34
среды (структура, плата за негативное воздействие на окружающую среду
и пр.). Определена система государственного экологического надзора
(в области охраны атмосферного воздуха, использования и охраны водных объ-
ектов, за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной
недр, земельный надзор, надзор на землях ООПТ), экологического менеджмен-
та в организациях и на предприятиях. Экологическое законодательство значи-
тельно меняется во всех областях. Постоянно идет реформирование контроль-
но-надзорной деятельности.
На этот процесс влияют многие факторы. В последнее время были приня-
ты государственные документы стратегического планирования Российской Фе-
дерации, Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на пе-
риод до 2025 года, Стратегия пространственного развития Российской Федера-
ции, Национальный проект «Экология».
1.3. Система и функции органов государственного управления
в сфере природопользования и охраны окружающей среды
в Российской Федерации
Под системой органов государственного управления природопользовани-
ем и охраной окружающей среды понимается совокупность федеральных ис-
полнительных органов власти, органов исполнительной власти субъектов феде-
рации, органов местного самоуправления и других органов, взаимосвязанных
между собой и образующих определенное единство. Задачи в области управле-
ния госорганами в области природопользования и охраны окружающей среды
не могут быть выполнены каким-либо одним органом, к примеру Министер-
ством природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Их выполняет
конкретная система органов управления. В связи с этим следует выделить два
направления управленческой деятельности: во-первых, создание органов, их
структуры, и, во-вторых, обеспечение функционирования и взаимодействия
различных звеньев исполнительных органов государственной власти РФ, ис-
35
полнительных органов субъектов РФ, местных органов самоуправления, а так-
же органов, наделенных конкретной компетенцией
в этой сфере деятельности. Обычно в литературе классификация органов
управления природопользованием и охраной окружающей среды основывается
на определении органов общей и специальной компетенции.
В систему органов общего управления входят: Президент Российской
Федерации, Правительство Российской Федерации, правительство республик
в составе Российской Федерации, администрации краев и областей, органы
местного самоуправления.
В систему органов специального управления входят органы управления
эколого-ресурсового блока, их решения обязательны для органов управления
на местах, юридических лиц и граждан Российской Федерации.
М.М. Бринчук выделяет несколько видов управления в сфере природо-
пользования и охраны окружающей среды. Это органы общей компетенции,
специально уполномоченные органы в этой компетенции и органы, осуществ-
ляющие управление функциональными и иными направлениями, на которые
возложены отдельные функции по управлению природопользованием и охра-
ной окружающей средой [7]. О.И. Крассов называет два вида управления: об-
щее и специальное. Такое управление, как правило, носит территориальный ха-
рактер и затрагивает интересы всех юридических и физических лиц на террито-
рии Российской Федерации. К органам общего управления автор относит Пра-
вительство РФ, органы исполнительной власти субъектов Российской Федера-
ции и органы местного самоуправления [17].
Вопрос об экологическом управлении в теории права является сложным
и до конца не решенным. Поэтому нынешняя классификация органов управле-
ния несколько изменилась и возможность решения экологических задач возло-
жена на органы исполнительной власти, которые созданы в 2012 году. Тем не
менее необходимо дать общую характеристику государственным органам, осу-
ществляющим управление природопользованием и охраной окружающей сре-
ды. Именно они наделены соответствующими полномочиями
36
и функциями управления и занимают положение координаторов, призванных
согласовывать и балансировать интересы общества и отраслей хозяйства. К со-
жалению, в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» нет класси-
фикации органов государственного управления в области охраны окружающей
среды, где бы они подразделялись на органы общей и специальной компетен-
ции. В гл. 2 Закона органы управления классифицируются следующим образом:
федеральные, субъекты Федерации, субъекты местного самоуправления (ст. 5–
7).
Органы исполнительной власти характеризуются в статьях 8–10 Закона.
