15
служащих. Только высокоэффективная кадровая работа обеспечивает
реализацию этой задачи, что требует выбора соответствующих методов,
средств, приоритетов. Основой кадровой работы являются традиции, система
правил, процедур, комплекс мероприятий, связанных с подбором и
расстановкой кадров, их подготовкой и переподготовкой, мотивацией и
продвижением по карьерной лестнице и т. д.
Федеральный закон от 02.03.2007 «О муниципальной службе в РФ» № 25-
ФЗ (в ред. от 27.12.2018 г.) в ст. 32 определяет принципы и приоритетные
направления формирования кадрового состава муниципальных служащих. К
ним относятся:
− подбор на должности муниципальной службы
высококвалифицированных специалистов с учетом их заслуг в
профессиональной служебной деятельности, компетентности, опыта и деловых
качеств;
− содействие продвижению муниципальных служащих по служебной
лестнице;
− организация высокопрофессиональной подготовки кадров, организация
дополнительного профессионального образования и постоянного повышения
профессионального уровня муниципальных служащих;
− оценка эффективности результатов работы муниципальных служащих
посредством проведения аттестации;
− создание кадрового резерва, его постоянное и эффективное
использование;
− использование современных достижений науки в применении кадровых
технологий при отборе кандидатов для поступления на муниципальную службу
и в дальнейшей работе с кадрами при прохождении службы
7
.
Приоритетные направления формирования кадрового состава
муниципальной службы придают ей целостность, необходимый прагматизм и
7
Грищук, В. А. Применение принципов стратегического управления в муниципальной службе / В. А. Грищук //
Вестник Челябинского государственного университета. — 2014. — № 2 (331). — Управление. — Вып. 9. — С.
5—8.
16
сущностную определенность. Они создают возможность муниципальному
образованию гибко воздействовать на все кадровые процессы, обеспечивают
неразрывность триады: «профессионализм — гражданственность —
стабильность».
Субъекты Российской Федерации, заботясь о качестве, профессионализме
и высоком имидже муниципальных служащих, самостоятельно разрабатывают
нормативные правовые акты, закрепляющие концепцию кадровой политики в
системе муниципальной службы.
В работе «Государственная кадровая политика и технологии ее
реализации» В.Г. Игнатов под кадровой политикой в широком смысле
понимает «систему осознанных и определенным образом сформулированных и
закрепленных правил и норм, приводящих человеческий ресурс в соответствие
с долговременной стратегией организацией»
8
. Соответственно, реализация
кадровой политики в обязательном порядке включает разработанную стратегию
служебного роста муниципального служащего, включающую не только отбор и
аттестацию кадров, но и своевременное его обучение, что является важным
звеном мотивации служащих.
Важнейшей стратегической задачей кадровой политики муниципалитета
является предвидение возможных перспектив развития муниципального
образования и готовность сформировать предложения по подбору кадров,
способных решать возникшие задачи. Муниципалитет предъявляет
муниципальным служащим требования к квалификации и опыту работы,
способностям и нормам служебной этики, умению вести беседы не только с
отдельными гражданами, но и с коллективами, объяснять принятые
муниципалитетом решения и убеждать в их объективности.
Главной целью кадровой политики в системе муниципальной службы
является формирование такого ее кадрового состава, который позволил бы
обеспечить эффективное функционирование и поступательное развитие
8
Государственная кадровая политика и технологии ее реализации (на опыте Северо-Кавказского региона):
учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное
управление / В. Г. Игнатов и др.]. — Ростов н/Д. : Изд-во Сев.-Кавказ. акад. гос. службы, 2001. — 328 с.
17
аппарата органов местного самоуправления. Стало традиционным в каждом
муниципальном образовании разрабатывать среднесрочные стратегические
программы работы с кадрами муниципальной службы.
По мнению В.Г. Игнатова, «кадровый потенциал на муниципальной
службе — совокупная способность кадров муниципальных служащих к
эффективному исполнению должностных обязанностей, достигаемая
посредством профессионального образования, практических навыков, опыта и
других служебных ресурсов»
9
.
По мнению А. А. Валуйской, «мерами обеспечивающими развитие
кадрового потенциала муниципальных служащих чаще всего бывают:
− необходимые организационно-технические условия для эффективной
служебной деятельности;
− развитие профессиональных и личных качеств муниципальных
служащих необходимых для выполнения служебных обязанностей;
− мониторинг деятельности муниципальных служащих и обеспечение на
этой основе своевременного повышение профессионального уровня служащего
для качественных и эффективных результатов служебной деятельности»
10
.
