22
информационных технологий и защиты информации, решены многие другие
задачи, связанные с формированием современной базовой информационно-
технологической инфраструктуры муниципальных образований. В сети
Интернет функционируют официальные сайты муниципальных образований,
на которых размещается нормативно-правовая, справочная и иная
информация, касающаяся муниципального управления.
Вместе с тем в муниципалитетах существует ряд проблем,
препятствующих эффективности использования информационных и
телекоммуникационных технологий в целях повышения качества жизни
граждан, развития экономической, культурной и духовной сфер жизни
общества. Так, причинами, препятствующими развитию информационных
технологий на муниципальной службе, являются недостаточность
нормативно-правовой базы и отсутствие единой методологии
информатизации.
Для решения проблем, препятствующих повышению эффективности
интеграции и развитию информационных технологий в сфере
муниципального управления, необходимо осуществление ряда мероприятий,
направленных на совершенствование и развитие нормативно-правовой базы в
сфере информационных технологий и защиты информации; дальнейшее
распространение электронного документооборота в органах местного
самоуправления, что будет способствовать повышению эффективности
взаимодействия структурных подразделений учреждения как между собой,
так и с организациями, а также населением муниципального образования.
В заключение следует отметить, что новая модель развития страны
предполагает эффективное государственное и муниципальное управление,
повышение качества предоставления услуг населению, широкое участие
граждан в различных проектах и развитие институтов гражданского
общества. Местное самоуправление выступает одним из институтов
гражданского общества, который позволяет населению в соответствии с
законодательством принимать участие в управлении делами муниципального
23
образования, самостоятельно решая вопросы местного значения.
Механизмом и инструментом реализации функций и задач органов местного
самоуправления является муниципальная служба.
Успешность реформирования и развития системы муниципальной
службы зависит от разработки и реализации мероприятий, направленных на
модернизацию муниципальной службы как единой системы, а также на
практическое применение инновационных технологий муниципального
управления. В рамках развития муниципальной службы в администрациях
муниципальных образований проведены мониторинг и экспертиза правовых
актов по вопросам муниципальной службы, сформирована необходимая
нормативная база, введены конкурсные процедуры при назначении на
должность муниципальной службы, ведется системная работа по
формированию кадровых резервов и организации дополнительного
образования муниципальных служащих с целью выявления
профессионального потенциала и профессиональных достижений
муниципальных служащих. Однако поставленные задачи во многих
муниципальных образованиях выполнены не в полной мере, и результаты
реализации муниципальных правовых актов показывают сохраняющуюся
актуальность большинства определенных направлений. В каждом
муниципальном образовании должна быть сформирована достаточная
нормативная правовая база по вопросам муниципальной службы.
Правовое обеспечение местного самоуправления в сфере кадрового
обеспечения муниципальных служащих реализуется программно-целевым
методом, позволяющим увязать цели, задачи и ожидаемые результаты
совершенствования муниципального управления с имеющимися ресурсами.
Реализация муниципальных программ обеспечивает создание условий для
дальнейшего развития муниципальной службы в соответствии с
требованиями законодательства о муниципальной службе, а также будет
способствовать комплексному выполнению задач, направленных на
доступность и открытость муниципальной службы.
24
1.3 Проблемы в обеспечении кадрами учреждений муниципального
управления и меры по их решению
Основной проблемой политической и социально-экономической
реформ, происходящих в нашей стране, выступает проблема кадрового
обеспечения государственной и муниципальной службы РФ.
В России формирование новой системы работы с кадровым резервом
еще не завершено, хотя приняты основные нормативно-правовые акты,
ведомственные положения, регламентирующие порядок комплектования,
требования к подбору кандидатов в состав кадрового резерва, формы и
методы подготовки "резервистов", обязанности должностных лиц,
ответственных за работу с резервом кадров.
Федеральное законодательство формирует основы и принципы
организации местного самоуправления на местах, создает правовую базу,
опираясь на которую, регионы и муниципалитеты могут создавать
собственную кадровую политику, учитывая нужды и особенности
конкретной местности.
