14
В теории государственного управления существуют три основных
подхода к формулированию основных принципов государственного
управления: правовой, политический и управленческий.
Согласно правовому подходу, ключевыми ценностями государственного
управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан.
Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько
требованиям правового государства и Конституции.
Согласно политическому подходу, основной задачей государственного
управления является максимально лучшее воплощение воли народа.
Государственные служащие должны быть политически ответственны
(подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того, чтобы
воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной
бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть
социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой
ситуации облегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов,
будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.
7
Согласно управленческому подходу, основными ценностями
государственного управления должны быть эффективность, экономичность,
результативность и социальная ответственность (см. принципы Глобального
договора ООН), формулируемые, по возможности, в квантифицируемой
(измеримой) форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе,
состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами
или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах.
Характерным признаком данного подхода является использование понятия
«государственный менеджмент» (publicmanagement) в качестве синонима
понятию «государственное управление».
Один из новейших подходов к государственному управлению был
сформулирован польским политологом Пшечем на XX Всемирном
7
Атаманчук Г.В., Степашин С. В., Шахрай С.М. Государство, государственное управление,
государственный аудит в Российской Федерации: сущность явлений и механизмы их реализации. - М.:
КнигоГрад, 2015. – С. 201.
15
политологическом съезде в 2001 году. Согласно этому подходу
государственное управление должно быть удобным для общества и не
нарушать права системных организаций, что важно для внешнеполитической
стабильности.
Общей для всех трех подходов является проблема соответствия действий
государственных служащих сформулированным заранее принципам:
- следования принципу верховенства права;
- следования воле народа (политический подход);
- следования цели получения нужного социально-экономического
результата (управленческий подход).
8
Оценка того, насколько эта проблема решается, называется качеством
государственного управления. Каждый подход использует в качестве основных
разные показатели качества государственного управления.
Таким образом, государственное управление — деятельность органов
государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению
выработанного плана во благо общества и укреплению государства.
Деятельность по государственному управлению традиционно
противопоставляется, с одной стороны, политической деятельности, а с другой
стороны, — деятельности по формулированию политического курса.
1.2 Структура кадрового потенциала государственного управления
Кадровый потенциал государственной организации – это совокупность
доступных организации человеческих ресурсов, чьи опыт, знания, компетенции
и индивидуальные особенности могут быть использованы для реализации
общественного предназначения государственного органа и достижения ее
краткосрочных и долгосрочных целей. Проектирование структуры
государственной организации, отделов и рабочих мест становится предтечей
деятельности по управлению кадровым потенциалом, а разработка
8
Алексеева М.Б. Научные основы современного государственного управления: монография. –
Мурманск: НОУ ВПО МАЭК, 2015. – С. 47.
16
должностных регламентов – переходным звеном от создания рабочего места
«на бумаге» к найму на основании изложенных в нем требований конкретного
исполнителя.
Эффективность деятельности государственной организации
закладывается постепенно, на разных этапах ее функционирования. Отправным
пунктом на этом пути становятся преимущества в способах организации работ
и конфигурации системы распределения труда. Например, по данным доклада
Центра политических технологий «Политком», во Франции надушу населения
приходится в 3,5 раза меньше государственных служащих, чем в России.
Между тем, согласно исследованиям того же центра, эффективность
государственной службы Франции существенно выше, чем в России.
9
Из этого
факта со всей очевидностью следует вывод, что наполнение рабочих мест
обязанностями, требования к квалификации и личностным характеристикам
будущих государственных служащих при найме во Франции и в России разные.
В данном случае нет смысла говорить о различиях в ментальности, традициях,
«советском наследии» и т.п.
В общем виде структуру системы формирования кадрового обеспечения
государственного управления представим в виде рис. 3.
Стартовым этапом формирования кадрового потенциала государственной
организации является создание эталона требований к соискателям – профиля
идеального кандидата через грамотное проектирование системы распределения
труда и рабочих мест. Затем следует разработка программы мер по переходу от
состояния «как есть» к состоянию «как надо».
Если ошибок на этапе проектирования удалось избежать, следующий этап
– это привлечение и наём в компанию вменяемых, подготовленных
сотрудников, формирование из них сплоченного коллектива
единомышленников. Таким образом, управление кадровым потенциалом
государственной организации – это деятельность по привлечению, отбору и
9
Сайт центра политических технологий Политком [Электронный ресурс] URL: http://www.politcom.ru
17
найму лучших претендентов с рынка труда и комплектованию из них
работоспособного, цельного и сплоченного трудового коллектива.
Рисунок 3 - Структура системы формирования кадрового
обеспечения государственного управления
Из данного определения следует несколько важных выводов. Во-первых,
является заблуждением считать, что существуют некоторые
среднестатистические лучшие сотрудники, которые подходят любой
организации вообще. Очевидно, что при вопросе о том, каких сотрудников
хотела бы видеть государственная организация в своих рядах, все руководители
не задумываясь назвали бы приблизительно один и тот же набор определений:
профессиональные, честные, исполнительные, инициативные, дружелюбные,
работоспособные.
