12
профессиональными качествами и компетентностью;
оказание всесторонней помощи специалистам, занимающим
должности государственной службы, в развитии их карьеры и продвижению
по службе;
сосредоточение усилий на специальной подготовке кадрового
состава государственной службы, обеспечение механизма
профессионального роста государственных служащих посредством
дополнительного образования;
эффективное формирование кадрового резерва, обеспечивающего
его активное использование;
мониторинг эффективности деятельности государственных
служащих, в частности путем проведения аттестации;
внедрение современных механизмов отбора кандидатов на
должность и управления кадровым потенциалом отдельного служащего и
кадрового состава в целом
8
.
К числу основных инструментов отбора государственных служащих,
применяемых в государственной мировой практике, относят:
выборы кандидата на замещение конкретной должности
государственного управления;
назначение кандидата на замещение конкретной должности
государственного управления
9
.
При этом необходимо отметить, что выборы на государственную
должность не предполагают непосредственное волеизъявление всего
населения, этот метод допускает и выбор кандидата на конкурсной основе
посредством принятия коллегиального решения соответствующей
комиссией. Выборными должностями государственного управления
являются преимущественно высшие должности государственной службы, в
8
Кокин И. А., Савранская О. Л., Федоров А. Г., Шугрина Е. С. Кадровое обеспечение местного
самоуправления. — М.: АНХ, 2017. — 720 с.
9
Миронов А. Н. Муниципальное право Российской Федерации / А.Н. Миронов. – М.: ИД Форум; ИНФРА-
М, 2013. – 92 с.
13
то время как для остальных должностей используется метод назначения.
За эффективным отбором должно следовать непосредственное
управление развитием кадрового потенциала государственной службы, в том
числе: постоянно обновляемой, корректируемое в соответствии с запросами
государственного органа методическое обеспечение подготовки,
переподготовки и профессионального развития государственных служащих,
в частности посредством налаживания сотрудничества в долгосрочной
перспективе с профильными высшими учебными заведениями;
перманентные анализ и оценка эффективности практической реализации
служащими своих должностных функций, в том числе с привлечением к
такой оценке населения государственного образования.
В целом, государственное управление кадрами ориентировано на
решение следующих вопросов: во-первых, регулирование поступления на
службу в государственные органы власти; во-вторых, обеспечение
формирования резерва кадрового состава; в-третьих, регулирование несения
государственной службы и ее прекращения; в-четвертых, ведение учета
государственных служащих в форме специального реестра; в-пятых,
обеспечение замещения вакансий в органах государственного управления за
счет кадрового резерва; в-шестых, организация обучения, дополнительного
обучения, повышения квалификации, стажировок для кадров
государственных органов власти; в-седьмых, контроль соблюдения органами
государственной власти гражданского, трудового законодательства и
законодательства о государственной службе.
Выполнение планов по совершенствованию МСУ непосредственно
зависит от его кадрового потенциала, так как для решения проблем местного
значения необходима и специфичная организация деятельности
муниципальных служащих.