Например, федеральное законодательство устанавливает общие
требования к кандидатам на муниципальную службу и минимальный
перечень документов, которые необходимо предоставить каждому
гражданину при поступлении на муниципальную службу. Однако при этом
органы местного самоуправления, в соответствии со ст. 53 ФЗ № 131-ФЗ,
самостоятельно устанавливают размеры и условия оплаты труда депутатов,
членов выборных органов, выборных должностных лиц местного
самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе,
муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и
учреждений, что дает муниципалитетам большую свободу при
формировании фонда оплаты труда, а также позволяет учитывать средний
уровень доходов в регионе при установлении заработной платы
19
.
19
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» (ред. от 29.07.2017) // [Электронный ресурс]. URL: www.consultant.ru
25
На региональном уровне кадровая политика регулируется путем
принятия законов субъектов, так или иначе регулирующих вопросы
муниципальной службы и кадровой политики. Также субъекты РФ
принимают типовые квалификационные требования для замещения
должностей муниципальной службы, которые дополняют и развивают
требования, установленные федеральным законодательством
20
.
Хотя к кандидатам на замещение должностей в муниципалитетах
применяются дополнительные квалификационные требования, многие
авторы отмечают, что принципиальных различий между муниципальной
службой и любым другим видам трудовой деятельности не существует. Что
поднимает вопрос о целесообразности некоторых региональных и
федеральных требований к потенциальным кандидатам. Конечно, опыт
работы на должностях муниципальной службы является хорошим критерием
профессионализма работника, но, по мнению автора, он не должен быть
главенствующим. При этом требования к минимальному стажу служащего
часто являются единственными четко прописанными в региональных законах
критериями для повышения муниципального служащего в должности.
Остальные основания для продвижения по службе часто остаются на
усмотрении главы муниципального образования и/или непосредственного
нанимателя муниципального служащего. Подобная ситуация, с одной
стороны, не позволяет молодым высококвалифицированным специалистам
быстро продвигаться по карьерной лестнице, а с другой стороны, даже
опытные и хорошо зарекомендовавшие себя служащие оказываются лишены
каких-либо четких гарантий своего дальнейшего продвижения по службе.
Теоретически, данную проблему, а также проблему выявления
некомпетентных работников, не соответствующих занимаемым должностям,
должна решать процедура аттестации муниципальных служащих. Данная
процедура предусмотрена ст. 18 ФЗ № 25-ФЗ и, в соответствии с
20
Прокопьев В.Б. О вопросах развития системы подготовки кадров для государственной и муниципальной
службы / В.Б. Прокопьев // Вестник Бурятского государственного университета. – 2015. – № 2. – С. 141-144.
26
конституционным принципом разделения полномочий в области местного
самоуправления, дополнительно конкретизируется законами субъектов
21
. По
смыслу законодательства во время аттестации проверяются
профессиональные качества муниципальных служащих, их
профессиональное соответствие занимаемой должности. Аттестация
муниципального служащего по общему правилу должна проводиться один
раз в три года, при этом аттестации не подлежат муниципальные служащие,
замещающие должности муниципальной службы менее одного года;
достигшие возраста 60 лет; беременные женщины; служащие, находящиеся в
отпуске по беременности и родам или в отпуске по уходу за ребенком до
достижения им возраста трех лет, а также замещающие должности
муниципальной службы на основании срочного трудового договора
(контракта). По итогам аттестации специальная аттестационная комиссия
принимает решение о соответствии или несоответствии муниципального
служащего занимаемой должности, а также дает рекомендации о поощрении
отдельных служащих, в том числе путем повышения их в должности
22
.
Соглашаясь с необходимостью регулярной проверки знаний и навыков
муниципальных служащих, автор не может не отметить, что сама по себе
процедура аттестации остается слабо регламентированной. Конкретный
порядок и форма проведения аттестации устанавливаются типовыми
положениями о проведении аттестации муниципальных служащих,
принимаемыми субъектами РФ. На практике подобные положения редко
содержат конкретные критерии и способы оценки навыков муниципальных
служащих. Например, типовое положение об аттестации муниципальных
служащих в Иркутской области содержит лишь общие указания на то, что
аттестационная комиссия должна учитывать «результаты исполнения
муниципальным служащим должностной инструкции, профессиональные
21
Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ред. от
26.07.2017) // [Электронный ресурс]. URL: www.consultant.ru
22
Сумароков В.З. Особенности формирования и развития кадрового потенциала муниципальной службы в
условиях реформы местного самоуправления / В.З. Сумароков // Известия высших учебных заведений.
