17
эффективности труда работников и др. Реализация этих функций позволяет
вывести на качественно новый уровень кадровое обеспечение любой
организации, причем обеспечивается не только подбор, отбор и найм
необходимых работников, но и закрепление наиболее ценных специалистов.
1.2. Особенности кадрового обеспечения в органах государственного
управления
Прежде чем приступить к анализу особенностей кадрового обеспечения в
системе государственной службы, обратимся к вопросу о том, что она из себя
представляет. В наиболее общем виде под государственной службой понимают
профессиональную деятельность в любых органах государственной власти,
либо в том случае, когда государство выступает в качестве работодателя.
Непосредственная связь государственной службы с властными структурами
предполагает и достаточно детальную регламентацию данного вида
деятельности. Так, в Российской Федерации основным документом,
устанавливающим понятие и принципы организации системы государственной
службы, является Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе
государственной службы Российской Федерации»
1
. В соответствии с этим
законом государственная служба РФ представляет собой профессиональную
служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению
исполнения полномочий:
− Российской Федерации – федеральных органов государственной
власти, иных федеральных государственных органов;
− субъектов Российской Федерации – органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов
субъектов Российской Федерации;
− лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией
Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного
исполнения полномочий федеральных государственных органов;
1
О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ [ред.
от 23.05.2016] // СПС «Консультант Плюс». [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online, свободный. – Загл. с экрана. (Дата обращения 25.09.2019
18
− лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями,
уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного
исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской
Федерации.
Система государственной службы является единой на всей территории
страны и строится на основании ряда принципов, главные из которых:
− законность;
− взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
− равный доступ граждан к государственной службе;
− открытость государственной службы и ее доступность
общественному контролю, объективное информирование общества о
деятельности государственных служащих.
Вместе с тем, многообразие функций и полномочий государства
предполагает и различные формы государственной службы. В этой связи
принято выделять государственную гражданскую службу, военную службу и
государственную гражданскую службу иных видов
1
. В рамках выпускной
квалификационной работы объектом изучения выступает государственная
гражданская служба, поэтому рассмотрим сущность этой деятельности более
подробно.
Государственная гражданская служба – это вид государственной службы,
представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан
на должностях государственной гражданской службы по обеспечению
исполнения полномочий федеральных государственных органов,
государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих
государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих
государственные должности субъектов Российской Федерации.
Особенности государственной гражданской службы обуславливают и
необходимость ее особой регламентации. Федеральный закон от 27.07.2004 №
1
Госслужба. [Электронный ресурс]: официальный сайт. – Электрон. текст. дан. – Режим доступа:
https://gossluzhba.gov.ru/Rezerv, свободный. – Загл. с экрана. (дата обращения 25.09.2019).
19
79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
1
не
только описывает систему государственной гражданской службы, ее принципы,
роль и место в общей системе государственного управления, но и регулирует
профессиональную деятельность служащих в данной сфере. Гражданским
служащим в соответствии с этим законом является гражданин Российской
Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской
службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную
деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о
назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное
содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта
Российской Федерации
2
.
Особые требования предъявляет законодательство к формированию
кадрового состава государственной гражданской службы. Так, в соответствии
со ст. 60 Федерального закона № 79-ФЗ процесс формирования кадрового
состава государственной гражданской службы базируется на принципах: учета
деловых качеств; учета профессиональных заслуг; условии постоянного
совершенствования профессионального мастерства.
В этой же статье определены приоритетные направления формирования
кадрового состава государственной гражданской службы. К ним отнесены:
подготовка кадров для государственной гражданской службы; обеспечение
профессионального развития служащих; содействие их должностному росту и
другие вопросы (рисунок 1).
1
О государственной гражданской службе Российской Федерации. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ
[ред. от 01.05.2019] // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. – Электрон.
текст. дан. – Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru/. – Дата публикации 01.05.2019
2
О государственной гражданской службе Российской Федерации. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ
[ред. от 01.05.2019] // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. – Электрон.
текст. дан. – Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru/. – Дата публикации 01.05.2019.
