25
Карьерная (закрытая) система государственной службы в современном
варианте, разумеется, не означает ее сословной изолированности. Она
ориентирована на то, что человек, однажды поступив на государственную
службу, проводит там всю трудовую жизнь, постепенно продвигаясь по
карьерной лестнице. Однако такая система гарантированной от рисков карьеры,
предполагающая стабильность и несменяемость кадров, не всегда способствует
эффективности системы управления, так как поощряет «посредственность» и
«нерассуждающее послушание»
22
.
Особая роль в системе кадрового обеспечения государственной службы
во Франции принадлежит высшим лицам государства. В частности, президент
обладает правом назначать на ключевые посты тех или иных чиновников (это
право он может делегировать премьер-министру), в ряде случаев президент
утверждает назначения, сделанные министрами. Президент руководит
межведомственным штатом гражданских администраторов, а также отвечает за
политику в системе центральной государственной службы. Премьер-министр и
министры осуществляют назначения на государственные должности в
соответствии со своими полномочиями. Основные обязанности в области
кадровой политики возложены на Главное управление администрации и
государственной службы, в функции которого входят координация, контроль,
вознаграждение, организация конкурсов, попечительство над окружными
институтами администрации и т.д.
В Германии в основе подбора кадров на государственную службу долгое
время лежал принцип личной преданности и исполнительности, на что во
многом повлияла реформа Фридриха Вильгельма I в 1728 г. В современной
Германии, согласно закону «О правовом положении государственных
служащих», выделяется четыре группы должностей служащих в соответствии с
четырьмя уровнями государственной службы (простая служба, средняя служба,
ответственная служба, высшая служба). В пределах каждой группы служащим
22
Литвинцева Е. Реформирование государственной и муниципальной службы в зарубежных странах //
Государственная служба. 2007. № 6. С. 172–179.
26
присваиваются различные ранги. На всех четырех уровнях предусмотрены
подготовительная служба и испытательный срок, который составляет минимум
один год.
Важным шагом в решении проблем кадрового обеспечения органов
власти в странах Европейского союза стала принятая Европейской комиссией
Декларация основных принципов кадровой политики региональных и местных
органов управления
23
.
В США и Канаде государственным служащим считается любое лицо,
труд которого оплачивается из федерального бюджета, а основу организации
федеральной государственной службы составляют три сегмента служащих:
«конкурсные», «патронажные» и «исключительные»
24
. К первому сегменту
относятся лица, поступившие на службу и продвигающиеся по ней в
соответствии с «системой заслуг» (merit system). Набор на должности
проводится в двух формах – открытой и закрытой. При открытом наборе
должность может быть занята любым лицом, успешно сдавшим экзамен. При
закрытом наборе (используется в учреждениях здравоохранения, лесного
хозяйства, культуры и ряде других) – только после длительной карьерной
службы в данной системе. Ко второму сегменту принадлежат служащие,
которые назначаются на должности президентом: единолично или по совету и с
согласия сената. Третий сегмент составляют те, кто имеет особый статус,
поскольку исключены из-под действия закона о государственной службе (в
частности, служащие специальных служб, государственного департамента,
официальных представительств страны в международных организациях).
Особый интерес представляет опыт Канады.
Система государственной службы в Канаде довольно разнородна: она
состоит из организаций различных категорий, число служащих в которых
превышает 450 тыс. чел. Кадровый состав охватывает военнослужащих,
23
Знаменский Д.Ю., Омельченко Н.А. Кадровая политика и кадровый аудит организации: учебник для
бакалавриата и магистратуры / под общ. ред. Н.А. Омельченко. М.: Юрайт, 2015.
24
Государственная служба в Канаде. URL: http://www.policecouncil.ca/wp-content/uploads/2013/03/Analyse-
strategique-des-ressources-humaines-des-services-de-police-publics-au-Canada.pdf.
27
служащих национальной полиции, государственных корпораций (называемых
«корпорациями Короны»), министерств (около 190 тыс. чел.), различных
специальных организаций, в основном производных от ранее действовавших
министерств (около 70 тыс. чел.). В связи с этим для Канады характерно
огромное разнообразие правил и процедур кадрового обеспечения
государственной службы
25
.
В рамках работы по совершенствованию кадровой политики в системе
ГМУ, в том числе в части формирования кадрового резерва, огромное внимание
в Канаде уделяется комплексному планированию преемственности кадров и
деятельности организации (учреждения). Данная стратегия позволяет
организации определять свои текущие и перспективные потребности и
проводить соответствующую подготовительную работу. С целью реализации
стратегии при участии более 40 федеральных министерств была создана
Межведомственная группа по планированию работы с кадрами.
Подготовленный группой справочник учитывает передовой опыт управления
человеческими ресурсами как в государственном, так и в частном секторе и
представляет собой набор инструментов, позволяющих сотрудникам кадровых
служб канадских министерств и ведомств реализовать отвечающую их
потребностям стратегию обеспечения преемственности кадров.
