20
самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения
с учетом исторических и иных местных традиций». Закон устанавливает
равные права на: «... осуществление местного самоуправления независимо от
пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и
должностного положения, отношения к религии, убеждений,
принадлежности к общественным объединениям» (п. 2, ст. 3)
10
.
В ст. 42 определено что, «Правовое регулирование муниципальной
службы, включая требования к должностям муниципальной службы,
определение статуса муниципального служащего, условия и порядок
прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным
законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов
Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными
муниципальными правовыми актами».
Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской
Федерации»
11
от 02.03.2007 N 25-ФЗ в ст. 2 определяет муниципальную
службу как «профессиональную деятельность граждан, которая
осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной
службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)».
В ст. 4 приведены основные принципы муниципальной службы,
которыми являются:
- права и свободы человека и гражданина; а равный доступ и равные
условия ее прохождения для всех категорий граждан; а профессионализм и
компетентность муниципальных служащих;
- стабильность, открытость и взаимодействие с общественными
организациями и гражданами; а ответственность за неисполнение
должностных обязанностей;
- правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
- внепартийность муниципальной службы.
10
Васильев, А.А. Муниципальное управление и местное самоупр.: Сл. / А.А. Васильев. - М.: Инфра-М, 2019.
С.91
11
Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 16.12.2019) "О муниципальной службе в Российской
Федерации"// "Парламентская газета", N 34, 07.03.2007.
21
В ст. 10 закона № 25-ФЗ дается определение понятия «Муниципальный
служащий», под которым понимается: «. гражданин, исполняющий в
порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии
с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации,
обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание,
выплачиваемое за счет средств местного бюджета». Так же в законе
определены основные права, обязанности, ограничения и запреты, связанные
с муниципальной службой.
По мнению А. В. Шуляевой. «... состояние кадрового потенциала
муниципальных служащих и система подготовки/переподготовки и
повышения квалификации кадров для муниципальной службы в настоящее
время становятся одной из важнейших проблем, связанных с развитием
местного самоуправления»
12
.
Автор характеризует кадровый потенциал тремя основными
качествами:
- наличием профессионально-квалификационной структуры;
- анализом возрастных характеристик муниципальных служащих как
возможной перспективой развития профессиональных качеств и адаптации к
новым задачам и методам работы; а наличием системы профессиональной
подготовки, переподготовки и повышения квалификации.
Шуляева А. В. считает, что в настоящее время подбор и расстановка
кадров муниципального управления «... связана с двумя крупными
проблемами». В первую очередь, она отмечает отсутствие специальной
подготовки муниципальных служащих для решения новых задач
муниципального управления, как следствие « ... непонимание этих задач». Во
вторую очередь — «отсутствие соответствующей современным требованиям
системы кадровой работы»
13
.
12
Шуляева А. В. Проблемы профессионализации кадров муниципальной службы // Власть и управление на
востоке России. 2015. № 2 (81). С. 56-61.
13
Шуляева А. В. Проблемы профессионализации кадров муниципальной службы // Власть и управление на
востоке России. 2015. № 2 (81). С. 56-61.
22
Цветкова Т. А. выделяет три основные проблемы, влияющие на
современное состояние кадрового обеспечения муниципальной службы:
- низкий уровень квалификации муниципальных служащих;
- неразвитость корпоративной культуры;
- низкая привлекательность муниципальной службы на рынке труда.
По мнению Цветковой Т. А. преодолеть эти проблемы возможно
только с помощью механизмов стратегического управления человеческими
ресурсами. Активная кадровая политика, проводимая в муниципальном
образовании, позволяет максимально сблизить интересы муниципальной
организации и самого сотрудника. В таких организациях «сотрудники
действуют в соответствии с декларируемыми ценностями, принципами,
нормами и правилами. ответственны и эффективны в повседневной
работе»
14
.
Бабкина Д. А., Астахов Ю. В. выделяют качественные и
количественные характеристики профессиональной деятельности
муниципальных служащих
15
. К количественным характеристикам относятся
следующие показатели:
- общая численность сотрудников муниципального органа;
- численность муниципальных служащих, имеющих классный чин;
- показатели прироста и текучести кадров; а количество
муниципальных служащих с профильным образованием; а анализ возрастных
категорий муниципальных служащих.