20
Рисунок 1. Приоритетные направления формирования кадрового
состава государственной гражданской службы
(составлено автором)
Несмотря на выделение особых приоритетов в кадровой работе, она не
ограничивается перечисленными видами деятельности. В этой связи
необходимо обратиться к ст. 44 рассматриваемого закона в которой
детализируется перечень форм кадровой работы, осуществляемой кадровой
службой органов государственной власти. (рисунок 2). Представленный
перечень видов кадровой деятельности, в соответствии с текстом закона
является исчерпывающим, вместе с тем, мы полагаем, что кадровые службы в
органах государственной власти выполняют и иные виды работ, например,
связанные с организацией мотивации служащих, оценкой эффективности их
работы, в том числе текущей. Можно привести и другие примеры. Например, в
ст. 60 Федерального закона № 79-ФЗ в числе приоритетных направлений
работы упоминается ротация служащих, а в ст. 44 этот вид кадровой работы не
подготовка кадров для гражданской службы и профессиональное
развитие гражданских служащих;
содействие должностному росту гражданских служащих на
конкурсной основе;
ротация гражданских служащих;
формирование кадрового резерва на конкурсной основе и его
эффективное использование;
оценка результатов профессиональной служебной деятельности
гражданских служащих посредством проведения аттестации или
квалификационного экзамена;
применение современных кадровых технологий при поступлении
на гражданскую службу и ее прохождении.
21
упомянут. Не раскрывается в ст. 44 и понятие современных кадровых
технологий.
формирование кадрового состава для замещения должностей гражданской службы;
подготовка предложений о реализации положений нормативных правовых актов о
гражданской службе
организация подготовки проектов актов государственного органа, связанных с
поступлением на гражданскую службу, ее прохождением и др.
оформление соответствующих решений государственного органа;
ведение трудовых книжек гражданских служащих;
ведение личных дел гражданских служащих;
ведение реестра гражданских служащих в государственном органе;
оформление и выдачу служебных удостоверений гражданских служащих;
обеспечение деятельности комиссии по урегулированию конфликтов интересов;
организацию и обеспечение проведения конкурсов на замещение вакантных
должностей гражданской службы и включение гражданских служащих в кадровый
резерв;
организация и обеспечение проведения аттестации гражданских служащих;
организация и обеспечение проведения квалификационных экзаменов гражданских
служащих;
организация заключения договоров о целевом обучении;
организациюяпрофессионального развития гражданских служащих
формирование кадрового резерва, организацию работы с кадровым резервом и его
эффективное использование;
обеспечение должностного роста гражданских служащих;
организация проверки достоверности представляемых гражданином персональных
данных и иных сведений при поступлении на службу
оформление допуска установленной формы к сведениям, составляющим
государственную тайну;
организация проведения служебных проверок;
организаци проверки сведений о доходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера, а также соблюдения служащими ограничений
консультирование гражданских служащих по правовым и иным вопросам
гражданской службы
22
Рисунок 2. Виды кадровой деятельности, осуществляемые кадровой
службой в системе государственной гражданской службы
(составлено автором на основании ст. 44 79-ФЗ)
В соответствии с Указом Президента РФ «Об Основных направлениях
развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016
- 2018 годы» от 11 августа 2016 года № 403, в рамках административной
реформы, основное внимание в настоящий момент должно быть уделено как
вопросам совершенствования управления кадровым составом государственной
гражданской службы и повышения качества персонала в данной сфере, его
постоянного профессионального развития, так и, например, таким вопросам,
как:
− повышение престижа гражданской службы;
− внедрение стандартов нормирования численности сотрудников
типовых подразделений органов власти;
− работы по созданию единого информационно-коммуникационного
пространства, в частности единой информационной системы управления
кадровым составом, включая систему электронного кадрового
документооборота;
− создание условий для самостоятельного профессионального
развития государственных гражданских служащих, включая разработку
механизма мотивации служащих к развитию, формирование
специализированных информационных ресурсов в этой сфере, стимулирование
разнообразных форм развития и др.
1
Большое внимание уделено в направлениях развития государственной
гражданской службы и вопросам ее открытости и прозрачности, что также
требует определенного участия кадровых служб.
1
Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 -
2018 годы: Указ Президента Российской Федерации от 11 августа 2016 года № 403 // СПС КонсультантПлюс.
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online, свободный. Загл. с экрана.
(Дата обращения 25.09.2019).
23
Не менее важным направлением является вопрос кадрового состава,
который, с одной стороны требует сохранения существующего потенциала, а с
другой стороны, обеспечение притока молодых кадров.
Все вышесказанное позволяет сделать ряд выводов:
– кадровая деятельность в системе государственной гражданской
службой регулируется Федеральным законом «О государственной гражданской
службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 03.08.2018),
определяющем не только перечень видов кадровой работы, осуществляемой в
органах государственной власти (ст. 44), но и ее приоритетные направления, к
которым отнесены: вопросы подготовки кадров, профессионального развития,
содействия должностному росту, ротаций, формирования кадрового резерва и
его эффективное использование, регулярная оценка результатов
профессиональной служебной деятельности и использование современных
кадровых технологий при поступлении на гражданскую службу и при ее
прохождении (ст. 60);
– направления развития кадровой работы определяются политикой
государства в сфере развития государственной гражданской службы и
конкретизируются в соответствующих нормативных документах. В настоящий
момент наиболее актуальными вопросами кадрового обеспечения являются
стандартизация кадрового состава по численности и должностям, введение
системы электронного документооборота, вопросы повышения качества
привлекаемого персонала и его профессионального развития.