Результатом кадровой политики является выработанная система норм и
правил, позволяющих создать человеческий ресурс, отвечающий целям и
задачам органов местного самоуправления. Все мероприятия по работе с
кадрами в органах местного самоуправления обычно соответствуют целям и
задачам соответствующего муниципалитета.
По данным федеральной статистики, по состоянию на конец 2018 г. на
должностях муниципальной службы было занято 302,3 тыс. человек, что на 4,2
тыс. меньше, чем в 2017 г.
9
Государственная кадровая политика и технологии ее реализации (на опыте Северо-Кавказского региона) :
учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное
управление / В. Г. Игнатов и др.]. — Ростов н/Д. : Изд-во Сев.-Кавказ. акад. гос. службы, 2001.- С. 32
10
Валуйская, А. А. К вопросу формирования управленческого резерва / А. А. Валуйская // Государственное и
муниципальное управление. Ученые записки Северо-Кавказской академии государственной службы. — 2009.
— № 3. — С. 56—62.
18
В представительных органах местного самоуправления замещали
должности 7,9 тыс. человек, а в исполнительно-распорядительных органах
местного самоуправления — 287,9 тыс. человек
11
.
По утверждению ученых Российской академии народного хозяйства и
государственной службы при Президенте Российской Федерации,
«современный кадровый корпус государственной гражданской и
муниципальной служб не является единым и монолитным, а представляет
собой набор кадровых структур различных государственных и муниципальных
органов и поэтому чаще всего формируется стихийно».
12
Итак, кадровое обеспечение – это активная созидательная деятельность,
призванная удовлетворить потребность органов государственной власти в
недостающих профессиональных кадрах. В его рамках реализуются меры
следующих характеров: организационные, образовательные, экономические,
управленческие.
Механизм кадрового обеспечения государственного управления включает
в себя: принципы, формы, методы, меры, порядок осуществления кадрового
набора. Разумеется, что данный механизм будет успешно и эффективно
функционировать лишь в том случае, если все вышеперечисленные элементы
будут взаимодействовать.
1.2 Организация кадровой службы в муниципальных образованиях
Кадровая служба государственного органа – это такое подразделение в
структуре государственной и муниципальной службы, которое выполняет
определённые функции и задачи, которые установлены статьёй 44
Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской
11
Федеральная служба государственной статистики [Электронный ресурс]: https://www.gks.ru/
12
Грищук, В. А. Государственная и муниципальная служба: учеб. пособие / В. А. Грищук. — 2-е изд., перераб.
и доп. — Челябинск : Изд-во Челяб. гос. ун-та, 2017. — 327 с.
19
Федерации» № 79-ФЗ
13
принятый 07.07.2004 г. с изменениями, вступившими в
силу 02.12.2019 г.
Кадровая служба обеспечивает реализацию руководством
государственного или муниципального органа его задач и функций, которые
занимаются решением организационно-управленческих задач, формированием
кадрового состава государственного или муниципального органа,
профессиональным развитием сотрудников, анализом и регулированием
служебного продвижения госслужащих, применяя наиболее эффективные
кадровые технологии
14
.
Структура, полномочия и функции кадровой службы определяются
Положением о подразделении государственного органа по вопросам
государственной службы и кадров, которое, согласно Федеральному закону от
27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (статья 44, п. 2), должно утверждаться в каждом
государственном или муниципальном органе его руководителем. Как правило,
такое подразделение называется «Управление государственной
(муниципальной) службы и кадров».
Из самого названия видно, что подразделение выполняет две основные
функции:
1) занимается непосредственно вопросами, касающимися организации, а
также прохождения государственной службы;
2) и кадровой работой (поиском, отбором, укомплектованием штатов и
кадровым делопроизводством).
Кадровая служба существует в каждом государственном и
муниципальном органе. Однако пока её социальный и функционально-
правовой статус низок по сравнению с кадровыми службами зарубежных стран,
где работа с персоналом, управление их личностным и профессиональным
13
Федеральный закон от 27 июля 2014 № 79-ФЗ (ред. от 02.12.2019) «О государственной гражданской службе
Российской Федерации».