Рассматриваемые в справочнике вопросы касаются широкого круга лиц, в связи
с чем он будет интересен руководителям высшего и среднего звена, рядовым
сотрудникам, специалистам по стратегическому планированию, профсоюзным
работникам
26
.
В Канаде создана школа государственной службы, которая является
структурным подразделением федерального правительства и отвечает за
управление всей системой подготовки и повышения квалификации
государственных и муниципальных служащих. Ответственность за результаты
25
Государственная служба в Канаде. URL: http://www.policecouncil.ca/wp-content/uploads/2013/03/Analyse-
strategique-des-ressources-humaines-des-services-de-police-publics-au-Canada.pdf.
26
Государственная служба в Канаде. URL: http://www.policecouncil.ca/wp-content/uploads/2013/03/Analyse-
strategique-des-ressources-humaines-des-services-de-police-publics-au-Canada.pdf.
28
обучения несут служащие, управленцы всех уровней, заместители начальников
структурных подразделений.
Для оценки эффективности кадровой политики и деятельности кадровых
служб органов государственной и муниципальной власти в Канаде применяется
специальная методика. Она предполагает анализ пятнадцати индикаторов,
которые охватывают следующие четыре направления
27
:
- развитие кадровой политики;
- регулирование трудовой дисциплины;
- кадровое планирование, наем персонала, сохранение кадрового состава;
- оценка стоимости рабочей силы.
На базе постоянных индикаторов могут формироваться производные. Вся
необходимая информация по использованию индикаторов находится в базе
данных муниципалитетов. Хотя информация регулярно обновляется, она
недостаточно систематизирована.
При внедрении индикаторов важно обратить внимание на следующие
направления кадровой политики:
– измерение потребностей в человеческих ресурсах и уровня
стабильности в условиях определенного дефицита на рынке труда;
– контроль затрат на рабочую силу, учитывая их влияние на
муниципальный бюджет и рост совокупного вознаграждения (заработной
платы, пособий, пенсионных выплат);
– повышение квалификации служащих на различных уровнях
управления;
– преодоление абсентеизма (модель поведения, характеризующаяся
частым отсутствием на рабочем месте) и снижение экономических последствий
от потерь рабочего времени;
– контроль расходов, связанных с травматизмом и профессиональными
заболеваниями.
27
Демина А.И. Сравнительная характеристика методов оценки кадрового обеспечения государственной службы
по опыту Канады и России // Научный вестник Астраханского филиала РАНХиГС. 2016. № 7. С. 126–135.
29
Анализ зарубежного опыта кадрового обеспечения органов
государственного и муниципального управления позволяет утверждать, что
частично его можно использовать в России. Очень важно донести всю
необходимую информацию до руководителей отечественных организаций и
учреждений системы ГМУ.
Любая организация имеет кадровую службу, однако далеко не все
представляют круг решаемых такими службами задач. Первое, что приходит в
голову, – это наем на работу и увольнение, однако функции этих подразделений
намного шире. Кадровые работники должны владеть большим объемом
теоретических знаний, а главное – уметь применять их на практике. Поэтому в
кадровых службах должны работать только настоящие профессионалы,
способные положительно воздействовать на развитие и рост организации.
В деятельности зарубежных и отечественных кадровых служб органов
государственной и муниципальной власти существуют серьезные отличия.
Во-первых, в странах со сложившимися традициями управления
государственной службой руководители давно осознали необходимость
создания и поддержания кадрового резерва. Как показывает зарубежный опыт,
мало найти способного управленца – его необходимо подготовить к должности
и организовать своевременное продвижение по служебной лестнице. В России
система подготовки кадрового резерва для государственной службы пока
находится в зачаточном состоянии.
Во-вторых, в отличие от западных управленцев, уровень подготовки
которых однороден и которые, в частности, владеют базовыми знаниями в
области экономики или юриспруденции, государственные служащие в России
имеют разную по качеству и базовым компетенциям подготовку, что усложняет
процесс их профессионального развития и продвижения.
В-третьих, на Западе, в условиях стабильного развития системы
государственного управления, успешно применяется долгосрочное
планирование кадровой политики (до 10 лет). В России вследствие
30
непредсказуемости развития социально-политической ситуации долгосрочное
планирование трудноосуществимо и связано с риском серьезных просчетов.
Международный опыт может стать необходимой базой для создания в
России системы кадрового обеспечения государственной службы, отвечающей
вызовам современности. Главное при этом – учитывать особенности развития
российского государства и общества.
Подводя итоги теоретическому анализу кадрового обеспечения
муниципальной службы, необходимо отметить, что кадровая политика в
области муниципальной службы является одним из приоритетных направлений
государственной кадровой политики, только от руководства или сотрудников
муниципальных органов с их профессиональными, деловыми качествами, а
также их опыт в организационной работе зависит от успеха работы местных
органов.