К качественным показателям относятся: морально-психологический
климат в администрации муниципального образования; управление
конфликтами; уровень профессионального развития муниципальных
служащих; а лидерские качества руководителей; а противодействие
коррупции.
14
Цветкова Т. А. Реформирование государственной службы как важнейший фактор ее дальнейшего
развития и совершенствования // Научные труды Северо-западного института управления. 2015. Том 6. № 4
(21). С. 258-272.
15
Бабкина Д. А., Астахов Ю. В. Проблемы и перспективы управления человеческими ресурсами в органах
муниципальной службы // Экономическая наука в Саратовском университете: прошлое и современность:
Материалы Международной конференции. Саратов: Изд-во «Саратовский источник», 2017. С. 93-97.
23
По мнению Бабкиной Д. А. наблюдается рост среднего возраста
муниципальных кадров и снижение притока кадров в возрасте до 45 лет,
имеющих опыт работы в современных экономических условиях. Молодежь в
возрасте до 30 лет приходит на муниципальную службу, чтобы набраться
опыта, заработать стаж, а затем трудоустраивается на коммерческих
предприятиях.
В настоящее время, механизм управления кадрами на муниципальной
службе регламентирован Федеральным законом «О муниципальной службе в
Российской Федерации» от 02.03.2007 N 25-ФЗ и включает:
1. Организацию работы по подготовке и принятию муниципальных
правовых актов по вопросам поступления на муниципальную службу,
заключения трудового договора, назначения на должность муниципальной
службы, прекращения данного договора, увольнения по различным
обстоятельствам или в связи с выходом на пенсию, оформление
соответствующих документов.
2. Формирование кадрового резерва для замещения должностей
муниципальной службы; а ведение личных дел и карточек муниципальных
служащих.
3. В соответствии со ст.13 закона № 25-ФЗ организация и проведение
проверки сведений о доходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера, соблюдения ограничений и запретов для
муниципального служащего; а ведение реестра муниципальных служащих; а
консультационная поддержка муниципальных служащих по правовым и
иным вопросам муниципальной службы и др.
В настоящее время, для определения уровня профессиональной
подготовки и соответствия занимаемой должности муниципальным
служащим используется только один механизм — проведение аттестации.
Аттестация также проводится при присвоении муниципальному служащему
очередного квалификационного разряда. Закон не регламентирует наличие
других оценочных мероприятий, встроенных в систему управления кадрами
24
на муниципальной службе Особое место в кадровом обеспечении
муниципального управления, занимают вопросы формирования кадрового
резерва. По мнению Ю. М. Пасовец: «...одними из ключевых проблем данной
сферы выступают вопросы определения источников формирования
кадрового резерва, основных процедур и этапов этого процесса»
16
.
Актуальной является проблема поиска, подготовки и включения в
кадровый резерв управленческих кадров, необходимых для решения
конкретных задач группы муниципальных должностей конкретного
муниципального образования, включая Главу муниципального образования
или Главу администрации муниципального образования.
Для проведения такой работы необходимо использовать современные
кадровые технологии и определенные методы кадровой работы. Это, в свою
очередь, требует проведения работы по определению ключевых
квалификационных и иных требований к кандидатам на муниципальную
службу, включаемых в кадровый резерв.
Ю. А. Пасовец, Е. Ю. Киреева считают, что работа по формированию
кадрового резерва должна включать следующие этапы:
- отбор кандидатов в состав кадрового резерва;
- оценка профессиональных и личностных качеств;
- согласование кандидатуры с администрацией по месту его работы
или учебы;
- разработка программ и сроков подготовки кандидата к выполнению
конкретных обязанностей муниципального служащего.
В Курской области уже накоплен опыт взаимодействия
муниципальных образований с высшими учебными заведениями по
формированию, подготовки и переподготовки муниципальных служащих
17
.
Руководители управленческих структур муниципальных образований
16
Пасовец Ю. М. Образовательно-профессиональная подготовка специалистов в процессе формирования
резерва управленческих кадров: региональный опыт // Государственное и муниципальное управление.
Ученые записки СКАГС. 2016. № 2. С. 247-257.
17
Пасовец Ю. М. Образовательно-профессиональная подготовка специалистов в процессе формирования
резерва управленческих кадров: региональный опыт // Государственное и муниципальное управление.