14
Федеральный закон от 31 июля 1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской
Федерации» (утратил силу)
20
развитием давно стала одним из приоритетных направлений
15
. Работники
кадровой службы должны соответствовать квалификационным требованиям в
максимальной степени. На кадровой службе должны находиться специалисты с
высшим гуманитарным образованием, которые имеют опыт, связанный с
управленческой и кадровой работой, а также они должны знать и уметь
применять на практике служебное и трудовое право.
Исходя из этого, для кадровых работников наиболее подходящими
специальностями являются (профессиональное образование): «государственное
и муниципальное управление», «управление персоналом», «юриспруденция»,
«психология», «социология».
В целом, кадровая служба оказывает помощь руководителю
государственного и муниципального органа в разработке кадровой политики и
осуществляет её исполнение. Кадровая политика государственного и
муниципального органа разрабатывается в рамках государственной или
муниципальной кадровой политики, не выходя за её пределы. Кадровая служба
ответственна за создание и функционирование эффективной системы
управления кадрами, за полное и рациональное использование способностей
сотрудников. Кроме того, кадровая служба выполняет функции центра по
управлению персоналом, совместно с финансовой службой ведёт разработку
материальных и социальных стимулов государственной службы, а также
определяет текущую и планирует перспективную потребность в кадрах,
проводит набор и расстановку кадров, обеспечивает профессиональное
соответствие каждого работника замещаемой должности, осуществляет
профессиональное обучение кадров, ведёт учёт кадров и кадровое
делопроизводство, изучает причины текучести кадров и динамики изменения
персонального состава коллектива, разрабатывает меры по стабилизации
кадров и т. д.
15
Федеральный закон от 31 июля 1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской
Федерации» (утратил силу)
21
В муниципальных образованиях Российской Федерации ввиду
оптимизации структуры администраций и недостаточности средств на
содержание полноценного управленческого аппарата существуют кадровые
отделы, сочетающие в себе различные функции, в том числе и функции
кадровой службы.
Таким образом, мы видим, что кадровая работа занимает значимое место
как в государственных органах, так и в муниципальных. Ведь от того,
насколько эффективно будет осуществлять свою работу кадровый отдел, будет
зависеть положение дел государственного или муниципального органа в целом,
так как всю работу выполняет кадровый состав, а кадровый состав формирует
как раз кадровые службы.
Поэтому, чтобы повысить уровень эффективности работы кадровых
служб государственных и муниципальных органов, руководители
государственных и муниципальных органов кадровых подразделений, на наш
взгляд, должны:
– поднять социальный и правовой статус кадровых служб в системе
государственных и муниципальных органов;
– заниматься постоянным поиском, а также применением современных
технологий кадровой работы;
– сделать так, чтобы кадровые службы перестали быть лишь техническим
придатком руководства, занимаясь только организационно-оформительской и
учётной работой;
– обеспечить переход кадровых служб от организационно-технической
работы к аналитико-прогностической, к кадровому планированию;
– усилить роль кадровых служб в правовой и социальной защите
служащих, в том числе организуя консультирование по вопросам их правового
положения;
– усилить контрольную функцию кадровых подразделений, особенно в
части соблюдения гражданскими служащими правоограничений и запретов;
22
– организовать регулярное профессиональное обучение работников
кадровых служб на базе ведущих вузов страны.
Практика свидетельствует, что приоритетными задачами и
направлениями работы кадровых служб государственных и муниципальных
органов на ближайшее время должны стать:
– внедрение новой системы поиска и отбора кадров на государственную и
муниципальную службу;
– формирование и рациональное использование кадрового резерва;
– обеспечение устойчивого и непрерывного профессионального развития
персонала государственных и муниципальных органов;
– планирование и реализация служебной карьеры;
– активизация государственного и общественного контроля за
соблюдением законодательства о государственной и муниципальной службе и
кадровой деятельности;
– становление единой системы государственных гарантий и социальной
защиты государственных и муниципальных служащих;
– согласование вопросов взаимодействия, соподчинённости с
государственными органами по управлению государственной и муниципальной
службой по предметам ведения и дифференциации задач и осуществляемых
функций.
