16
соответствующих групп.
Основные задачи квалификационных экзаменов:
- определение уровня соответствия профессиональной компетентности
экзаменуемого квалификационным требованиям категории, группы или
специализации должности муниципальной гражданской службы;
- отбор персонала муниципальной службы на основе критериев
профессиональной пригодности к исполнению функций конкретной должности
муниципальной службы.
Основанием для проведения квалификационного экзамена являются:
- решение вопроса о присвоении гражданскому служащему, не
имеющему классного чина муниципальной гражданской службы Российской
Федерации, первого классного чина по замещаемой должности гражданской
службы;
- решение вопроса о присвоении гражданскому служащему очередного
классного чина по замещаемой должности гражданской службы, который
присваивается ему по истечении срока, установленного для прохождения
гражданской службы в предыдущем классном чине, и при условии, что он
замещает должность гражданской службы, для которой предусмотрен классный
чин. равный или более высокий, чем классный чин, присваиваемый
гражданскому служащему;
- решение вопроса о присвоении гражданскому служащему классного
чина после назначения его на более высокую должность гражданской службы,
если для этой должности предусмотрен более высокий классный чин, чем тот,
который имеет гражданский служащий.
Муниципальный служащий имеет право на сдачу квалификационного
экзамена не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года. В
Федеральном законе содержится норма, предоставляющая возможность гра-
жданскому служащему пройти процедуру внеочередного (досрочного)
квалификационного экзамена по его инициативе, т. е. в срок до одного года.
Основанием для проведения подобного экзамена может быть назначение на
17
новую должность, когда возникает потребность служащего в присвоении ему
соответствующего новому должностному статусу классного чина.
Квалификационный экзамен проводится конкурсной или ат-
тестационной комиссией в порядке, установленном для проведения заседаний
конкурсной или аттестационной комиссии.
Содержание квалификационного экзамена определяется комиссией.
Независимо от требований должности муниципальной гражданской службы
претендент обязан проявить необходимый уровень знаний Конституции
Российской Федерации, иных ее нормативных правовых актов или
соответствующего субъекта. Важно, чтобы служащий не только знал
нормативные правовые акты, но и проявлял современные профессиональные
качества, навыки и умения анализировать, определять и оценивать
стратегические и текущие преобразования в подведомственной ему сфере и др.
При проведении квалификационного экзамена комиссия оценивает
знания, навыки и умения (профессиональный уровень) гражданских служащих
в соответствии с требованиями их должностных регламентов, сложностью и
ответственностью работы, на основе экзаменационных процедур с
использованием не противоречащих федеральным законам и другим
нормативным правовым актам Российской Федерации методов оценки
профессиональных качеств гражданских служащих, включая индивидуальное
собеседование и тестирование по вопросам, связанным с выполнением
обязанностей по замещаемой должности гражданской службы.
При проведении квалификационных экзаменов выявляются и
оцениваются:
структура, объем и уровень общих и профессиональных знаний
гражданского служащего или лица, впервые назначенного на гражданскую
должность, его интеллектуальности;
готовность и способность гражданского служащего применять знания,
проявлять творческий подход к делу, самостоятельно находить источники
информации для профессиональной деятельности, компетентного выполнения
18
функций и полномочий по должности гражданской службы, степень овладения
управленческими умениями (конструктивными, коммуникативными,
организационными и др.);
степень приобретения практических навыков деятельности, овладения
приемами, способами и средствами осуществления управленческих и
технологических операций на рабочем месте;
стиль мышления и действий гражданского служащего, его
адекватность требованиям должности муниципальной гражданской службы.
Структура, объем и уровень профессионализма, стиль деятельности
гражданского служащего определяются на основе их соответствия
квалификационным должностным требованиям муниципальных органов и
учебных заведений, осуществляющих подготовку, переподготовку и
повышение квалификации гражданских служащих соответствующей категории,
группы и профиля должностей гражданской службы.