10
Но если разобраться в сути этих определений, то окажется, что для
каждой государственной структуры под этими понятиями скрываются разные
реальности. Например, профессионализм может интерпретироваться как
владение достаточным багажом знаний или только навыками как умением
10
Государственное и муниципальное управление в 2 ч. Часть 1. Государственное управление: учебник
и практикум для академического бакалавриата / С. Е. Прокофьев [и др.] ; под ред. С. Е. Прокофьева, О. В.
Паниной, С. Г. Еремина, Н. Н. Мусиновой. М. : Издательство Юрайт, 2019. — С. 132.
18
предлагать собственные новые решения и идеи или как наличием достаточного
опыта для предвидения и предотвращения проблем. Таким образом, на рынке
труда не существует эталонного «лучшего сотрудника», есть лишь потребности
и предлагаемые обстоятельства самой государственной организации, с учетом
которых необходимо подбирать наиболее подходящих людей.
Искусство управления кадровым потенциалом как раз и состоит в том,
чтобы непредвзято и полно понять особенности своей организации и затем
привлекать в ее ряды тех, кто усилит ее преимущества и будет терпимо
относиться к ее слабым сторонам, постепенно работая над их улучшением.
Во-вторых, формирование кадрового потенциала включает в себя
несколько видов деятельности, каждая из которых имеет свой набор приемов и
инструментов и может рассматриваться как вполне законченный этап, а
именно:
1. Привлечение к организации внимания наиболее подходящих и
приемлемых для нее претендентов со стороны рынка труда и их побуждение
стать соискателями.
2. Взвешенный, профессиональный и этичный отбор из претендентов тех,
кто может стать основой кадрового потенциала организации.
3. Расстановка финалистов по профессиональным группам с учетом
совместимости, взаимного усиления и дополнения, а также способности к
командной работе.
4. Разумный выбор и компетентное установление долгосрочных трудовых
взаимоотношений с соблюдением всех требований трудового
законодательства.
11
В-третьих, комплектование цельного, трудоспособного, неконфликтного
рабочего коллектива необходимо рассматривать как отдельную задачу,
решение которой требует особых усилий и своих подходов. Если
комплектование коллектива осуществляется в форме «замещения вакантной
11
Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления: учебник. - М.: Юрайт, 2016. –
С. 294.
19
должности», т.е. попросту затыкания дыр, без учета уже имеющихся
сотрудников, то следует ждать возможных проблем: снижения эффективности
труда группы в целом, возникновения конфликтов, увольнений,
спровоцированных несовместимостью, а также борьбы за власть и процветания
микрополитик.
Итак, планируя деятельность по привлечению новых сотрудников на
государственную службу, следует помнить, что наём и расстановка персонала –
это инструменты управления организацией. Квалифицированно проведенный
наём определяет уровень профессионализма сотрудников, формирует
настоящее и закладывает будущее организации на длительное время.
Правильный подбор и наём снимают многие управленческие проблемы в
будущем. И напротив, многие управленческие (особенно дисциплинарные)
проблемы являются следствием непрофессионально проведенного подбора. Без
квалифицированного и увлеченного персонала ни одна организация не сможет
достичь своих целей и выжить.
1.3 Специфика кадрового обеспечения государственного управления
Модель государственного управления, реформирование государственной
службы России, ее аппарата невозможны без грамотного обновления
руководящих кадров, без наполнения органов государственной власти и
местного самоуправления лицами, способными на деле обеспечить успешное
проведение экономических реформ, строительство социально защищенного
демократического государства. Эффективное обеспечение кадрами органов
государственной власти высококвалифицированными специалистами возможно
при активном использовании института резерва кадров.
12
В условиях кардинального реформирования системы государственного
управления РФ проблема нормативно-правового обеспечения формирования
кадрового резерва на государственной службе приобретает особую
12
Мельников В. П. Исследование систем управления: учебник для академического бакалавриата / В. П.
Мельников, А. Г. Схиртладзе. - М.: Юрайт, 2014. – С. 184.
20
актуальность. Для становления и развития системы формирования кадрового
резерва на государственной службе была создана и закреплена нормативно–
правовая база:
Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58 – ФЗ «О системе
государственной службы Российской Федерации» и от 27 июля 2004года № 79
– ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», и так
же Указы Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года № 110 «О
поведении аттестации государственных гражданских служащих Российской
Федерации», от 1 февраля 2005 года № 111 «О порядке сдачи
квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими
Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и
умений(профессионального уровня)», от 1 февраля 2005 года № 112 «О
конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской
службы Российской Федерации», 1 марта 2017 года Президентом Российской
Федерации был издан Указ№ 96, утверждающий Положение о кадровом
резерве федерального государственного органа, создание которого было
предусмотрено ст. 64 Федерального закона «О государственной гражданской
службе Российской Федерации» № 79 – ФЗ, с момента его первоначальной
редакции. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской
Федерации» от 27 мая 2003 года № 58–ФЗ выделяет роль формирования
кадрового резерва в целях отбора кандидатур для замещения должностей
государственной службы.
13
Кадровый резерв формируется в соответствии с поступившими в
государственный орган заявлениями от гражданских служащих и (или)
граждан.
