15
- обеспечение осуществления мониторинга в системе образования на
уровне субъектов РФ;
- организация предоставления психолого-педагогической, медицинской и
социальной помощи обучающимся, испытывающим трудности в освоении
основных общеобразовательных программ, своем развитии и социальной
адаптации;
- создание условий для организации проведения независимой оценки
качества образовательной деятельности организаций, осуществляющих
образовательную деятельность.
К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных
районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере
образования относятся:
- организация предоставления общедоступного и бесплатного
дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего
образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных
образовательных организациях;
- организация предоставления дополнительного образования детей в
муниципальных образовательных организациях (за исключением
дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого
осуществляется органами государственной власти субъекта РФ);
- создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми,
содержания детей в муниципальных образовательных организациях;
- создание, реорганизация, ликвидация муниципальных образовательных
организаций (за исключением создания органами местного самоуправления
муниципальных районов муниципальных образовательных организаций
высшего образования), осуществление функций и полномочий учредителей
муниципальных образовательных организаций;
- обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных
образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий;
16
- учет детей, подлежащих обучению по образовательным программам
дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего
образования, закрепление муниципальных образовательных организаций за
конкретными территориями муниципального района, городского округа
23
.
Итак, государственное управление в сфере образования осуществляют в
пределах своих полномочий федеральные органы государственной власти и
органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В
муниципальных районах и городских округах управление в сфере образования
осуществляется соответствующими органами местного самоуправления.
1.2 Основные направления развития дошкольного образования в
Российской Федерации
В соответствии со ст. 10 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» в
нашей стране устанавливаются следующие уровни общего образования:
дошкольное образование; начальное общее образование; основное общее
образование; среднее общее образование. Дошкольное образование в России
обеспечивает интеллектуальное, личностное и физическое развитие ребенка
дошкольного возраста от 3 до 7 лет. Основным дошкольным образовательным
учреждением (далее - ДОУ) в настоящее время является детский сад.
В РФ сложилась уникальная система дошкольного образования, которая
обеспечивает всестороннее полноценное воспитание, обучение и развитие
детей дошкольного возраста. Многофункциональная сеть учреждений
дошкольного образования предоставляет разнообразный спектр
образовательных услуг с учетом возрастных и индивидуальных особенностей
развития ребенка и потребностей общества. В системе образования РФ
существуют следующие виды ДОУ (Приложение 1).
23
Эфрикян Р.А. Полномочия органов местного самоуправления в сфере образования // Власть. 2017. № 5. С.
118.
17
По состоянию на 1 января 2017 года в России функционировало более 45
тыс. дошкольных образовательных учреждений, в которых воспитывалось
4906,3 тыс. детей. В ДОУ на 1000 детей в возрасте 1-6 лет приходилось 565
мест, имели возможность посещать ДОУ 59 % детей в возрасте от 1-6 лет, из
которых 66 % приходятся на ДОУ в городах и поселках городского типа и 42 %
в сельской местности. Численность детей, стоящих на учете для определения в
ДОУ, в 2017 году - 2232,5 тыс. человек. В таблице 1 отражено распределение
численности воспитанников по видам ДОУ, из которой следует, что самые
посещаемые ДОУ - это детские сады.
Таблица 1
Распределение численности воспитанников в ДОУ
(на начало года; тысяч человек)
24
Виды ДОУ
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Детские сады
2009,8
1906,6
1891,5
1896,1
1962,1
1668,7
Детские сады
общеразвивающего вида
с приоритетным
осуществлением одного
или нескольких
направлений развития
воспитанников
493,4
553,2
603,8
641,4
658,2
1024,5
Детские сады
компенсирующего вида
128,6
133,7
133,8
137,2
134,8
148,9
Детские сады присмотра и
оздоровления
90,6
88,6
87,6
86,8
86,7
57,6
Детские сады
комбинированного вида
1273,6
1309,4
1327,9
1348,4
1414,0
1263,8
Центры развития ребенка
271,2
378,0
329,7
420,6
457,4
564,2
Детские сады
компенсирующего вида и
учреждения с группами
компенсирующего
назначения
418,9
434,5
442,7
447,2
457,7
456,3
Распределение детей в дошкольных образовательных учреждениях по
возрасту отражено в табл. 2.
24
Составлено по данным официального сайта Федеральной службы государственной статистики //www.gks.ru
(дата доступа: 01.10.2017).
