27
Рисунок 5. Численность государственных и муниципальных
служащих в целом по РФ, на 10 тыс. человек постоянного
населения, чел.
1
Структура общего числа государственных и муниципальных служащих в
Российской Федерации более наглядно представлена на рисунке 6.
Рисунок 6. Структура служащих в Российской Федерации,
2018 г., %
2
По данным на 2018 г. все субъекты Российской Федерации разработали и
утвердили региональные законы. регулирующие государственно-служебные
1
Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики РФ [Электронный ресурс]. – Режим
доступа: http://www.fsgs.ru/, свободный. – Загл. с экрана (дата обращения 10.11.2019).
2
Там же.
79,4
102,4
115,4
112,1
109,7
107,8
153,6
148,5
146,2
147,5
147,9
2000 2005 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
1438,4; 66%
262,2; 12%
472,2; 22%
Федеральные органы
власти
Региональные органы
власти
Муниципальная служба
28
отношения. Конечно, в рамках общепринятой иерархии нормативных актов,
принимаемые в субъектах законодательные акты не должны идти в разрез с
Конституцией и Федеральным законом «О системе государственной службы
Российской Федерации».
Обычно, законы субъектов РФ о государственной службе устанавливают
следующие важнейшие положения государственно-служебных вопросов и
отношений:
– установление содержания и ключевых элементов государственной
службы субъектов РФ;
– конкретизация и перечисление установленных федеральным
законодательством о государственной службе принципов государственной
службы субъектов РФ;
– ранжирование государственных должностей в субъекте РФ с
учетом соответствующих установлений «рамочного» федерального закона о
системе государственной службы; утверждение и разработка
квалификационных требований по должностям, замещаемым
государственными гражданскими служащими субъектов РФ;
– конкретизация перечня прав и обязанностей государственных
гражданских служащих субъектов РФ; установление оснований и видов
вознаграждения государственных служащих субъектов РФ и др.
Аналогичным образом, регулируется и кадровая работа на региональном
уровне. Покажем это на примере формирования кадрового резерва. В
настоящий момент при формировании кадрового состава гражданской службы
одним из ключевых элементов является кадровый резерв государственной
гражданской службы. Согласно статье 64 федерального закона №79, при
замещение вакантных должностей гражданской службы из числа гражданских
служащих формируется федеральный кадровый резерв, кадровый резерв
29
субъекта Российской Федерации, кадровый резерв федерального
государственного органа и кадровый резерв государственного органа субъекта
1
.
В ФЗ №79 не дается прямого определения понятию «кадровый резерв». В
соответствие с общей концепцией формирования и использования резервов
управленческих кадров в Российской Федерации от 29 ноября 2017 № 5 резерв
управленческих кадров в Российской Федерации это «организованные в
установленном порядке группы граждан Российской Федерации, обладающие
необходимыми профессиональными и личностными качествами для назначения
на определенные (целевые) управленческие должности в системе
государственного управления и местного самоуправления, включая
организации федерального, регионального и местного подчинения»
2
.
На сегодняшний день в нашей стране создана «единая система резервов
управленческих кадров». – совокупность всех резервов управленческих кадров
в Российской Федерации, сформированных на единых принципах, с
использованием единых подходов, на основе сопоставимых результатов оценки
личностно-профессиональных ресурсов. Резерв управленческих кадров в нашей
стране структурирован по нескольким уровням. Во-первых, он включает резерв
управленческих кадров, находящихся под патронажем Президента Российской
Федерации. Во-вторых, в стране сформирован единый федеральный резерв
управленческих кадров. Собственные кадровые резервы создают регионы и
муниципалитеты. Предполагается, что в федеральных округах могут
создаваться окружные резервы, но пока этот уровень формирования кадрового
резерва как «особый» не формируется.
Согласно поручению Президента Российской Федерации от 1 августа
2008 г. № Пр-1573 Федеральный резерв управленческих кадров представляет
собой особую базу данных, в которую включены наиболее перспективные
1
О государственной гражданской службе Российской Федерации. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ //
Собрание законодательства РФ. – 02.08.2004. – № 31. – Ст. 3215.
2
Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2019 -
2021 годы: Указ Президента Российской Федерации от 24.06.2019 г. № 288 // СПС КонсультантПлюс.
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online, свободный. – Загл. с экрана.
(Дата обращения 25.09.2019).
30
сотрудники, которые могут как являться действующими государственными
служащими (в таком случае рассматривается перспектива их дальнейшего
профессионального роста), так и являться, например, сотрудниками
государственных корпораций и организаций (перечень организаций,
сотрудники которых могут быть включены в кадровый резерв определяется и
утверждается на уровне Правительства Российской Федерации). Федеральный
резерв управленческих кадров представлен тремя уровнями: высшим; базовым;
перспективным. Также, в структуру единой системы резервов управленческих
кадров включается региональный резерв.
По данным на 01.01.2019 г. в федеральный резерв управленческих кадров
включено 1893 человека (рисунок 7).