В Федеральном законе от 02.03.2007 № 25-Фз «О муниципальной
службе в РФ» представлены нижеперечисленные направления кадровой
работы в муниципальном образовании:
14
1) создание кадрового состава для замещения должностей
муниципальной службы;
2) формирование предложений о воплощении в действие положений
законодательства, касающихся муниципальной службы, и внесение этих
предложений стороне нанимателя (работодателю);
3) подготовка проектов муниципальных правовых актов, которые
связанны с устройством на муниципальную службу, ее прохождением,
заключением трудового договора, назначением на должность муниципальной
службы, увольнением муниципального служащего с муниципальной службы
и выходом его на пенсию, освобождением от замещаемой должности
муниципальной службы и оформление соответствующих документов;
4) заполнение трудовых книжек и личных дел муниципальных
служащих;
5) ведение реестра муниципальных служащих в МО;
6) оформление, выдача служебных удостоверений муниципальных
служащих;
7) проведение конкурса на замещение вакантных должностей
муниципальной службы, а также занесение муниципальных служащих в
кадровый резерв;
8) своевременное проведение аттестации муниципальных кадров;
9) организация и эффективное использование кадрового резерва;
10) организация проверки достоверности персональных и иных
данных, которые представляет гражданин при поступлении на
муниципальную службу, а также оформление допуска к данным,
являющимся государственной тайной;
11) организация проверки персональной информации о доходах, об
имуществе и обязательствах имущественного характера муниципальных
кадров, следование ограничениям, связанным с муниципальной службой,
которые предусмотрены статьей 13 настоящего Федерального закона и
иными федеральными законами;
15
12) информирование муниципальных служащих по вопросам правового
и иного характера, касающихся муниципальной службы;
13) разрешение иных вопросов, связанных с кадровой работой,
предусмотренных трудовым законодательством и законом субъекта РФ
10
.
Так как принцип конституциональности муниципальной службы
предопределяет самостоятельность субъектов РФ, федеральный законодатель
не закрепил в законе конкретные механизмы реализации всех составляющих
кадровой работы. Каждое муниципальное образование обязано
самостоятельно обозначить, каким образом будет организована данная
работа, и какие из уже существующих полномочий будут установлены
соответствующим органам МСУ.
Однако принцип единства всех основных требований к муниципальной
службе, а также требование закона учета в каждом муниципальном
образовании единого реестра муниципальных должностей, говорят о
необходимости создания специализированных кадровых служб в
муниципальных образованиях. При этом муниципальные образования,
содержащие небольшое число муниципальных служащих, все полномочия по
кадровой работе обязаны делить между органами МСУ и посвящены в
профессиональные обязанности конкретных должностных лиц.
Основная задача кадровой службы в МО состоит в том, чтобы создать
кадровый состав муниципальных служащих, который по своим личным и
профессиональным качествам, социальному положению и т.п. был бы
способен разрешать вопросы местного значения. Именно на выполнение этой
задачи направлена организация кадровой работы в органах муниципального
управления.
Понятие «организация» употребляется в нескольких значениях:
1) это совокупность действий и процессов, которые направленны на
достижение поставленных целей;
10
Система государственного и муниципального управления / Под общ. ред. Ю.Н. Шедько. – М.: Юрайт,
2015. – 428 с.
16
2) это внутренняя упорядоченность, согласованность взаимодействия
составных элементов целого;
3) это объединение людей, которые совместными силами реализуют
алгоритм достижения поставленной цели и действуют на основе конкретных
процедур и правил
11
.
Как организацию работы любого структурного подразделения,
организацию работы кадровой службы в МО можно изобразить в виде
структурно-логической схемы, которая отражает все вышеупомянутые
определения понятия «организация» (Рисунок 1).
Рисунок 1. Организация работы кадровой службы
12
На схеме прямоугольниками изображены основные этапы алгоритма
достижения поставленной цели. Стрелками показаны направления действий
по организации их исполнителей на достижение поставленной цели.
Организация работы кадровой службы в МО, как организационный
институт, представляет собой:
- автономную специализированную группу сотрудников, которые
имеют необходимую подготовку и выполняют определенные функции,
направленные на достижение поставленной цели (то есть, в нашем случае
11
Балабанов А.Е. Местное самоуправление глазами муниципальных управляющих / А. Е. Балабанов. – М.:
Норма, 2017. - 287 с.
12
Козак Н.Н. Кадровая политика организации. Библиотека топменеджера / Н.Н. Козак - М.: Издательские
решения, 2016. - 60 с.