Таким образом, в системе государственной и муниципальной службы
кадровая служба (отдел) является самостоятельным структурным
подразделением, которое отвечает за разработку и реализацию кадровой
стратегии органов власти и управления, организацию системы работы с
кадрами (персоналом). В условиях модернизации государственной и
муниципальной службы возрастает ответственность кадровых служб за
формирование высококвалифицированного аппарата власти и управления,
эффективное использование кадрового потенциала государственных и
муниципальных органов.
23
Кадровые службы государственных и муниципальных органов, на наш
взгляд, должны иметь более высокий статус и возможность влиять на
формирование структуры аппарата, штатов, вносить предложения руководству
органов власти по совершенствованию деятельности аппарата и прохождению
службы государственными и муниципальными служащими.
В кадровых службах государственных и муниципальных органов должны
быть наиболее опытные специалисты в области государственной службы и
работы с кадрами. Их качественный состав должен соответствовать
требованиям времени.
1.3 Зарубежный опыт кадрового обеспечения муниципальной службы
Приоритетное значение для развития кадровой политики в системе ГМУ
в нашей стране имеет опыт развитых государств, которые по многим
показателям опережают современную Россию
16
.
В развитых странах (США, Великобритании, Франции, Германии,
Японии и др.) пристальное внимание уделяется формированию высшего слоя
государственных служащих. Оно осуществляется не за счет «естественного
отбора» из общей массы чиновников, а путем целенаправленного выращивания
кадров, предназначенных войти в административно-политическую элиту.
Уже с начала 1980-х гг. в результате децентрализации во многих странах
Западной Европы функции региональных и местных органов управления
усложнились и умножились
17
.
Так, в Швейцарии и Великобритании большую роль в подготовке кадров
для государственной службы играют национальные союзы местных органов
управления: они либо непосредственно организуют систему такой подготовки,
либо активно включены в нее. Это позволяет местным органам власти
сохранять определенную самостоятельность, а тем из них, которые находятся в
16
Знаменский Д.Ю., Омельченко Н.А. Кадровая политика и кадровый аудит организации: учебник для
бакалавриата и магистратуры / под общ. ред. Н.А. Омельченко. М.: Юрайт, 2015.
17
Демина А.И. Сравнительная характеристика методов оценки кадрового обеспечения государственной службы
по опыту Канады и России // Научный вестник Астраханского филиала РАНХиГС. 2016. № 7. С. 126–135.
24
трудном материальном положении, – получить помощь со стороны
национального союза. При этом управление системой кадрового обеспечения
муниципальной службы остается в руках местных органов власти
18
.
В Бельгии на общенациональном уровне задача формирования системы
кадрового обеспечения органов государственной и муниципальной власти не
ставилась. Местные органы власти самостоятельно решают проблемы кадровой
политики. Преимущество такого подхода – невмешательство центра.
Недостаток же в том, что в силу региональных различий, в том числе разного
финансирования органов власти в регионах, качество подготовки кадров и
требования к подготовке могут существенно отличаться
19
.
В Нидерландах до 1980-х гг. система кадрового обеспечения органов
государственной и муниципальной власти ограничивалась рекрутированием
кадров и их отбором. В настоящее время эта система подчиняется целям
государственных и муниципальных структур, становится инструментом их
достижения
20
.
Государственная служба во Франции является ярким примером
бюрократической централизованной системы, одновременно с тем
обеспечивающей эффективное управление страной
21
.
Основа кадровой политики органов ГМУ во Франции – подробно
регламентированная карьерная система государственной службы, где четко
просматриваются иерархичность, кастовость и исключительное
верноподданство государству. Вместе с тем в настоящее время преобладает так
называемое разумное управление, когда субординация сочетается с автономией
чиновника.
18
Литвинцева Е. Реформирование государственной и муниципальной службы в зарубежных странах //
Государственная служба. 2007. № 6. С. 172–179.
19
Знаменский Д.Ю., Омельченко Н.А. Кадровая политика и кадровый аудит организации: учебник для
бакалавриата и магистратуры / под общ. ред. Н.А. Омельченко. М.: Юрайт, 2015.
20
Новые технологии государственного управления в зеркале российского и канадского опыта: монография /
под ред. А.М. Марголина, П. Дуткевича. М.: Московский городской ун-т управления Правительства Москвы,
2013.
21
Знаменский Д.Ю., Омельченко Н.А. Кадровая политика и кадровый аудит организации: учебник для
бакалавриата и магистратуры / под общ. ред. Н.А. Омельченко. М.: Юрайт, 2015.