Понятие управления в области охраны окружающей среды включает: основы
этого управления (полномочия РФ, ее субъектов, органов местного самоуправ-
ления, их разграничение между собой, основные принципы управления), а так-
же систему органов исполнительной власти РФ (федеральных, субъектов РФ,
специально уполномоченных органов в области использования и охраны окру-
жающей среды). Вместе с тем их объединяют общие принципы деятельности,
определяющиеся исходя из функций в сфере экологии. К основным из них от-
носятся: прогнозирование, планирование и использование природных объектов;
изучение природных объектов и ресурсов природы; их регистрация и учет;
предоставление в пользование; определение предметов ведения между феде-
ральными органами власти и субъектами Российской Федерации (разграниче-
ние собственности); установление общих принципов налогообложения и сборов
Российской Федерации и другие. Рассматривая функции органов управления
природопользованием и охраны окружающей среды, следует отметить, что они
реализуются различными методами, в зависимости от правового положения
этих органов.
Под функциями понимаются основные направления в деятельности органов
управления природопользованием и охраной окружающей среды.
В литературе неоднозначно определяется классификация функций госу-
дарственного экологического управления. Так, О.Л. Дубовик выделяет следу-
ющие функции управления, используя при этом формальные признаки:
37
1) принадлежность субъекта управления к системе публичной власти;
2) обозначение субъекта управления в актах, регулирующих его правомо-
чия, в качестве уполномоченного в сфере управления природопользова-
нием и охраной окружающей среды либо путем указания на конкретные
управленческие задачи;
3) осуществление управленческой функции от имени государства;
4) наделение субъекта управления соответствующими правовыми средства-
ми для осуществления функции (например, устанавливать запреты, огра-
ничения, применять санкции, давать разрешения, определять условия де-
ятельности, давать обязательственные руководящие указания
и т. п.) [12].
Можно согласиться с данной классификацией функций экологического
управления. Вместе с тем следует выделить основные из них.
Различают следующие основные функции: ведение кадастров; прогнози-
рование использования и охраны природных ресурсов; планирование природо-
пользования и охраны окружающей среды; нормотворческая деятельность ор-
ганов госуправления природопользованием и охраной окружающей среды. Ха-
рактеризуя функции ведения кадастров, следует отметить, что кадастр – это
высшая форма учета природных ресурсов. Только при наличии данных учета
можно осуществлять сбалансированное природопользование и охрану окружа-
ющей среды. Природопользование и охрана окружающей среды не могут быть
сведены только к строительству очистных сооружений и созданию защитных
зон. Важно вести учет и контроль использования природных ресурсов в целом.
В этой связи немаловажным фактором является необходимость прогнозирова-
ния и планирования. Прогнозирование – это процесс научного познания, а пла-
нирование – процесс активного воздействия. Прогнозированию свойственны
предположительность и рекомендательность, а планированию – категоричность
и директивность. Прогнозирование осуществляется на основе данных предпо-
ложительного характера, а планирование – на основе точных данных. Прогноз
38
постоянно корректируется, а выраженный в форме закона план изменить нелег-
ко.
Особенности планирования природоохранительной деятельности госу-
дарства требуют постоянного совершенствования его методики. Анализируя
деятельность органов управления природопользованием
и охраной окружающей среды, можно убедиться в том, что при их классифика-
ции, основанной на особенностях каждой группы, в тоже время существует их
органическая связь в содержании. Общим объектом деятельности всех испол-
нительных органов является природа, окружающая среда. Как было отмечено,
органы государственного регулирования природопользования и охраны окру-
жающей среды подразделяются на органы общей (межотраслевой) и специаль-
ной компетенции. Органы общей компетенции выделены в отдельную группу,
поскольку не выполняют специальных функций
и определяют общую стратегическую политику в области природопользования
и охраны окружающей среды на территории, подпадающей под их юрисдик-
цию.
К примеру, Правительство РФ принимает постановления по всем направ-
лениям экологической политики на территории страны в сфере природопользо-
вания и охраны окружающей среды. Государственными органами экологиче-
ского управления специальной компетенции являются уполномоченные на то
министерства и ведомства. На них возложены функции государственного кон-
троля за соблюдением законодательства по природопользованию и охране ка-
кого-либо отдельного природного объекта либо природного комплекса.