18
Таблица 2
Распределение детей в ДОУ по возрасту
(по состоянию на начало года)
25
Показатели
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Численность
воспитанников в
дошкольных
образовательных
учреждениях, тыс.
человек
4267,3
4321,3
4422,6
4530,4
4713,2
4906,3
В том числе:
До полутора лет
включительно
36,4
36,9
33,9
30,0
27,0
29,0
В процентах от общей
численности
воспитанников
0,9
0,9
0,8
0,7
0,6
0,8
Свыше полутора до 3-х
лет
796,7
829,6
876,0
903,3
919,3
921,5
В процентах от общей
численности
воспитанников
18,7
19,2
19,8
19,9
19,5
19,6
3 года и старше
3434,2
3454,8
3512,7
3597,1
3766,9
4105,4
В процентах от общей
численности
воспитанников
80,5
79,9
79,4
79,4
79,9
83,7
В ДОУ принимаются дети в возрасте от 2 месяцев до 7 лет. В
соответствии с действующим законодательством в группах общеразвивающей
направленности предельная наполняемость устанавливается в зависимости от
возраста детей и должна составлять:
- от 2 месяцев до 1 года - 10 детей;
- от 1 года до 3 лет - 15 детей;
- от 3 лет до 7 лет - 20 детей.
В разновозрастных группах общеразвивающей направленности
предельная наполняемость составляет при наличии в группе детей:
- двух возрастов (от 2 месяцев до 3 лет) - 8 детей;
- любых трех возрастов (от 3 до 7 лет) - 10 детей;
25
Составлено по данным официального сайта Федеральной службы государственной статистики //www.gks.ru
(дата доступа: 01.10.2017).
19
- любых двух возрастов (от 3 до 7 лет) - 15 детей.
В виду того, что наблюдается недостаток ДОУ, часть детей принимается
на коммерческой основе или за дополнительные взносы. Но даже большие
деньги не могут обеспечить ребенку полноценных условий для пребывания в
детском саду, на которые рассчитывают его родители. Детские сады
недопустимо переполнены. По свидетельству А.А. Антонова, «вместо
предусмотренных законодательными нормативами 15 малышей ясельные
группы посещают 25 человек. А в более старших возрастных группах
количество детей достигает 30-35 человек вместо положенных 20»
26
.
Как следует из табл. 2, наиболее востребованы места в группах от 3 до 7
лет, эти группы, как правило, всегда укомплектованы. Это связано с тем, что в
соответствии с действующим законодательством родителям предоставляется
отпуск по уходу за ребенком до 3 лет, и до достижения этого возраста дети, как
правило, воспитываются в домашних условиях. По мнению Л.Н. Волошиной,
«только в ДОУ ребенок может полноценно развиваться, там закладываются его
будущие школьные успехи. Поэтому даже те родители, которые не работают,
тоже стараются определить ребенка в детский сад»
27
.
Система детских садов предназначена для первичной социализации
детей, для обучения их навыкам общения, а также для решения проблемы
занятости родителей. Дошкольное образовательное учреждение является
первой ступенью образования. Основными задачами дошкольного
образовательного учреждения в России являются:
- охрана жизни и укрепление физического и психического здоровья детей;
- обеспечение познавательно-речевого, социально-личностного,
художественно-эстетического и физического развития детей;
- воспитание с учетом возрастных категорий воспитанников
гражданственности, уважения к правам и свободам человека;
26
Антонов А.А. Современные тенденции дошкольного образования // Управление дошкольным
образовательным учреждением. 2017. № 4. С. 10-23.
27
Волошина Л.Н. Современные ориентиры и тенденции развития системы дошкольного образования // Вестник
Челябинского государственного педагогического университета. 2017. № 2. С. 80.
20
- осуществление необходимой коррекции в развитии ребенка;
- взаимодействие с семьями для обеспечения полноценного развития
ребенка
28
.
В ДОУ дети помимо учебных умений, предусмотренных программой,
приобретают первый жизненный опыт в коллективе сверстников. Таким
образом, в ДОУ в течение всего периода дошкольного детства происходит
планомерное, целенаправленное, педагогически обоснованное всестороннее
развитие ребенка.