В настоящее время кадровая политика находится в переходном состоянии
и испытывает значительную нехватку финансовых средств, которые не
позволяют решать проблемы широкомасштабно, поэтому акцент в работе
сделан на создание новых видов деятельности в сфере развития человеческих
ресурсов и технологий управления.
Кадровое обеспечение обладает парой негативных тенденций. Во-первых,
растёт численность федеральных государственных служащих, что, как правило,
обусловлено не их профессионализмом и компетентностью, а незаконными
договорённостями. Во-вторых, в обществе доминирует мнение о том, что
формирование кадрового состава государственного управления происходит под
влиянием родственных и дружеских связей между руководителями органов
государственной власти и потенциальными госслужащими.
Подводя итог вышесказанному, нужно отметить, что ценность того или
иного государственного служащего как кадра зависит от его управленческих
способностей и профессиональных навыков. Кадровое обеспечение призвано
выявить квалифицированных специалистов, способных вложить
профессиональный вклад в государственное управление. Основным
31
предназначением кадрового обеспечения государственного управления
является наращивание численности профессиональных госслужащих с целью
своевременно и в случае необходимости обновить кадровый состав с учётом
постоянно растущих требований к их профилю деятельности.
32
Глава 2. Анализ кадрового обеспечения органов местного
самоуправления на примере Муниципального образования
Листвянский сельсовет
2.1 Общая характеристика деятельности администрации Муниципального
образования Листвянский сельсовет
Листвянский сельсовет расположен в Искитимском районе
Новосибирской области, поселок Листвянский, ул. Шахматова, 13.
Населенные пункты: п. Листвянский. Образован в 1935 г.
Общая площадь - 10,5 кв. км Численность населения на 2018 год - 3214
человек. Расположен в 35 км от районного центра, в 95 км от областного
центра.
Границы Листвянского сельсовета и статус его как сельского поселения
установлены Законом Новосибирской области от 02.06.2004 № 200-ОЗ «О
статусе и границах муниципальных образований Новосибирской области».
Листвянский сельсовет состоит из сельского населенного пункта: поселка
Листвянского.
Полномочия органов местного самоуправления, установленные
федеральными законами и законами Новосибирской области, по вопросам, не
отнесенным в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» к вопросам местного значения, являются отдельными
государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам
местного самоуправления.
Наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется
федеральными законами и законами Новосибирской области, отдельными
государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами
Новосибирской области. Наделение органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями иными нормативными
правовыми актами не допускается.
33
Структуру органов местного самоуправления Листвянского сельсовета
составляют:
1) представительный орган муниципального образования - Совет
депутатов Листвянского сельсовета Искитимского района Новосибирской
области
2) выборное должностное лицо местного самоуправления – Глава
Листвянского сельсовета Искитимского района Новосибирской области
3) исполнительно-распорядительный орган муниципального образования
– администрация Листвянского сельсовета Искитимского района
Новосибирской области
4) контрольно-счетный орган муниципального образования –
Ревизионная комиссия Листвянского сельсовета Искитимского района
Новосибирской области.
Муниципальное образование Листвянский сельсовет осуществляет свою
деятельность в сферах, определенных в федеральном законодательстве и
Уставе МУ.
В своей деятельности Муниципальное образование Листвянский
сельсовет руководствуется Уставом муниципального образования,
постановлениями и распоряжениями главы муниципального образования,
федеральным законодательством, регламентирующим деятельность
муниципальных образований.
Организационная структура администрации представляет собой линейно-
функциональную структуру, и представлена на рисунке 1.
34
Рисунок 1 – Организационная структура МО Листвянский сельсовет
Искитимского района Новосибирской области
В соответствии с Уставом муниципального образования Листвянского
сельсовета администрацию возглавляет Глава администрации.
Глава формирует штат Администрации в пределах утвержденной Думой
структуры и утвержденных в бюджете Листвянского сельсовета средств на ее
содержание.
При Администрации в соответствии с федеральными, областными
законами, иными нормативными правовыми актами могут создаваться
комиссии.
Глава является высшим должностным лицом муниципального
образования и в соответствии с Уставом является Главой Администрации
Листвянского сельсовета, возглавляющим Администрацию на принципах
единоначалия, представляющим администрацию без доверенности.
ГЛАВА МО Листвянский сельсовет
Искитимского района Новосибирской
области
КУРЕПИНА ЕЛЕНА ДМИТРИЕВНА
Специалисты 1 разряда – 4 человека,
осуществляют организацию и контроль
над несколькими направлениями –
бухгалтерия, ЖКХ, культура,
делопроизводство, размещение
муниципальных заказов
Специалисты – 3 человека:
осуществляют работу в сфере
молодежной политики, военному учету,
паспортный стол, регистрация по месту
жительства.
Технические работники – - 3 человека:
техник АСУ, уборщица, дворник