15
продажа «хлебных» должностей, «телефонного права» и т.д. Все это
элементы коррупции, с которой ведется борьба, но пока безуспешно.
Следует различать кадровую политику и кадровую работу.
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О
государственной гражданской службе Российской Федерации» определил 19
функций для кадровой службы государственного органа.
Для кадровой службы муниципального органа федеральный закон от 2
марта 2007 г. № 25-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О муниципальной службе
Российской Федерации» определил 14 функций. Реализация этих функций и
есть кадровая работа. Заметим, что термин «кадровая работа» узаконен
данными законами. Дадим определение. Кадровая работа - это деятельность
органов управления, кадровых служб и должностных лиц, содержанием
которой является практическая реализация целей и задач кадровой политики,
на основе установленных принципов. Пожалуй, данное определение может
быть отнесено не только к государственной или муниципальной службе, но и
к кадровой работе в целом. В ее содержание входит совокупность форм,
методов, технологий работы с персоналом.
В федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ ст. 44 устанавливает
содержание для кадровой работы:
1) формирование кадрового состава для замещения должностей
гражданской службы;
2) подготовку предложений о реализации положений настоящего
Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных
правовых актов о гражданской службе и внесение указанных предложений
представителю нанимателя;
3) организацию подготовки проектов актов государственного органа,
связанных с поступлением на гражданскую службу, ее прохождением,
заключением служебного контракта, назначением на должность гражданской
службы, освобождением от замещаемой должности гражданской службы,
16
увольнением гражданского служащего с гражданской службы и выходом его
на пенсию за выслугу лет, и оформление соответствующих решений
государственного органа;
4) ведение трудовых книжек гражданских служащих;
5) ведение личных дел гражданских служащих;
6) ведение реестра гражданских служащих в государственном органе;
7) оформление и выдачу служебных удостоверений гражданских
служащих;
8) обеспечение деятельности комиссии по урегулированию конфликтов
интересов;
9) организацию и обеспечение проведения конкурсов на замещение
вакантных должностей гражданской службы и включение гражданских
служащих в кадровый резерв;
10) организацию и обеспечение проведения аттестации гражданских
служащих;
11) организацию и обеспечение проведения квалификационных
экзаменов гражданских служащих;
12) организацию заключения договоров о целевом приеме и договоров
о целевом обучении;
13) организацию дополнительного профессионального образования
гражданских служащих;
14) формирование кадрового резерва, организацию работы с кадровым
резервом и его эффективное использование;
15) обеспечение должностного роста гражданских служащих;
16) организацию проверки достоверности представляемых
гражданином персональных данных и иных сведений при поступлении на
гражданскую службу, а также оформление допуска установленной формы к
сведениям, составляющим государственную тайну;
17) организацию проведения служебных проверок;
17
18) организацию проверки сведений о доходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера, а также соблюдения
гражданскими служащими ограничений, установленных настоящим
Федеральным законом и другими федеральными законами;
19) консультирование гражданских служащих по правовым и иным
вопросам гражданской службы.
Функции кадровых органов муниципальной службы, установленные
данным законом, во многом совпадают с названными, с учетом, разумеется,
своей специфики. Как видим, функции кадровой службы ответственные.
Теперь это не просто работа с трудовыми книжками, но работа по
формированию, организации контроля и надзора за государственными и
муниципальными служащими, работа по повышению их квалификации и
оценке профессиональных качеств. За всю эту деятельность, в конечном
счете, отвечает первый руководитель. Практически она ложится на кадровую
службу. В государственных органах это структурное подразделение,
выполняющее вышеперечисленные функции. Ее деятельность
регламентируется специальным положением, которое составляется на основе
закона от 27 июля 2004 г. № 79 ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О государственной
гражданской службе» и утверждается руководителем
4
.
Что касается местного самоуправления, то внутри муниципальной
службы в отношении кадровой работы имеются большие расхождения в
организационном плане. Наличие и тем более размер кадровых служб
зависят от масштабов самого муниципального образования. В городских
округах и больших муниципальных городах содержание деятельности
кадровой службы мало чем отличается от кадровой службы государственного
органа. В малых муниципальных образованиях, особенно в сельских
4
Нимаева О. Молодежь идет в муниципалы//Глава местной администрации, 2015. - №3. - с.38
18
поселениях, вовсе нет кадровых служб. Вся работа возлагается на главу
администрации или кого-либо из специалистов.
Но в любом случае все функции, определенные данным законом,
должны осуществляться.
Говоря в целом, существование принципов в кадровой политике в
сфере государственной и муниципальной службы позволяет рассмотреть ее
как единое целое, состоящее из большого числа элементов, функционально
связанных друг с другом.
1.2 Оценка персонала органов государственного и муниципального
управления
В кадровой работе в органах государственной власти и местного
самоуправления большое значение имеют методы отбора и назначения
работников, их профессиональная аттестация, работа с резервом кадров,
мотивация деятельности. Все это требует оценки кадров, определения их
способности и умения успешно решать возложенные на них задачи.