Инфраструктуру системы дошкольного образования образуют
подведомственные органам управления образованием учреждения или иные
организации, выполняющие по отношению к образовательным учреждениям
обслуживающие функции и обеспечивающие их деятельность. К организациям
инфраструктуры относятся: «транспортные, ремонтно-строительные
организации; комбинаты питания; жилищный фонд; дома и базы отдыха;
спортивно-оздоровительные и санаторно-курортные организации; спортивные
сооружения; издательские и полиграфические организации; информационные
центры; библиотеки; психолого-медико-педагогические службы и др.»
29
.
ДОУ имеют право оказывать семье образовательные услуги не только в
рамках общих программ воспитания, образования и развития, но и так
называемые дополнительные образовательные услуги. Как правило, они
являются платными и становятся важным инструментом экономической
деятельности ДОУ. Содержание программы дополнительного образования
коллектив ДОУ и его руководитель выбирают самостоятельно, исходя из
потребностей и запросов семей детей, посещающих детский сад. В
сложившейся ситуации очень важна задача создания системы контроля
качества таких услуг, которая определяла бы требования к материально-
технической базе, условиям педагогического процесса, уровню квалификации
28
Хачатрян Л.С. Роль дошкольных образовательных учреждений на рынке образовательных услуг // Сервис в
России и за рубежом. 2017. № 3. С. 20.
29
Мигунова Е.В. Модернизация дошкольного образования в условиях глобальных вызовов // Вестник
Новгородского государственного университета им. Ярослава Мудрого. 2016. № 6. С. 52.
21
специалиста, проводящего занятия с детьми дошкольного возраста
30
. Механизм
нормативного финансирования ДОУ основывается на следующих принципах:
- финансирование ДОУ осуществляется на основе нормативов субъекта
федерации и местных нормативов, определяемых в расчете на одного
воспитанника по каждому типу, виду и категории ДОУ;
- органы государственной власти субъектов РФ в пределах собственных
средств устанавливают нормативы финансирования субъекта федерации;
- органы местного самоуправления в пределах собственных средств
устанавливают местные нормативы финансирования путем применения
повышающих местных коэффициентов к региональным нормативам, а также
устанавливая объем затрат на дотацию родительской платы за социальные
услуги и финансирование содержания и развития материальной базы ДОУ
31
.
Основным элементом, приводящим в действие данный механизм,
являются нормативы финансирования. Установление платы, взимаемой с
родителей (законных представителей ребенка) за содержание ребенка в ДОУ,
производится в соответствии с законодательством РФ.
В структуре семейных инвестиций в дошкольное образование и
воспитание выделялись следующие статьи расходов:
- поступление в ДОУ: официальный вступительный взнос; неформальные
платежи и подарки за прием;
- посещение ДОУ: официальная плата; неформальные платежи и подарки
за особое отношение к ребенку; взносы на ремонт, охрану, покупку
оборудования, инвентаря и т.п.;
- дополнительное образование: плата за посещение учреждений
дополнительного образования;
- сборы на праздники и коллективные подарки педагогам;
30
Постановление Правительства РФ от 15.08.2013 г. № 706 «Об утверждении Правил оказания платных
образовательных услуг» // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
31
Майер А.А. Модернизация дошкольного образования // Управление дошкольным образовательным
учреждением. 2017. № 2. С. 16.
22
- частное воспитание и образование: плата фирмам и частным лицам за
услуги прогулочных групп; плата фирмам за услуги няни, гувернера; оплата
услуг нянь, гувернеров, преподавателей и др.;
- подготовка к школе: официальная плата за подготовку к школе; плата
частным лицам за подготовку к школе; плата за медицинское обследование
перед школой; приобретение книг, канцелярских товаров
32
.
Главным ориентиром развития современной системы дошкольного
образования является его качество. Разработаны механизмы, регулирующие
качество, государственные стандарты, критерии оценки деятельности
дошкольных учреждений. Федеральный государственный стандарт
дошкольного образования
33
(ФГОС ДО) охватывает такие сферы как кадровое,
материально-техническое, медико-социальное, учебно-материальное,
информационно-методическое, психолого-педагогическое, финансовое
обеспечение. Результат реализации ФГОС ДО - высокое качество дошкольного
образования, его открытость, доступность, привлекательность.