17
данная функция – это решение вопросов местного значения);
- совокупность норм, правил и процедур (законы, постановления,
кодексы, положения и т.п.), которые определяют принципы, правовое
положение и правовой муниципального служащего, порядок поступления на
муниципальную службу, ее прохождения, прекращения, оплаты труда
муниципального служащего и предоставляемых ему гарантий; а также
способов упорядочения, регулирования и координации совместной
деятельности муниципальных служащих, придания их работе
согласованности и целенаправленности;
- орган, использующий средства объединения и регламентации
деятельности муниципальных служащих во имя реализации целей
муниципальной службы
13
.
Если применять структурные элементы схемы к организации работы
кадровой службы в муниципальном образовании, то:
- уяснение задачи и формирование цели – решение вопросов
местного значения;
- оценка результата – изучение отношения населения к органам
местного самоуправления;
- принятие управленческого решения – применение мероприятий
по подбору и расстановке кадров, а также организации выполнения работы
таким образом, чтобы добиться поставленной цели
14
.
Решение большей части задач муниципальной службы сопряжено с
главной частью ее системы – кадровым потенциалом, уровнем
профессионализма, личных качеств специалистов и упорства в достижении
целей. Подбор кадров – основная задача организационной работы кадровой
службы МО, которая включает контроль за исполнением закрепленных
правил отбора, приема, назначения на должность муниципальных кадров,
13
Петухов Р. Н., Луценко Е. А. Кадровое обеспечение местного самоуправления через призму
статистических данных // Муниципальная власть. — 2015. — № 5. — С. 28–35.
14
Шугрина Е.С. Новый этап муниципальной реформы или контрреформирование контрреформ? / Е.С.
Шугрина // Конституционное и муниципальное право. – 2015. – № 4. – С. 68-71.
18
процедур проведения конкурсов на замещение вакантных должностей,
обучения кадров, аттестаций, а также выработка правил и процесса
замещения должностей с учетом прогнозирования карьеры на основании
объективной оценки способностей и достоинств сотрудников, уровня их
профессионализма, знаний, умений и навыков.
Таким образом, эффективность деятельности органов государственного
управления в значительной мере определяется системой кадрового
обеспечения. Суть кадрового обеспечения органов государственного
управления состоит в привлечении, закреплении и адекватном использовании
на государственной службе высококвалифицированных специалистов, в
создании условий по реализации ими своего профессионального потенциала
для успешного исполнения должностных обязанностей и обеспечении на
этой основе эффективного функционирования органов государственной
управления.
1.2 Правовое обеспечение местного самоуправления в сфере кадрового
обеспечения муниципальных служащих
Согласно Конституции Российской Федерации местное
самоуправление представляет собой один из элементов политической
системы современной России, обеспечивающих реализацию принципа
народовластия. Будучи максимально приближенным к населению, оно
является центральным звеном в механизме взаимодействия гражданского
общества и государства. Важное место в системе местного самоуправления
занимают вопросы совершенствования муниципальной службы и усиления
внимания к правовому положению муниципального служащего.
В законе Российской Федерации Федеральный закон от 06.10.2003 N
131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» в первой же статье указывается, что местное
самоуправление составляет одну из основ конституционного строя
Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей
19
территории Российской Федерации
15
.
Эффективность муниципального управления напрямую зависит от
компетентности муниципальных служащих и проводимой кадровой
политики в муниципальном образовании. Наличие качественных кадровых
ресурсов и правильное управление ими, является условием политической,
социальной и экономической стабильности граждан, проживающих на
территории муниципального образования.
По данным Росстата на 1 января 2019 года общее количество
муниципальных образований на территории России составило 21945.
Учитывая огромную численность муниципальных образований, в России
всегда остро стояла проблема надлежащего кадрового обеспечения
муниципалитетов.
Статьей 72 Конституции РФ определено, что установление общих
принципов организации системы органов государственной власти и местного
самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и
её субъектов. В соответствии с данным конституционным принципом
вопросы кадровой политики органов местного самоуправления
регламентируются сразу на трех уровнях: федеральном, региональном и
местном
16
.