Рисунок 7. Структура федерального резерва управленческих
кадров по данным на 01.01.2019
1
Интересно отметить, что несмотря на тот факт, что соотношение
региональных и федеральных государственных служащих составляет один к
шести, резерв кадров на региональных уровнях власти существенно выше. Так,
например, по данным официального сайта «Госслужба» на 01.01.2019 г. он
1
Официальный сайт «Госслужба». [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://gossluzhba.gov.ru/Rezerv,
свободный. – Загл. с экрана. (дата обращения 10.10.2019).
высший
уровень
кадрового
резерва
20%
базовый
уровень
кадрового
резерва
35%
перспективны
й уровень
кадрового
резерва
45%
31
составил 8615 человек, то есть в более чем четыре с половиной раза выше, чем
резерв федеральных кадров.
Отчасти размеры регионального резерва объяснимы тем обстоятельством,
что кадровый резерв на региональном уровне выполняет функцию не только
резерва служащих, но и иных управленческих кадров. Вместе с тем, такой
подход существенно снижает роль резерва, как определенного локомотива
профессиональной карьеры. Нередки случаи, когда перспективные работники
на протяжении длительного времени пребывают в кадровом резерве, не имея
при этом реальной возможности двигаться по карьерной лестнице. Все
вышесказанное актуализирует задачу работы с кадровым резервом и его
эффективным использованием именно на региональном уровне. Общее число
резервистов в Российской Федерации, структурированное по федеральным
округам представлено на рисунке 8.
Рисунок 8. Региональный резерв управленческих кадров
1
1
Официальный сайт «Госслужба». [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://gossluzhba.gov.ru/Rezerv,
свободный. – Загл. с экрана. (дата обращения 10.10.2019).
32
Еще одна региональная проблема – приток новых кадров. Именно в
регионах часто наблюдается, так называемый, «институциональный застой».
Сложившиеся системы, часто находятся под мощным влиянием региональных
элит, что существенно сокращает возможность продвижения наиболее
достойных кандидатур по социальным лифтам. Эта проблема в той или иной
степени актуальна для всех без исключения регионов России. В этой связи
важной задачей становится поиск принципиально новых подходов к
формированию кадрового состава системы государственной гражданской
службы. Так, в ФБОУ Российская академия народного хозяйства и
государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС) реализуется
президентская программа подготовки управленческих кадров. Реализуются и
другие форматы подобных программ. Например, в Краснодарском крае
подготовка управленческих кадров в рамках президентской программы ведется
на базе Института современных технологий и экономики (ИСТЭК). Обучение
ведется по следующим направлениям:
– проектно-ориентированная образовательная программа «Менеджмент
успешного бизнеса» (тип «А»);
– базовая образовательная программа «Эффективный менеджер» (тип
«Б»).
Обе программы ориентированы на лиц, имеющих опыт управленческой
деятельности, в частности, наличие пятилетнего стажа работы, в том числе
трехлетнего стажа на управленческих должностях, является условием
поступления на обучение. Еще одно условие – готовность к развитию. Так,
например, при поступлении на обучение по программе «А» слушатель должен
быть готов предоставить идею проекта развития деятельности организации,
которая направила его на обучение. Таким образом стимулируется инициатива
на местах, ориентация слушателей на разработку конкретных предложений, а
не на «обучение ради обучения».
Если мы более детально проанализируем требования к слушателям, то
увидим, что для таких программ верхняя возрастная планка устанавливается на
33
уровне 40 лет, при соответствующем требовании к стажу. Но очень часто
талантливые молодые управленцы, получившие соответствующее образование
просто не имеют возможности получить желаемую должность.
Начиная с 2017 г. апробируется принципиально новый подход: открытый
конкурс «Лидеры России», реализуемый при поддержке Администрации
Президента РФ, Правительства РФ и других федеральных и региональных
органов власти для повышения качества и состава кадрового резерва и
последующего отбора в кадровый состав гражданской службы.
Оператором конкурса выступили наряду с РАНХиГС, Высшая школа
государственного управления, компании Mail.ru и «Альбина паблишер».
Первый конкурс прошел в период с октября 2017 г. по февраль 2018 г. Его
победители конкурса получили гранты на обучение в размере 1 млн руб.,
наставничество наиболее известных специалистов в сфере бизнеса и
государственного управления, а также были включены в программы развития
кадрового управленческого резерва.