Ученые записки СКАГС. 2016. № 2. С. 247-257.
25
хорошо понимают взаимосвязь эффективности муниципального управления
с квалификацией муниципальных служащих, но, тем не менее, существует
негативная тенденция отстранения вопросов управления кадрами на второй
план. Отсутствие должного внимания к кадровой работе сказывается на
корпоративной культуре и повышает текучесть кадров.
Ножка С. М. отмечает, что элементы корпоративной культуры в
Администрациях проявлены незначительно. У муниципальных служащих
снижена мотивация приносить пользу муниципальному образованию. Не
используются механизмы развития корпоративной культуры для снижения
текучести кадров и повышения привлекательности муниципальной службы
18
.
Следующей по значимости является работа по проведению аттестаций
муниципальных служащих.
Подготовка и проведение аттестации включает в себя:
- составление графика проведения аттестации;
- составление списка лиц, подлежащих аттестации;
- составление списка лиц, не подлежащих аттестации, с указанием
причин;
- анализ отзывов об исполнении служебных обязанностей по
замещению должности муниципальными служащими;
- оформление протоколов заседания аттестационной комиссии;
- оформление аттестационных листов на муниципальных служащих.
Аттестационные комиссии проводят квалификационные экзамены и
присваивают чины муниципальным служащим. Для этого:
- формируется график проведения квалификационного экзамена с
указанием конкретной даты;
- составляется список сотрудников подлежащих квалификационному
экзамену;
18
Ножка С. М. Особенности кадрового обеспечения администрации г.о. Химки Московской области:
практика исследования // Госрег: государственное регулирование общественных отношений / Академия
гражданской защиты МЧС России (Химки). 2017. Том 19. № 1 (19). С. 23.
26
- проводится проверка представлений и отзывов на муниципальных
служащих по выполнению ими должностных обязанностей;
- оформляется протокол заседания аттестационной комиссии;
- оформляются экзаменационные листы и распоряжения на
сотрудников.
В результате, руководители и сотрудники кадровой службы
муниципального образования получают полные сведения о навыках и
умениях конкретного сотрудника и на основе этой информации планируют
его дальнейшую карьеру
19
.
В условиях проходящей с 2014 года муниципальной реформы
увеличивается количество полномочий, переданных государственной
службой на муниципальный уровень. Работа муниципальных служащих
усложняется и требует от сотрудников повышения своей квалификации,
развития своих не только управленческих навыков, но и повышения
мотивационной составляющей, практических действий в соответствии с
нормами и принципами муниципальной службы.
Для усиления мотивационного компонента необходимо
совершенствование механизмов материального поощрения, стимулирующих
профессиональное развитие муниципальных служащих. Кадровые службы
муниципальных образований должны стать главными проводниками
современной кадровой политики, осуществлять развитие и продвижение
сотрудников, подбором кандидатов на муниципальную службу.
При управлении личным составом возникает проблема оценки
эффективности работы как кадровой службы по управлению личного
состава, так и эффективности деятельности сотрудников в целом. Несмотря
на широкое использование категории «эффективность» в научной мысли не
существует единого подхода к ее пониманию. Касается такая
неопределенность и категории «эффективность управления», которая
19
Шуляева А. В. Проблемы профессионализации кадров муниципальной службы // Власть и управление на
востоке России. 2015. № 2 (81). С. 56-61.
27
является основой при определении сущности эффективности управления
кадрами.
Эффективность может определяться как результативность системы,
которая выражается как отношение полезных конечных результатов ее
функционирования к затраченным ресурсам. Существуют различные
подходы к определению эффективности управления: рассчитываются
синтетические показатели эффективности управления; фактические данные
сравниваются с нормативными, плановыми, с показателями за предыдущие
годы или по другим предприятиям; применяется качественная оценка
эффективности с помощью экспертов; используются эмпирические формулы
для расчета показателей, характеризующих эффективность управления.
Наиболее распространенными направлениями являются определения
эффективности управления как соотношение полученного результата с
затратами (ресурсами) деятельности предприятия; соотношение полученного
результата с намеченными целями. Но эти подходы к определению
эффективности не позволяют установить логическую взаимосвязь между
управлением деятельностью предприятия и эффективностью управления
деятельностью предприятия
20
.