24
ГЛАВА 2. РЕГИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ПОВЫШЕНИЯ
КАЧЕСТВА КАДРОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В ОРГАНАХ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
2.1. Организация кадровой работы в органах государственной власти
на региональном уровне
Государственная гражданская служба может осуществляться как в рамках
федерального центра, так и на региональном уровне. Государственная
гражданская служба субъектов Российской Федерации занимается как
вопросами реализации государственной федеральной социально-
экономической политики в регионе, так и решением особых социально-
экономических задач, стоящих перед конкретным регионом.
Органы власти региона включают: органы законодательной
(представительной) власти обеспечивающие и реализующие государственную
власть посредством принятия законов и иных нормативно-правовых актов
субъектов Российской Федерации и органы исполнительной власти субъекта
Российской Федерации, которые реализуют властные функции посредством
регулирования производственно-экономической и финансовой сфер.
Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть
установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации. Также, к региональному уровню относят региональный уровень
судебной системы: конституционные (уставные) суды, верховные суды
субъекта РФ (краевой, областной, республиканский), городские и районные
суды.
На региональном уровне функционируют и, так называемые,
территориальные подразделения органов государственной власти, например,
территориальные органы министерств и ведомств, которые выполняют как
общегосударственные, так и региональные функции. Несмотря на то, что
создание таких органов согласуется с администрациями субъектов РФ, к
25
региональному уровню власти их не принято относить в силу прямой
подчиненности соответствующим федеральным органам.
Доля государственных служащих, проходящих службу в региональных
органах государственной власти невелика и составляет по данным за 2018 г.
всего 12%. Так, по итогам года общая численность государственных и
муниципальных служащих составила в России 2173 тыс. человек (рисунок 3).
Рисунок 3. Общая численность государственных и муниципальных
служащих в целом по РФ, тыс. чел.
1
Если мы проанализируем динамику численности служащих, то увидим,
что наиболее резкий рост численности приходится на 2014 г., когда к категории
служащих стали относить работников органов, обеспечивающих правопорядок
и охрану безопасности государства, что собственно и обеспечило увеличение в
период с 2010 по 2018 г. общего количества государственных и муниципальных
1
Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики РФ [Электронный ресурс]. – Режим
доступа: http://www.fsgs.ru/, свободный. – Загл. с экрана (дата обращения 10.10.2019).
1161,5
1462,0
1648,4
1603,7
1572,2
1548,1
2211,9
2176,4
2146,3
2168,6
2172,9
2000 2005 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
26
служащих на 87,1%: с 1161,5 тыс. человек до 2172,9 тыс. человек
1
.
Наибольшее число служащих приходится на федеральные органы власти
– 1438,4 тыс. чел. Количество муниципальных служащих к 2018 г. составило
472,2 тыс. чел., а количество служащих региональных органов государственной
власти составило 262,2 тыс. чел. (рисунок 4).
Рисунок 4. Общая численность государственных служащих по
уровням власти, тыс. чел.
2
Как мы можем видеть из приведенной диаграммы, численность
государственных и муниципальных служащих в РФ достаточно высока. В
расчете на 10 тыс. человек постоянного населения она составляет по данным за
2017 г. 147,9 человек
3
(рисунок 5).
1
Официальный сайт «Госслужба». [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://gossluzhba.gov.ru/Rezerv,
свободный. – Загл. с экрана. (дата обращения 10.09.2019).
2
Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики РФ [Электронный ресурс]. – Режим
доступа: http://www.fsgs.ru/, свободный. – Загл. с экрана (дата обращения 10.11.2019).
3
О численности и оплате труда государственных гражданских и муниципальных служащих на региональном
уровне за 2018 год [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.gks.ru/bgd/free/B04_03/
IssWWW.exe/Stg/d04/51.htm, свободный. – Загл. с экрана (дата обращения 10.11.2019).
521,0
766,8
868,8
835,9
813,3
793,3
1454,3
1434,1
1409,7
1412,8
1438,4
192,8
230,7
272,6
265,9
262,1
264,7
264,3
261,9
259,3
260,1
262,2
448,0
464,5
507,0
501,9
496,7
490,1
493,3
480,4
477,2
473,4
472,2
2000 2005 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Федеральные органы власти Региональные органы власти
Органы местного самоуправления