Итак, система дошкольного образования представляет собой
многофункциональную вариативную сеть дошкольных образовательных
учреждений, ориентированную на потребности общества и семьи и
представляющую разнообразный спектр образовательных услуг с учетом
возрастных и индивидуальных особенностей развития ребенка. Приоритетами
государственной политики в области дошкольного образования на
современном этапе его развития являются:
- разработка и реализация системных мер по обеспечению
конституционных гарантий бесплатности и общедоступности дошкольного
образования;
- обновление санитарно-эпидемиологических правил и нормативов
деятельности ДОУ и групп различной направленности;
32
Воронина Н.И. Модернизация дошкольного образования // Управление дошкольным образовательным
учреждением. 2013. № 5. С. 56.
33
Приказ Министерства образования и науки РФ от 17.10.2013 г. № 1155 «Об утверждении федерального
государственного образовательного стандарта дошкольного образования» // Справочно-правовая система
Консультант Плюс.
23
- разработка ФГОС ДО;
- разработка и реализация муниципальных и региональных программ
реструктуризация сети ДОУ с учетом современных целей и задач системы
дошкольного образования;
- увеличение бюджетных расходов на развитие государственно-
общественного образования.
1.3 Нормативное правовое регулирование управления сферой образования
на федеральном и муниципальном уровне
В юридической литературе классификацию нормативных актов проводят
по различным основаниям: по юридической силе и месте в иерархии правовых
нормативных актов; по сфере законодательного регулирования согласно ст. 71-
73 Конституции РФ; по масштабу действия. По первому основанию
классификации выделяют законы и подзаконные акты; по второму основанию
различают федеральные законы, принимаемые в сфере ведения РФ и
совместного ведения РФ и ее субъектов, и законы субъектов РФ; по третьему
основанию выделяются нормативные акты централизованного правового
регулирования, осуществляемого нормотворческими органами государства, и
акты локального регулирования
34
.
В РФ систему правового регулирования отношений в сфере образования
составляет централизованное и децентрализованное регулирование. Под
термином «централизованное регулирование» понимается «регулирование,
осуществляемое органами государственной и муниципальной власти
посредством принятия нормативных актов и применения нормативных актов
судами в случае возникновения спора между субъектами образовательных
правоотношений»
35
. При децентрализованном регулировании «власть
34
Спиридонова Н.Ю. Система правового регулирования отношений в сфере образования // Вестник
Чувашского университета. 2016. № 11. С. 68.
35
Иванова А.А. Правовое регулирование управления образовательным учреждением // Журнал российского
права. 2017. № 2. С. 70.
24
принципиально воздерживается от непосредственного и властного
регулирования отношений; здесь она не ставит себя мысленно в положение
единственного определяющего центра, а, напротив, предоставляет такое
регулирование множеству иных маленьких центров, которые мыслят себя как
некоторые самостоятельные социальные единицы, как субъекты прав»
36
.
Классификацию нормативных правовых актов, входящих в систему
централизованного правового регулирования образовательных отношений,
можно провести по различным критериям. М.В. Левина выделяет следующие
группы нормативных правовых актов в сфере образования:
- нормативные правовые акты, закрепляющие основы права граждан на
образование;
- нормативные правовые акты, регулирующие отношения по оказанию
образовательных услуг, т.е. направленные на реализацию права на образование;
- нормативные правовые акты, регулирующие отношения по
образовательному кредитованию
37
.
С.Г. Зельгин нормативно-правовые акты в области образования делит на
международные и отечественные
38
.
Нормы, закрепляющие право человека на образование, содержатся в
целом ряде международных актов универсального характера. Так, например,
Всеобщая декларация прав человека
39
в ст. 26 провозглашает: «Каждый человек
имеет право на образование. Образование должно быть бесплатным по
меньшей мере в том, что касается начального и общего образования. Начальное
образование должно быть обязательным». Нормы, касающиеся образования,
содержатся в Конвенции о правах ребенка
40
. Особое место в международно-
36
Иванова А.А. Правовое регулирование управления образовательным учреждением // Журнал российского
права. 2017. № 2. С. 71.
37
Левина М.В. Договорное правовое регулирование отношений в сфере образования // Пробелы в российском
законодательстве. 2017. № 2. С. 137.
38
Зельгин С.Г. Образование как объект правового регулирования. Законодательство, регулирующее отношения
в области образования // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки.
2016. № 12. С. 79.
39
Всеобщая декларация прав человека. Принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948 // Справочно-
правовая система Консультант Плюс.
40
Конвенция о правах ребенка (Нью-Йорк, 20.11.1989) // Справочно-правовая система Консультант Плюс.