Обобщая проведенный анализ, мы можем сделать следующие выводы:
– существуют два уровня государственной гражданской службы:
федеральный и региональный. На региональном уровне к органам
государственной власти относятся институты Главы субъекта Федерации,
законодательные собрания и администрации субъекта Федерации, а также
региональный уровень судебной власти. Государственная гражданская служба
в органах государственной власти региона представляет собой
профессиональную служебную деятельность граждан РФ на государственных
должностях субъектов Российской Федерации. Регулируется государственная
гражданская служба в органах власти субъекта Федерации Конституцией РФ,
федеральным законодательством, а также региональными законами о
государственной службе, регулирующими государственно-служебные
отношения в соответствующих субъектах Федерации, устанавливающими
содержание и ключевые элементы государственной службы субъектов РФ;
ранжирование государственных должностей в субъекте РФ; конкретизацию
34
перечня прав и обязанностей государственных гражданских служащих
субъектов РФ; вопросы вознаграждения и др.;
– кадровая работа в органах власти субъектов РФ также регулируется на
федеральном, устанавливающем рамочные правила и региональном,
конкретизирующем отдельные направления кадровой политики и применяемые
кадровые технологии, уровнях. Так, на региональном уровне организуются
программы подготовки управленческих кадров с учетом потребностей субъекта
Федерации, формируется региональный кадровый резерв, выступающий в
качестве базы формирования кадрового состава государственной гражданской
службы регионального органа власти, ведется работа по привлечению
молодежи и др.
2.2. Актуальные проблемы кадрового обеспечения в органах
государственной власти субъектов Российской Федерации
Несмотря на то, что уровень организации кадровой работы в
региональных органах власти постепенно возрастает, данную сферу отличает и
достаточно большое число накопившихся проблем. Следует отметить, что эти
проблемы можно разделить на две большие группы. К первой группе относятся
общие вопросы развития кадровой деятельности в системе государственной
гражданской службы. Вторую группу проблем составляют вопросы,
актуальные для конкретных регионов.
Обобщение отечественных и зарубежных исследований в области
кадровых проблем государственной службы показывает, что к числу общих
проблем можно отнести растущую потребность в:
– обеспечении свободного доступа на государственную службу. Эта
проблема актуальна для большинства государств мира. При этом достаточно
часто на самом высоком уровне подчеркивается необходимость преодоления
таких искусственных барьеров, как происхождение, пол, вероисповедание,
религиозные или политические убеждения, личные и деловые связи;
– организации конкурсного отбора на государственную службу.
Признание необходимости прохождения конкурсного отбора тесно связано с
35
общей тенденцией объективизации назначений, требованием отбора наиболее
достойных кандидатов;
– повышении в должности в зависимости от профессиональных,
личностных и морально-нравственных качеств, с соответствующим изменением
уровня заработной платы. Продвижение по службе также, как и отбор для ее
прохождения должно происходить не в силу обязательности карьерного роста,
как некоторого инерционного продвижения по должностной лестнице, а в
зависимости от эффективности работы, реальных профессиональных и
служебных достижений;
– постоянное профессиональное развитие, при этом не только
формируется развита система профессиональной переподготовки и повышения
квалификации служащих, развития отдельных их компетенций, но и
поощряется саморазвитие государственных служащих;
– проверка эффективности деятельности путем проведения
аттестации, сдачи квалификационных экзаменов и использования иных методов
оценки как профессиональных, так и личностных качеств служащих.
На решение указанных проблем направлены программы
административных реформ в большинстве развитых стран мира. Не стала
исключением и Российская Федерация, где ведется активная работа по
совершенствованию нормативного регулирования института государственной
службы, формированию новых механизмов ее прохождения, способствующих
повышению эффективности деятельности государственного аппарата в целом.
Необходимость решения упомянутых проблем была обозначена в Указе
Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных
направлениях совершенствования системы государственного управления», где
предусматривалось внедрение новых принципов кадровой политики в системе
государственной службы. Подтверждается важность решения перечисленных
проблем и в Программе «Развитие государственной службы Российской
Федерации (2016 - 2018 гг.)», предусмотревшей необходимость:
формирования новой системы квалификационных требований к
36
должностям государственной службы;
повышения качества отбора на замещение должностей
государственной службы, через внедрение комплексной оценки
государственных служащих;
обеспечения непрерывного профессионального развития
государственных служащих;
развития многофакторной системы мотивации государственных
служащих;
внедрения антикоррупционных кадровых технологий на
государственной службе
1
.
Расширение управленческой роли кадровых служб в органах
государственной власти устанавливается не только в обеспечении реализации
норм кадровой работы, но также и в методологическом руководстве,
оперативном управлении кадровыми процессами, внедрении принципиально
новых кадровых технологий.
На оптимизацию организационных структур в системе гражданской
службы направлено внедрение профессионально-функциональных моделей,
позволяющее:
установить дифференциацию должностей гражданской службы по
характеру функций и специализации исполняемой работы в определенной
сфере государственного управления;
установить различные требования к образованию,
профессиональным знаниям и навыкам по должностям гражданской службы в
государственных органах и их структурных подразделениях по различным
направлениям деятельности;
дифференцировать оплату труда гражданских служащих в
зависимости от профессиональных особенностей их труда;
1
Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 -
2018 годы: Указ Президента Российской Федерации от 11 августа 2016 года № 403 // СПС КонсультантПлюс.
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online, свободный. – Загл. с экрана.
(Дата обращения 25.09.2019).