Поволжский регион. – 2016. – № 2. – С. 157-163.
27
знания и опыт работы муниципального служащего», а обсуждение
профессиональных и личностных качеств муниципального служащего
применительно к его профессиональной служебной деятельности «должно
быть объективным и доброжелательным». Подобный подход приводит к
слишком большой степени личного усмотрения членов аттестационной
комиссии, слишком больше значение приобретает отзыв непосредственного
руководителя служащего, проходящего аттестацию.
При подобном подходе к процедуре аттестации муниципальных
служащих, не вызывает удивления тот факт, что некоторые авторы находят
процедуру аттестации формальной, не позволяющей объективно и
всесторонне оценить опыт навыки муниципальных служащих.
Не удается решить вышеназванные проблемы и путем принятия
подзаконных нормативных актов на местном уровне и уставов конкретных
муниципальных образований. Ранее действовавший Федеральный закон №
154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
российской федерации» относил «регулирование основ муниципальной
службы» к ведению РФ (ч. 17 ст. 4 ФЗ-154)
23
. При этом правовую
регламентацию муниципальной службы, включающую требования к
должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок
прохождения муниципальной службы, управление службой закон передавал
на уровень устава муниципального образования, который должен был
соответствовать региональному и федеральному законодательству (ч. 2 ст. 21
ФЗ-154). Теперь Федеральный закон № 131-ФЗ установление «прав,
обязанностей и ответственности» муниципальных служащих относит к
полномочиям федеральных органов государственной власти (ч. 1 ст. 5 ФЗ-
131), которые дополнительно регулируются актами субъектов Российской
Федерации. В итоге органы местного самоуправления часто оказываются
«связаны» обязательными требованиями законов РФ и субъекта и обязаны
23
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» (ред. от 29.07.2017) // [Электронный ресурс]. URL: www.consultant.ru
28
применять в своей деятельности многочисленнее типовые положения и
уставы
24
.
Помимо недостаточного нормативного регулирования кадровой
политики органов местного самоуправления, нельзя не отметить отсутствие
отлаженной системы подготовки профессиональных кадров в целом по
стране. Имеющиеся учебные заведения не справляются с задачей массовой
подготовки квалифицированных специалистов, а действующие программы
образования редко оказываются разработанными специально для подготовки
кадров именно для системы органов местного самоуправления.
Для эффективного выполнения своих должностных обязанностей в
контексте федеральной и региональной социально-экономической повестки
муниципальным служащим нужна не только хорошая профессиональная
подготовка, но и получение дополнительных специальных знаний и
постоянное повышение своей квалификации. По мнению автора, на
сегодняшний день в России существует недостаточное количество не только
учебных заведений по подготовке муниципальных кадров, но и центров
повышения квалификации уже действующих служащих.
Все вышеперечисленные факторы приводят целому ряду
институционально-правовых проблем кадрового обеспечения органов
местного самоуправления, кратко охарактеризовать которые можно
следующим образом: слабая развитость институтов подготовки кадров,
малочисленность специализированных направлений программ высшего
профессионального образования по подготовке муниципальных служащих;
недостаточная развитость институтов повышения квалификации,
недостаточная регламентированность процедуры профессиональной
аттестации муниципальных служащих, формальный характер её проведения;
как следствие из предыдущего пункта — не своевременное предоставление
сведений о доходах, расходах и имуществе муниципальных служащих,
24
Шамарова Г.М. Основы государственного и муниципального управления / Г.М. Шамарова. – М.: МФПУ
Синергия, 2018. – 154 с.
29
сокрытие этой информации; отсутствие федеральных и региональных
центров аттестации и повышения квалификации; отсутствие реальных
полномочий муниципалитетов по регулированию своей деятельности и
кадровой политики.
Для решения данных проблем Ю. В. Астахова предлагает несколько
общих направлений работы по улучшению кадрового обеспечения органов
местного самоуправления. Так, по мнению Ю. В. Астахова для улучшения
кадровой ситуации в органах местного самоуправления необходимо создание
технологии качественного отбора подготовки и расстановки кадров,
организацию переподготовки и повышения квалификации тех, кто уже
работает в органах местного самоуправления
25
. Соглашаясь с мнением Ю. В.