В последние годы органы управления природопользованием и охраной
окружающей среды часто меняются. Они создаются и упраздняются. Происхо-
дят изменения не только в названии самих министерств и ведомств, но в их де-
ятельности. Так, ликвидация в начале 90-х годов XX века Госкомэкологии РФ,
Рослесхоза, Комитета РФ по геологии и использованию недр, Комитета РФ
по земельным ресурсам и землеустройству, Комитета РФ по водному хозяйству
привела к резкому снижению уровня и эффективности управления и ослабле-
39
нию государственного экологического контроля. Ликвидация Госкомэкологии
РФ с передачей осуществляемых ею функций Министерству природных ресур-
сов Российской Федерации сопровождалось значительным сокращением шта-
тов подразделений, осуществляющих контрольно-инспекционную деятель-
ность. Следует отметить, что численность работников природоохранных служб
Комитетов природных ресурсов и других органов по охране природных ресур-
сов в субъектах РФ в то время резко снизилась, ухудшилось их материальное,
техническое, организационное обеспечение. Явно проявилась неспособность
малочисленного аппарата осуществлять эффективный экологический контроль,
в результате чего снизилось качество проводимых плановых проверок, не
устранялись правонарушения, безнаказанными оставались лица, нарушающие
законодательство. В соответствии с указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. «О
структуре федеральных органов исполнительной власти» [21] структура орга-
нов исполнительной власти состоит из следующих звеньев: федеральных мини-
стерств, федеральных служб и федеральных агентств.
1. Федеральное министерство является федеральным органом исполни-
тельной власти, осуществляющим функции по выработке государственной по-
литики и нормативно-правового регулирования посредством установленных
актов Президента РФ и Правительства РФ. Федеральное министерство возглав-
ляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный ми-
нистр).
2. Федеральная служба является федеральным органом исполнительной
власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной
сфере деятельности, специальные функции в области обороны, государствен-
ной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Фе-
дерации и т. д. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) фе-
деральной службы.
3. Федеральное агентство является органом исполнительной власти, осу-
ществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию гос-
ударственных услуг, по управлению государственным имуществом и право-
40
применительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.
Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального
агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.
В Аппарате Правительства РФ имеется Департамент социального развития
и охраны окружающей среды Правительства РФ (распоряжение Правительства
РФ) [21]. В первый блок органов исполнительной власти входят Федеральные
министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство дея-
тельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и фе-
деральные агентства, подведомственные федеральным министерствам. К тако-
вым относятся: Министерство внутренних дел РФ; Министерство РФ по делам
гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий
стихийных бедствий; Министерство иностранных дел Российской Федерации,
Министерство обороны Российской Федерации. Ему подведомственны: Феде-
ральная служба по военно-техническому сотрудничеству; Федеральная служба
по оборонному заказу; Федеральная служба по техническому и экспортному
надзору; Федеральное агентство специального строительства; Федеральная
служба безопасности РФ (Федеральная служба); Федеральная служба РФ по
контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (Феде-
ральная служба); Федеральная служба охраны РФ (Федеральная служба); Ми-
нистерство юстиции РФ. Ему подведомственны: Федеральная служба исполне-
ния наказания; Федеральная служба судебных приставов.
Во второй блок федеральных органов исполнительной власти входят фе-
деральные министерства, находящиеся в ведении Правительства РФ, федераль-
ные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным
министерствам. В эту группу органов входят: Министерство природных ресур-
сов и экологии РФ (ему подведомственны: Федеральная служба по надзору в
сфере природопользования (Росприроднадзор), Федеральная служба Гидроме-
теорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), Федеральная
служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростех-
надзор), Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра), Федеральное
41
агентство водных ресурсов (Росводресурсы)), Министерство здравоохранения
Российской Федерации (ему подведомственны: Федеральная служба по надзору
в сфере здравоохранения, Федеральное медико-биологическое агентство)), Ми-
нистерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз) (ему подведомственны: Фе-
деральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россель-
хознадзор), Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство)), Мини-
стерство транспорта РФ (ему подведомственны: Федеральная служба по надзо-
ру в сфере транспорта, Федеральное дорожное агентство, Федеральное
агентство воздушного транспорта, Федеральное дорожное агентство, Феде-
ральное агентство железнодорожного транспорта, Федеральное агентство мор-
ского и речного транспорта). Функциональные изменения затронули и Мини-
стерство экономического развития России, которое осуществляет в настоящее
время координацию и контроль деятельности подведомственных ему органов:
Федеральной службы по аккредитации, Федерального агентства по управлению
государственным имуществом (Росимущество), Федеральной государственной
службы регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службы по интел-
лектуальной собственности, Федерального агентства по государственным ре-
зервам. Положение о Министерстве экономического развития РФ утверждено
постановлением Российской Федерации от 5 июля 2008 г. № 437.