Командно-административная система не требовала от кадров творческого
мышления. Хорошим работником считался тот, кто скрупулезно с высокой
точностью выполнял порученные ему задания. То есть требовались высокие
исполнительские качества. В настоящее время ситуация изменилась. Труд
чиновника стал принципиально иным. Обязанность строго исполнять
порученную работу, разумеется, никто не отменял. Но вдобавок сегодня
требуется в условиях непредсказуемости рынка иногда радикально
перестраиваться, четко отслеживать все колебания в финансово-
экономической сфере и даже политической конъюнктуре. Требования к
кадрам органов власти весьма высокие и специфические, причем соблазны
власти, как показывает опыт, не совсем удается преодолеть. Склонность к
использованию служебного положения в личных целях также надо выявлять
на этапе приема на работу. Иначе будет поздно. И все же главное не это.
19
Сущность руководства - прежде всего принятие решений. Кто принимает
решения, тот и является руководителем. В ходе оценки кадров, особенно в
связи с выдвижением на высокую руководящую должность, выявляется
способность принимать решения и брать на себя ответственность за их
выполнение. Это очень непросто. С научной точки зрения проблема оценки
персонала достаточно хорошо изучена и методически обеспечена. Особенно
большой вклад в эту работу внесли ученые РАГС при Президенте РФ. В
рамках выпускной квалификационной работы мы опираемся на их
разработки в этой сфере. Прежде всего дадим некоторые определения. Что
значит оценить? Оценить - значит определить уровень (величину) некоторого
объекта, процесса, явления. Любая оценка есть результат сопоставления
анализируемого элемента действительности с эталоном, отражающим
современные представления об идеале. Эталон должен быть представлен в
виде описания его характеристик или требований к ним, снабженных
системой критериев соответствия и шкалой оценивания. Коротко говоря,
оценка - это измерение чего-либо. Абсолютно точно ничего измерить нельзя.
Любые весы в магазине дают неточный результат, даже если это
контрольные весы. Измерить профессиональные качества с высокой
точностью в принципе невозможно. Результат чаще всего зависит от качеств
того, кто оценивает, его способностей и порядочности. В этом отношении
правильнее всего сделать так, чтобы «оценщик» был коллективным, причем
состоял не из начальника и подчиненных, а из независимых экспертов.
Основные элементы системы оценки персонала: предмет оценки, цели
оценки, критерии оценки, методы, техника, способы проведения оценки:
оценивающий орган, категории оцениваемых работников; частота оценки,
порядок внедрения и актуализации системы оценки
5
.
5
Мухортова О.В. На работу – в органы местного самоуправления // Кадровик – 2014. - №11 –С.37-46.
20
Предметом оценки являются способности сотрудников,
востребованные в организации, в то время как при оценке кадрового
потенциала организации изучаются и резервные способности. А также
возможности их использовать.
Цели оценки - подбор и расстановка достойных кадров, а также может
быть переподготовка, повышение квалификации, формирование резерва на
выдвижение и др
6
.
Критерии оценки - признак, на основании которого производится
оценка, классификация, определение. Критерием является также требование,
в соответствии с которым определяются правила и процедуры однозначного
выбора средств достижения определенного эффекта, варианта
альтернативных решений, производится оценка степени достижения
поставленной цели. Обычно при оценке персонала используют
профессиональные критерии, деловые критерии, личностные критерии,
интегральные критерии.
Конечно, набор критериев зависит от должности, которую замещает
или предполагает заместить работник, а также от специфики должности, от
того, какие качества будут наиболее востребованными. На основе критериев
вырабатывают показатели. Их делят на три группы: формальные,
определяющие профессиональную компетентность сотрудников,
профессионально-важные качества работника. Под формальными
понимается профиль образования, стаж и опыт работы, отношение к
служебным обязанностям. Профессиональную компетентность сотрудника
проверяют на основе оценки знании, умений, навыков; профессионально
важные качества сотрудников определяются по показателям
психологической особенности личности.
Содержанием механизма оценки, по мнению специалистов, являются:
6
Антошина Н. Принципы государственной кадровой политики в сфере государственной службы (от
прошлого к настоящему)/ Н. Антошина // Власть. - 2012. - № 12. - C. 31-34
21
1) субъект оценки - члены аттестационных комиссий, специалисты-
эксперты;
2) объект оценки - работники, претендующие на выдвижение,
перемещение, а также лица, попадающие в число увольняемых;
3) научно обоснованные критерии оценки деятельности персонала;
4) квалификационные и другие требования, которым должен
соответствовать работник.
Методы оценки - способы экспертного анализа, составления
нормативных карт, экспрессивного анализа. Хотя в составе аттестационной
комиссии находятся независимые эксперты, решающее значение все же
принадлежит непосредственному начальнику, ведь он в отличие от
экспертов, которые, может быть, в первый раз видят аттестуемого, хорошо
знает все его сильные и слабые стороны, может с большей объективностью
определить профессиональный потенциал работника. Вместе с тем на мнение
начальника могут влиять какие-то личностные моменты, поэтому его мнение
должно быть уравновешено другими членами экспертной группы
7
.