При проведении квалификационного экзамена все чаще используются
тестовые методики, выполнение тестовых заданий, отражающих
контролируемые знания, например: одного верного ответа из ряда
предложенных вариантов; нескольких верных ответов из ряда предложенных
вариантов; задание на упорядочение ответов (фактов, событий, явлений и т. д.);
задание на реконструкцию (текста или схемы, пропущенного фрагмента);
задание на соответствие (терминов, понятий); задание комбинированного типа
(комплекс из предыдущих форм); задание со свободно конструируемым
ответом.
Для каждого задания разрабатывается система критериев. По
результатам тестирования составляется таблица, позволяющая определить
служащих, успешно выполнивших тест, а также выявить типичные недостатки
их профессиональной подготовки, провести выборочную и интегральную
обработку данных для решения задач кадрового обеспечения муниципальной
службы, отслеживать динамику ее качественного состава, повышая таким
образом эффективность управления кадровыми процессами.
19
На основании результатов квалификационного экзамена представитель
нанимателя либо принимает решение о присвоении в установленном порядке
классного чина гражданскому служащему, сдавшему квалификационных
экзамен, либо направляет представление о присвоении указанному
гражданскому служащему классного чина в порядке, установленном
законодательством Российской Федерации.
Классные чины присваиваются муниципальным служащим персонально,
с соблюдением последовательности, в соответствии с занимаемой должностью
в пределах группы должностей, с учетом профессионального уровня,
продолжительности гражданской службы в предыдущем классном чине и в
замещаемой должности.
Муниципальный служащий, не сдавший квалификационный экзамен,
может выступить с инициативой о проведении повторного квалификационного
экзамена не ранее чем через шесть месяцев после проведения данного экзамена.
Таким образом, существующие в настоящее время правовые основы
прохождения муниципальной службы ограничивают ее должностной системой,
в рамках которой на первый план поставлены должностной регламент и
связанные с ним технологии оценки его выполнения - аттестация и квалифика-
ционный экзамен.
1.2. Основы организационной структуры кадрового обеспечения
муниципального управления
В настоящее время в Российской Федерации органы власти разделены на
три уровня: федеральный, региональный и местный, что определено
децентрализацией власти с учетом широкого спектра и решаемых задач и
величиной территории Российской Федерации. Каждый из перечисленных
уровней власти выполняет свои определенные задачи, отнесенные к области
полномочий. Федеральный уровень власти рeшает вопросы обеспечения единой
государственности: права и свободы человека, единое экономическое,
20
финансовое и правовое пространство, внешняя политика и
внешнеэкономические отношения, оборона и безопасность, обеспечение
единства и территориальной целостности
1
.
Региональный уровень обеспечивает решение задач государственной
власти, применительно к условиям субъекта. Местное самоуправление в этой
системе занимает важное место, что обусловлено перечнем решаемых задач,
которые напрямую обеспечивают жизнедеятельность и ежедневные
потребности населения. Т. Ф. Ефремова, российский лингвист и лексикограф,
дает следующее определение самоуправления: «Форма организации работы,
при которой самостоятельно решаются вопросы внутреннего управления»
2
.
Прaктическое исполнение многих функций местного самоуправления
возлагается на формируемый в настоящее время институт муниципальной
службы. Являясь, с одной стороны, институтом гражданского общества, а с
другой, институтом власти, она представляет собой социально организованный
механизм претворения полномочий и компетенции местного самоуправления в
процессе осуществления муниципального управления.
Общие функции, выполняемые муниципальной службой, обусловлены, с
одной стороны, ее социальным предназначением по осуществлению
муниципального управления, а с другой - связаны с организацией реализации
задач по исполнению, проведению в жизнь решений, принятых органами
местного самоуправления.
От эффективности муниципальной службы во многом зависит социальная
полезность образованных населением муниципальных структур.
Полномочия по правовому регулированию муниципальной службы
разделены между органами государственной власти: федеральными и
субъектов Российской Федерации, а часть этих полномочий отнесена к
1
Деменкова, Н.Г. Административное право в схемах и таблица: учебное пособие / Н.Г. Деменкова, М.С.
Игнатова, И.Ю. Старков. – М. : ПРОСПЕКТ, 2013. С.34.