Астахова и развивая его мысль, автор считает необходимым, приложить
максимальные усилия по созданию единой системы подготовки и
переподготовки кадров как на федеральном, так и на региональном уровне.
Имеющуюся систему повышения квалификации и переподготовки кадров
необходимо совершенствовать, избавляюсь от формального подхода к
данной деятельности и персонифицируя учебный процесс. Дополнением к
этой системе могли бы стать единые центры проведения аттестации
муниципальных служащих на региональном уровне с подробными научно-
методическими регламентами проведения аттестации, разработанными с
учетом мнения научного сообщества и действующих сотрудников
муниципальной службы. Органы местного самоуправления, а вместе с ними
и их подход к формированию кадровой системы, изменяются под
воздействием мириады социально-политических факторов. Учитывая
размеры Российской Федерации, многообразие культур и народов, её
населяющих, решение кадровых вопросов органов местного самоуправления
возможно лишь путем предоставления обширных полномочий на местном
уровне, нормативное регулирование на уровне регионов или всей Российской
25
Кайль Я. Я., Епинина В. С. Проблемы кадрового обеспечения органов местного самоуправления и пути их
решения // Кадры и управление. — 2014. — № 10. — С. 28−36.
30
Федерации в целом просто не в состоянии учесть все местные особенности и
порой приводит к нарушению прав граждан на местное самоуправление
26
.
Для того чтобы эффективно управлять кадровым обеспечением в
органах муниципального управления, необходимо опираться на объективную
информацию о состоянии кадрового потенциала в отдельно взятом МО. Эти
данные можно получить лишь только с помощью социальной диагностики,
которая должна носить системный характер.
Cоциальная диагностика — процесс научного определения и
анализирования причинно-следственных связей и взаимоотношений в
обществе, характеризующих его социально-экономическое, нравственно-
психологическое, медико-биологическое, культурно-правовое и санитарно-
экологическое состояние. Цели социальной диагностики:
- установление подлинности данных о человеке и окружающей его
среде;
- разработка рекомендаций, необходимых для принятия
организационных решений, социального проектирования действий по
оказанию социальной помощи;
- прогнозирование всевозможных изменений, а также их влияния
на иные социальные объекты.
Этапы социальной диагностики:
1) первичное получение представления об объекте изучения, выявление
его сильных и слабых сторон, а также возможных путей его изменения и
улучшения;
2) общая диагностика (то есть постановка задач, определение состава
изучаемых ситуаций, определение эталонных параметров этих ситуаций,
выбор конкретных методов исследования;
3) специальная диагностика по каждой из взятых для углубленного
исследования проблем, измерение и анализ всех необходимых показателей;
26
Заболотских Е.М. Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления / Е.М.
Заболотских. – М.: Проспект, 2016. – 224 с.
31
4) выявление проблем на основе проделанной диагностики.
В социальной диагностике существуют определенные принципы,
которых необходимо придерживаться при исследовании кадрового
обеспечения органов муниципального управления. Среди этих принципов
исследователи выделяют:
- принцип объективности, который заключается в непредвзятом
исследовании социального объекта, отметающем всяческие отклонения от
действительности. Реализация этого принципа может быть обеспечена
правильным выбором объекта диагностирования, выбором подходящих
научно-обоснованных методик, разнообразием методов социологического
исследования, а также систематичностью диагностики;
- принцип причинности (казуальности), требующий определения
причинно-следственных связей между сведениями, полученными в
результате социальной диагностики. Этот принцип дает возможность в ходе
исследования не ограничиваться описанием отдельных фактов (явлений) при
выявлении закономерностей их появления и функционирования;
- принцип многофакторной обусловленности представляет собой
комплексный учет всех действующих факторов и их структуры. Стоит
отметить, что этот подход не всегда подходит под условия современной
социальной диагностики;
- принцип комплексности, заключающийся в диагностировании
социальных явлений в синтезе огромного спектра человеческих отношений,
действий в различных формах их проявления. Выявление конкретных
отдельновзятых данных при диагностике всегда необходимо сопрягать со
всем комплексом проблем;
- принцип научной обоснованности, который предполагает
использование систему научных (как теоретических, так и эмпирических)
методов для изучения кадрового обеспечения. Сами по себе эти принципы не
могут в полной мере гарантировать полноты и объективности результатов
социальной диагностики кадрового обеспечения. В зависимости от