Важное значение имеют методики оценки персонала государственной и
муниципальной службы. Надо заметить, в методиках оценки
государственных и муниципальных служащих имеются различия. Но в
данном случае мы будем основываться на том общем, что есть между ними.
Тем более, что общего существенно больше, чем различий.
Аттестация государственных гражданских и муниципальных
служащих. Главным источником информации о личных и деловых качествах
сотрудников, их перемещениях, увольнениях, заработной плате и качестве
труда служит аттестация государственных и муниципальных служащих, куда
обязательно входит определение качества выполняемых ими работ
8
.
Аттестация в государственном органе организуется и проводится в
7
Бухалков М.И. Управление персоналом: Учебник для вузов – М.: Инфра-М, 2015.
8
Гладышев А.Г. Муниципальная кадровая политика: учебное пособие для вузов.- Москва: Новь, 2016.
22
соответствии с федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О
государственной гражданской службе Российской Федерации» и
Положением о проведении аттестации государственных гражданских
служащих Российской Федерации, утвержденном указом Президента РФ от 1
февраля 2005 г. № 110 (ред. от 28.08.2015) «О проведении аттестации
государственных гражданских служащих Российской Федерации».
Аттестация в муниципальном органе проводится в соответствии с
федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе
Российской Федерации» (ст. 18).
Важное значение в кадровой работе занимает оценка персонала,
осуществляемая в процессе аттестации, которая четко регулируется
служебным правом и призвана эффективно воздействовать на процессы
продвижения, перемещения работников по службе. К правовым вопросам
аттестации относятся: порядок ее проведения, условия правомочности
аттестационной комиссии, сроки проведения аттестации, права аттестуемого
в случае несогласия с аттестационными выводами, финансовое обеспечение
проведения аттестации, порядок определения ее результатов и их
последствий для работников.
Аттестация признается российским законодательством не только
необходимым этапом прохождения государственной (муниципальной)
службы, но и стимулом повышения служащим своей профессиональной
подготовки и мотивацией дальнейшего служебного роста.
Аттестация государственных и муниципальных служащих,
замещающих государственную (муниципальную) должность
государственной (муниципальной) службы в органе власти, проводится в
целях стимулирования роста профессионализма, повышения
ответственности, исполнительской дисциплины государственных и
23
муниципальных служащих, предупреждения коррупции в системе органов
государственной власти и местного самоуправления
9
.
Основные задачи аттестации:
- совершенствование деятельности государственных
(муниципальных) органов по подбору, закреплению, повышению
квалификации и воспитанию государственных и муниципальных служащих;
- определение уровня их профессиональной подготовки, и
соответствия замещаемой государственной (муниципальной) должности;
- определение направлений повышения их квалификации или
переподготовки;
- выявление перспективы использования их потенциальных
способностей, стимулирование роста их профессионализма;
- совершенствование расстановки государственных
(муниципальных) служащих в соответствии с уровнем их квалификации.
Аттестации не подлежат государственные служащие, замещающие
должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники,
(советники)» в органах государственной власти, с которыми заключен
срочный служебный контракт, а так же, как и муниципальные служащие,
замещающие должности государственной службы менее одного года,
достигшие 60 лет, беременные женщины, находящиеся в отпуске по
беременности и родам или отпуске по уходу за ребенком до достижения им
возраста трех лет, лица, замещающие должности гражданской службы на
основании срочного трудового договора. Аттестация, в соответствии с
законодательством, проводится один раз в три года.
Организация проведения аттестации. Аттестация начинается с издания
руководителем правового акта, содержащего положения:
- о формировании аттестационной комиссии;
9
Чиканова Л. А. Правовое регулирование труда государственных служащих: перспективы развития //
Журнал российского права. 2015. № 3. с. 85 – 96.
24
- об утверждении графика проведения аттестации;
- о составлении списков гражданских государственных
(муниципальных) служащих, подлежащих аттестации;
- подготовке документов, необходимых для работы аттестационной
комиссии.
На основе этого акта для проведения аттестации необходимо:
1) сформировать аттестационную комиссию;
2) утвердить график проведения аттестации;
3) составить списки государственных (муниципальных) служащих.
подлежащих аттестации;
4) подготовить необходимые документы для аттестационной
комиссии;
5) ознакомить государственных (муниципальных) служащих с
условиями и порядком проведения аттестации.
Предложения о количественном и персональном составе
аттестационной комиссии разрабатываются кадровой службой органа
государственной власти (местного самоуправления) с учетом численности
государственных (муниципальных) служащих, подлежащих аттестации, и
мнений руководителей соответствующих подразделений органов
государственной власти или местного самоуправления.
Аттестационная комиссия состоит из председателя, заместителя
председателя, секретаря и членов комиссии. Руководитель органа власти
может привлекать к работе комиссии независимых экспертов. Это могут
быть представители научных и образовательных учреждений, других
организаций, приглашаемые соответствующим органом по запросу
представителя нанимателя. Число независимых экспертов должно составлять
не менее четверти от общего числа членов аттестационной комиссии.
Оценка экспертами качеств государственного (муниципального)
служащего является одним из аргументов, характеризующих аттестуемого.