2
Ефремова, Т. Ф. Новый словарь русского языка [Текст] / Толково-словообразовательный. В 2-х т. – М.:
Русский язык, 2010. – Т. 1: А-О. VII, 1213 с. Т. 2: П-Я. с.227.
21
компетенции органов местного самоуправления
3
.
Основы муниципальной службы регулируются нормативно-правовыми
актами Российской Федерации. В соответствии с федеральным
законодательством организация и функционирование муниципальной службы
регламентируются законами субъектов РФ и уставами муниципальных
образований. K ведению субъектов РФ относится законодательное обеспечение
муниципальной службы на соответствующей территории
4
.
Субъекты РФ вправе издавать законы о муниципальной службе в
пределах своей компетенции, разрабатывать подробные нормы порядка ее
прохождения в данном регионе, определять общий статус муниципальных
служащих и требования к муниципальным должностям. Вопросы о правовом
положении муниципальных служащих могут содержаться также в уставах
соответствующих муниципальных образований.
Общие принципы организации муниципальной службы и основы
правового положения муниципальных служащих установлены ФЗ «О
муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 № 25-ФЗ, а
также ЗКК «О муниципальной службе в Красноярском крае» от 21.10.1997
№15-580.
Местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти,
вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом
исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление
осуществляется на всей территории Российской Федерации
5
.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» складывается двухуровневая система местного самоуправления.
3
Молодоженов А.Г. Государственная и муниципальная власть: отечественный и зарубежный опыт
взаимодействия//Научный вестник Волгоградского филиала РАНХиГС. Серия: Политология и социология.
2016. № 1. С. 92.
4
Кирьянов А.Ю. Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы //
Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. № 4. С. 5.
5
Берлявский, Л.Г. Полномочия органов местного самоуправления в социальной сфере / Берлявский Л.Г.,
Зорина Е.В. // Наука и образование : хоз-во и экономика ; предпринимательство ; право и упр. - 2014. - № 5. - С.
110.
22
Органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти. В структуру органов местного самоуправления,
устанавливаемую уставом муниципального образования, входят следующие
органы и должностные лица местного самоуправления:
представительный орган муниципального образования;
глава муниципального образования;
местная администрация;
контрольный орган муниципального образования;
иные органы местного самоуправления
6
.
Устав муниципальных образований определяет правовую регламентацию
муниципальной службы, включающую требования к должностям
муниципальной службы, статус муниципального служащего, отдельные
условия и порядок прохождения муниципальной службы.
Посредством осуществления муниципальной службы свою практическую
реализацию и воплощение получают функции государства, выступающие
одним из основных элементов всего муниципального механизма. Г.В.
Атаманчук говорит о том, что «муниципальная служба представляет собой
практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и
функций государства посредством исполнения государственных должностей,
учрежденных в государственных органах».
Муниципальная служба может быть исследована с различных позиций:
как общественно-политическая, социологическая, организационно-
управленческая или правовая категория, в философском, политологическом,
социологическом, сравнительно-историческом, юридическом аспектах. В
российской юридической науке муниципальная служба рассматривается также
в нескольких значениях: как вид деятельности и система органов, как
совокупность общественных отношений и политико-правовой институт.
Разнообразие подходов к муниципальной службе объясняется
6
Александрова П.А. Механизмы повышения авторитета местной власти//Человеческий капитал. 2013. № 7 (55).
С. 67.
23
многогранностью этого явления, что создает возможность его исследования
несколькими отраслевыми юридическими науками: конституционным,
административным и трудовым правом.
Сущность муниципальной службы прежде всего выражается в понятиях.
Представляют интерес взгляды ученых монархического периода развития
России, отразившие особенности отечественной муниципальной службы. При
этом выделяются два подхода:
1) акцент на служении государству;
2) акцент на исполнении должности.
В современном законодательстве о муниципальной службе Российской
Федерации принят узкий вариант ее трактовки, причем ухудшенный тем, что в
нем не нашлось места самому государству: муниципальная служба трактуется
как профессиональная служебная деятельность граждан на должностях
муниципальной службы по обеспечению исполнения полномочий
муниципальных органов и лиц, замещающих муниципальные должности.