Основными документами, регламентирующими деятельность органов
местного самоуправления на федеральном уровне, являются: Конституция
РФ, Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ», Федеральный закон № 25-ФЗ «О
муниципальной службе в РФ» и Трудовой Кодекс РФ.
В соответствии с федеральным и региональным законодательством
развитие муниципальной службы является одним из приоритетных
направлений развития местного самоуправления, важнейшим элементом
15
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» (ред. от 29.07.2017) // [Электронный ресурс]. URL: www.consultant.ru
16
Кизиль Е. В. Основы государственного и муниципального управления: учебное пособие / Е. В. Кизиль. –
Комсомольск-на-Амуре: ФГБОУ ВПО «КНАГТУ», 2014. – 128 с.
20
организации муниципального управления и решения вопросов местного
значения, повышения эффективности взаимодействия населения и власти.
Развитие федерального и регионального законодательства в области
муниципальной службы диктует необходимость постоянного
совершенствования нормативной правовой базы в части, касающейся
внесения изменений в действующие нормативные правовые акты и принятия
новых нормативных правовых актов. После вступления в силу Федерального
закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской
Федерации» в муниципальных образованиях была начата работа по
повышению эффективности муниципальной службы, оптимизации затрат на
ее развитие, внедрению новых методов планирования, финансирования,
стимулирования деятельности муниципальных служащих, а также
осуществлен ряд мероприятий, направленных на создание и
совершенствование правовых, организационных, финансовых основ
муниципальной службы и системы управления ею, формирование
высокопрофессионального кадрового состава муниципальной службы
17
.
Также, в соответствии с вышеуказанным федеральным законом,
развитие муниципальной службы обеспечивается муниципальными
программами развития муниципальной службы и программами развития
муниципальной службы субъектов Российской Федерации, финансируемыми
соответственно за счет средств местных бюджетов и бюджетов субъектов
Российской Федерации. Программы развития муниципальной службы
позволяют достичь следующих результатов:
- совершенствование системы и структуры органов местного
самоуправления, создание механизмов общественного контроля за их
деятельностью;
- формирование эффективного кадрового потенциала и кадрового
резерва муниципальных служащих, совершенствование их знаний и умений;
17
Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ред. от
26.07.2017) // [Электронный ресурс]. URL: www.consultant.ru
21
- качественное информационно-аналитическое обеспечение
кадровых процессов;
- развитие механизма предупреждения коррупции, выявления и
разрешения конфликта интересов на муниципальной службе;
- обеспечение открытости и прозрачности муниципальной службы;
- совершенствование и создание нормативно-правовой и
методической базы, обеспечивающей дальнейшее развитие муниципальной
службы
18
.
Оценка эффективности работы органов местного самоуправления
сегодня во многом зависит от степени удовлетворенности качеством
предоставляемых муниципальных услуг. Указ Президента Российской
Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 «Об оценке эффективности
деятельности органов местного самоуправления городских округов и
муниципальных районов» определяет перечень тех услуг (сфер), по которым
и должно происходить оценивание. На сегодняшний день активное развитие
и широкое применение информационно-коммуникационных технологий в
деятельности органов местного самоуправления - один из важных факторов
повышения уровня социально-экономического развития муниципального
образования, эффективности муниципальной службы. Органы местного
самоуправления на протяжении последних лет реализуют политику,
направленную на повышение доступности информации о текущем и
перспективном развитии муниципального образования в сети Интернет; на
развитие информационно-технологической инфраструктуры и системы
муниципальной службы.
Во многих муниципальных образованиях в результате выполнения
мероприятий по проведению административной реформы функционируют
элементы инфраструктуры электронного правительства, внедрены системы
электронного документооборота, осуществляют свою деятельность отделы
18
Кондратьев В. Основные подходы к оптимизации деятельности администрации муниципального
образования: принципы и логика управления штатной численностью / В. Кондратьев // Муниципальная
власть. – 2016. – № 5. – С. 66-71.