В работе обобщены достижения относительно категории
«эффективность управления кадром», которые представлены тремя
подходами: экономическим, при котором эффективность управления
кадрами оценивается затратами на него; целевым, при котором
эффективность определяется степенью достижения целей;
комбинированным, при котором эффективность определяется как степенью
достижения целей, так и уровнем затрат, на его достижение. При этом в
экономической мысли различают следующие виды эффективности
управления кадром: экономическую, социальную, организационную,
20
Исаева О. М., Припорова Е. А. Управление персоналом. Учебник и практикум для СПО. – М.: Юрайт.
2019. С.29
28
функциональную, индивидуальную
21
.
Довольно часто эффективность управления кадрами оценивается путем
определения показателей оценки эффективности управленческого труда или
определяется группой показателей, характеризующих эффективность
функционирования различных сфер деятельности предприятия. Заметим, что
эти группы показателей необходимо применять комплексно. Такое сочетание
является необходимым для точного определения, что привело к
недостижению целей предприятия и негативно повлияло на эффективность
деятельности предприятия.
В качестве комплексной методики, которая бы обеспечивала
своевременный, объективный и всесторонний анализ работы службы
личности состава, а также измеряла бы эффективность деятельности
сотрудников на предприятии достаточно часто применяется
сбалансированная система показателей (Balanced ScoreCard - BSC). Balanced
Scorecard позволяет выделить в работе службы личного состава
приоритетные направления, обеспечивающие реализацию стратегии
предприятия; оценить вклад подразделения в ее осуществление;
контролировать расходы на сотрудников; измерять не только итоговые
показатели деятельности, но и опережающие, по которым можно судить, в
правильном ли направлении происходят изменения.
На основе BSC можно выделить основные функции и установить
оценивающие показатели эффективности на основе экспертной оценки. В
качестве функций и показателей по управлению личным составом
определено
22
: реализация политики управления сотрудниками
(удовлетворенность работой личного состава, количество реализованных на
службе кадрово-социальных проектов), организация труда кадров и
мотивация (средний уровень заработной платы, средний уровень
21
Горленко О. А., Ерохин Д. В., Можаева Т. П. Управление персоналом. Учебник для академического
бакалавриата. – М.: Юрайт. 2019. С.29
22
Горленко О. А., Ерохин Д. В., Можаева Т. П. Управление персоналом. Учебник для академического
бакалавриата. – М.: Юрайт. 2019. С.212
29
компенсационных, социальных выплат; отклонение среднесписочной
численности от плановой; производительность труда; отклонение фонда
оплаты труда от бюджета (плана)), обеспеченность потребности в кадрах
(рейтинг предприятия как работодателя; процент внутреннего заполнения
вакансий, средний уровень расходов найма одного сотрудника), управления
составом сотрудников (средний возраст сотрудников, уровень образования
должностных лиц предприятия, средний стаж работы должностных лиц
предприятия, коэффициент текучести кадров, коэффициент оборота по
приему, коэффициент оборота по увольнению, коэффициент постоянства
(стабильности) кадров; коэффициент соотношения основного и
вспомогательного кадра), адаптация кадров (процент сотрудников,
уволившихся со стажем менее 3 лет), развитие кадров (процент сотрудников
включенных в оперативный и стратегический кадровый резерв; процент
уволившихся из числа кадрового резерва; процент назначений сотрудников
из числа кадрового резерва; доля тех, кто вносит рационализаторские
предложения и т. п.), оценка кадров (процент специалистов, прошедших
аттестацию, количество сотрудников, прошедших психофизиологическую
диагностику), обучение сотрудников (процент прошедших обучение,
средний объем расходов на развитие одного человека), развитие
корпоративной культуры (уровень удовлетворенности состоянием
организационной культуры, количество общего собрания проведенных в
течение года)
23
.
Рассчитанные показатели по каждой из функций можно объединить в
интегральный показатель с помощью метода преимуществ, где используется
экспертная оценка значимости каждой функции. Определенный таким
образом интегральный показатель оценки эффективности управления
личного состава может использоваться для анализа работы кадровой службы
за различные периоды работы и поможет определить наиболее слабые
23
Кибанов А. Я., Ивановская Л. В. Кадровая политика и стратегия управления персоналом. Учебно-
практическое пособие. – М.: Проспект. 2020. С.23