иностранных рабочих в целях
удовлетворения потребностей экономики, развитие квалификации трудовых
ресурсов).
Комплексный характер решаемых в рамках государственных программ
задач предполагает включение в реализацию программы исполнителей,
относящихся к различным органам власти. При этом сама программа
изначально является конкретизацией целей социально-экономического
развития территории или отрасли. Реализация программы «Содействие
занятости населения» предполагает взаимодействие основного исполнителя (в
лице Минтруда России) с соисполнителями (Федеральной миграционной
службой), участниками программы (Федеральной службой по труду и
занятости, Министерством Финансов Российской Федерации). Достижение
целей программы на принципах комплексности и системности обеспечивается в
рамках 3-х подпрограмм:
- «Активная политика занятости населения и социальная поддержка
безработных граждан»;
34
- «Внешняя трудовая миграция»;
- «Развитие институтов рынка труда»
В таблице ниже приведен состав основных целевых индикаторов и
Таблица 2
Целевые индикаторы и ожидаемые результаты реализации
программы «Содействие занятости населения»
Ожидаемые результаты
реализации Программы
Целевые индикаторы и показатели
Программы
- создание условий для формирования
гибкого, эффективно
функционирующего рынка труда;
- предотвращение роста
напряженности на рынке труда за счет
минимизации уровней общей и
регистрируемой безработицы;
- удовлетворение не обеспеченного
внутренними ресурсами спроса
экономики на рабочую силу за счет
внешней трудовой миграции;
- снижение численности иностранных
граждан, незаконно осуществляющих
трудовую деятельность в Российской
Федерации;
- создание основы для приведения
содержания и структуры
профессионального образования в
соответствие с потребностями рынка
труда путем утверждения не менее 800
профессиональных стандартов;
- обеспечение сохранения здоровья
работников за счет улучшения условий
их труда;
- обеспечение соблюдения трудовых
прав граждан;
- поддержание социальной
стабильности в обществе
- уровень безработицы (по
методологии Международной
организации труда);
- уровень регистрируемой
безработицы;
- уровень удовлетворенности
потребности экономики субъектов
Российской Федерации в иностранных
работниках;
- удельный вес работников, занятых в
условиях, не отвечающих санитарно-
гигиеническим нормам (в списочной
численности работников в
наблюдаемых видах экономической
деятельности)
В рамках реализации программных мероприятий предусмотрено решение
следующих задач:
предотвращение роста напряженности на рынке труда;
привлечение иностранных работников в соответствии с потребностями
экономики;
содействие поддержанию высокой квалификации и сохранению
здоровья работников, а также обеспечение защиты трудовых прав граждан.
35
Достижение поставленных целей и решение обозначенных задач
обеспечивается в рамках следующих программных мероприятий
36
:
разработка нормативной правовой и методической базы в сфере
занятости населения;
реализация мероприятий активной политики занятости населения,
включая мероприятия по развитию трудовой мобильности;
мониторинг состояния рынка труда;
социальные выплаты безработным гражданам и оптимизация
критериев назначения и размеров пособия по безработице;
защита национального рынка труда от избыточного привлечения
иностранной рабочей силы;
создание условий для улучшения качества рабочей силы и развития ее
профессиональной мобильности;
содействие увеличению размера реальной заработной платы;
надзор и контроль в сфере труда и занятости;
прочие мероприятия.
Согласно отчетным документам Минтруда России, по итогам 2018 г.
обеспечивается выполнение подавляющего большинства целевых индикаторов
программы.
Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации
(Минтруд России) является федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим функции по выработке и реализации государственной
политики и нормативно-правовому регулированию в сфере: демографии, труда,
уровня жизни и доходов, оплаты труда, пенсионного обеспечения, включая
негосударственное пенсионное обеспечение, социального страхования (за
исключением обязательного медицинского страхования), включая вопросы
тарифов по страховым взносам, условий и охраны труда, социального
36
Уточненный годовой отчет о ходе реализации государственной программы Российской Федерации
«Содействие занятости населения» в 2018 году / https://rosmintrud.ru/ministry/programms/3/1