В третью группу включаются федеральные службы и федеральные
агентства, которыми также руководит Правительство РФ. В этих целях Прави-
тельство РФ утверждает планы работы и прогнозные показатели деятельности
федеральных министерств, а также иных федеральных органов исполнительной
власти, руководство которыми оно осуществляет. В соответствии с Указом
Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «Структура федеральных органов ис-
полнительной власти» Министерство природных ресурсов и экологии Россий-
ской Федерации является основным органом по рациональному использованию
и охране окружающей среды. Рассматривая органы специальной компетенции,
необходимо дать характеристику главному органу исполнительной власти
в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды – Ми-
42
нистерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минпри-
роды РФ). Положение о нем утверждено постановлением Правительства РФ
от 29 мая 2008 г. № 404
1
(с изм. от 13 февраля 2015 г.).
В данном Положении определяется правовой статус Минприроды РФ, его
полномочия, организация деятельности. Минприроды РФ является федераль-
ным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке
государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере
изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, вклю-
чая управление государственным фондом недр и лесным хозяйством, использо-
вание и охрану вод, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов,
эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных
систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических со-
оружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), ис-
пользование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением
объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемые
природные территории.
Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации
осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его веде-
нии Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприрод-
надзор), Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружаю-
щей среды (Росгидромет), Федерального агентства лесного хозяйства (Росле-
схоз), Федерального агентства водных ресурсов (Росводресурсы), Федерально-
го агентства по недропользованию (Роснедра).
Министерство природных ресурсов и экологии осуществляет свою дея-
тельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнитель-
ной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами
местного самоуправления, общественными объединениями и иными организа-
циями (п. 4 Положения). Минприроды РФ осуществляет широкие полномочия
в области управления природопользованием и охраной окружающей среды.
43
К основным полномочиям Минприроды относятся: осуществление по-
рядка государственного учета и ведение государственного реестра работ по
геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи
полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий
на пользование недрами; порядок постановки запасов полезных ископаемых на
государственный баланс и их списание с государственного баланса; порядок
переоформления лицензий на пользование участками недр; классификация за-
пасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых по видам полезных иско-
паемых; порядок и методика проведения лесоустройства на территории лесов,
не входящих в лесной фонд; другие полномочия в области использования, вос-
производства и охраны лесов, вод, животного мира, а также объектов особо
охраняемых территорий. Минприроды РФ имеет определенные права – это,
в первую очередь, запрашивать и получать в установленном порядке необходи-
мые сведения для принятия решений по вопросам, отнесенным к компетенции
Министерства; учреждать знаки отличия, награждать ими граждан за высокие
достижения в установленной сфере деятельности, создавать координационные,
совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии),
в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности; привле-
кать ученых и специалистов для проработки вопросов в этой сфере деятельно-
сти; осуществлять другие полномочия, предусмотренные Положением.
Структурными подразделениями Минприроды являются департаменты по
основным направлениям деятельности Министерства. Как было отмечено, для
координации и контроля деятельности территориальных органов Федеральной
службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства
недропользования, Федерального агентства лесного хозяйства, Федерального
агентства водных ресурсов в установленном порядке могут быть образованы
территориальные органы министерства. В Положении «О Федеральной службе
по надзору в сфере природопользования», утвержденного постановлением Пра-
вительства от 30 июля 2004 г. № 400
1
, определены функции по надзору в сфере
природопользования. Данная служба находится в ведении Министерства при-