Таким образом, в определении сущности современной российской
муниципальной службы выявилось два подхода - широкий (ориентация на
задачи государства) и узкий (ориентация на исполнение должности
муниципальной службы). Узкий подход принят за основу официальной
трактовки муниципальной службы, что порождает отрицательные последствия,
в частности, создает условия для абсентеизма (безразличного отношения к
интересам государства), коррупции, равнодушия к потребностям граждан и др.
С содержательной стороны деятельность муниципальных служащих
связана с выполнением исполнительно-распорядительных, административно-
хозяйственных, информационно-аналитических, проектно-прогнозных,
контрольных, координационных и других управленческих функций. Подобная
деятельность вызывает большие психологические перегрузки (проявление
нервно-физиологических структур). Однако было бы ошибочным только на
этом основании определять требования к служащим, условиям их отбора,
формированию круга обязанностей, функциональных характеристик места
24
работы, условий труда, форм его оплаты. Данные проблемы следует решать с
учетом других качественных характеристик муниципальной службы и прежде
всего как правового и социального института.
Исходя из этого, следует определять цель деятельности муниципальных
служащих и муниципальной службы в целом как социальной организации.
Продуктивным представляется «сферный» подход, поскольку он отражает
сущность муниципальной службы как системы социальных институтов. В
каждой из сфер деятельность муниципальных служащих приобретает свою
специфику.
По содержанию цели муниципальной службы могут быть социальными,
экономическими, политическими, организационными, правовыми,
идеологическими и т. д.
Что касается средств деятельности, то в этом качестве используются
различные виды прежней, ранее реализованной (накопленной) деятельности -
материальные (финансы, ЭВМ, множительная техника, информация) и
духовные (идеи, традиции, правила, технологии, способы деятельности и т. д.).
Следует также учитывать, что в федеральном законодательстве
муниципальная служба ограничивается обеспечением полномочий
муниципальных органов. В науке управления, в административном,
государственном и некоторых других отраслях права полномочие
рассматривается как составная часть компетенции и статуса органа, его право и
обязанность действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным
законом или иным правовым актом. При этом компетенция (от лат. competencio
- добиваюсь, соответствую, подхожу) представляет собой совокупность
юридически установленных прав и обязанностей конкретного муниципального
органа, определяющих его правовой статус в системе муниципальных органов.
Что касается муниципального органа (от греч. orjanon -орудие,
инструмент), то он представляет собой структуру, обладающую
организационным единством, собственной компетенцией и специальным
назначением. В ходе дальнейшего развития муниципальной службы целе-
25
сообразно уточнить формулировки, касающиеся определения муниципальной
службы, ограничения ее ведомственностью и «обеспечивающим» характером.
Что касается процесса деятельности, то он означает напряжение
физических сил и умственных способностей, применение разнообразных
методов, механизмов и технологий управления.
Таким образом, деятельность муниципальных служащих имеет цель,
средства, результаты и сам процесс деятельности. Поскольку цели
муниципальной службы нормативно не указаны, их следует определять, исходя
из рассмотрения муниципальной службы как системы социальных институтов.
Важнейшей составной частью процесса организации и
функционирования муниципальной службы является ее прохождение. Оно во
многом предопределяет становление муниципальной службы как
профессиональной деятельности, системы социальных институтов.
Муниципальная служба как самостоятельный институт является
предметом рассмотрения различных дисциплин. Так, наукой конституционного
права муниципальная служба рассматривается в первую очередь с точки зрения
формы осуществления публичной власти.
Приведенное в Федеральном законе «О муниципальной службе»
определение муниципальной службы Российской Федерации» позволяет
выявить следующие отличительные особенности данного вида муниципальной
службы:
1) данный вид службы осуществляется на профессиональной основе, т.е.
для муниципального гражданского служащего эта деятельность является
основной, за исполнение обязанностей которых ему полагается денежное
содержание, размер и порядок оплаты которого определяется
законодательством;
2) муниципальным гражданским служащим может быть только
гражданин Российской Федерации;
3) осуществление муниципальной службы заключается в обеспечении
полномочий федеральных муниципальных органов, муниципальных органов