Включение гражданского служащего (гражданина) в кадровый резерв
государственного органа для замещения должности гражданской службы по
результатам конкурса — это общее правило. Посредством конкурса
13
Портал административной реформы «Совершенствование государственного управления»
[Электронный ресурс] URL: http://ar.gov.ru
21
оценивается соответствие участников конкурса квалификационным
требованиям, которые предъявляются к должностям гражданской службы, а
также уровень их знаний, навыков и умений. Однако законодательство
предусматривает и другие основания для включения гражданских служащих в
кадровый резерв. Данный перечень содержит основания включения в кадровый
резерв на конкурсной основе, а кроме того – по результатам аттестации, также в
результате сокращения должностей гражданской службы, либо же прекращения
служебного контракта по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон.
14
Таким образом, посредством конкурса в кадровый резерв могут быть
зачислены граждане, не состоящие на государственной службе, а также
государственные служащие. Включение гражданского служащего или же
гражданина в федеральный кадровый резерв оформляется правовым актом
федерального государственного органа по управлению государственной
службой, в кадровый резерв субъекта Российской Федерации – правовым актом
государственного органа по управлению государственной службой субъекта
Российской Федерации, а в кадровый резерв государственного органа —
правовым актом государственного органа. После чего в личное дело
гражданского служащего и иные документы, которые подтверждают
служебную деятельность гражданского служащего, вносятся соответствующей
записи.
Этапы формирования, подготовки и реализации кадрового состава на
должности в органах государственной власти, органов власти субъектов
Российской Федерации определяет система работы с кадровым резервом.
Существующая процедура подготовки и проведения конкурса на
включение в кадровый резерв для замещения вакантной должности
гражданской службы полностью соответствует процедуре конкурса на
замещение вакантной должности гражданской службы. Ранее проведение
конкурса для включения в кадровый резерв осуществлялось в соответствии с
14
Наумов С.Ю., Гегедюш Н.С., Мокеев М.М. Государственное и муниципальное управление: учебное
пособие. – М.:Дашков и К, 2016. – С. 194.
22
Положением о конкурсе на замещение вакантной должности государственной
гражданской службы Российской Федерации, утвержденным Указом
Президента Российской Федерации от 01.02.2005 года № 112 «О конкурсе на
замещение вакантной должности государственной гражданской службы
Российской Федерации», на данный момент проведение конкурса на включение
в кадровый резерв регулируется Положением о кадровом резерве федерального
государственного органа, утвержденном Указом Президента Российской
Федерации №96.
Согласно пункту 8 статьи 64 Федерального закона о государственной
службе в Российской Федерации при замещении вакансий государственной
гражданской службы необходимо руководствоваться Положением о кадровом
резерве на гражданской службе, утвержденным Президентом Российской
Федерации, а также Положением о кадровом резерве субъекта Российской
Федерации, утвержденным соответствующим нормативным правовым актом
субъекта Российской Федерации. Во всех субъектах Российской Федерации
существует нормативно-правовая база, которая обеспечивает возможность
формирования и подготовки резерва кадров. Данные нормативно-правовые
акты регламентируют общие вопросы формирования резервов, отбора и
подготовки лиц, включаемых в кадровый резерв.
В ряде субъектов Российской Федерации утверждены Положения об
отборе кандидатов для зачисления в кадровый резерв, а также разработаны,
утверждены и реализуются программы и планы мероприятий по подготовке и
переподготовке управленческих кадров.
15
Самым важным вопросом в правовом регулировании кадрового резерва
являются принципы и критерии отбора кандидатов. Федеральное
законодательство содержит лишь самое общее правило, в соответствии с
которым, включение гражданского служащего или гражданина в кадровый
резерв государственного органа для замещения должности гражданской
15
Соколова Л.Г. Эффективность государственного и муниципального управления // Известия
Иркутской государственной экономической академии. 2016. № 6. С. 117.
23
службы осуществляется по результата конкурса. Также назначение на
вакантную должность из кадрового резерва осуществляется по решению
представителя нанимателя. Руководитель самостоятельно определяет, кто из
группы кандидатов больше соответствует требованиям вакантной должности, и
принимает решение о назначении.
Таким образом, данная норма о назначении на вакантную должность из
кадрового резерва по решению представителя нанимателя, которая может
приниматься без учета результатов конкурса внутри кадрового резерва, в
отсутствии методик оценки готовности претендентов на вакантную должность,
не соответствует принципу обеспечения равного доступа к государственной
службе, а также формирования кадрового резерва на конкурсной основе.
Необходимы единые методологические подходы: порядок, методики и
коллегиальные процедуры оценки кандидатов перед назначением их на
вакантную должность представителем нанимателя. Для решения этой
проблемы уместно привлекать общественные советы при органах
государственной власти, как институт гражданского общества.
Следует отметить, что создание кадрового резерва необходимо для более
качественного обеспечения органа власти подготовленными работниками.
Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2016 № 403
утверждены Основные направления развития государственной гражданской
службы Российской Федерации, а также определены основные задачи,
направленные на их реализацию. Среди направлений, определенных Указом,
выделено совершенствование управления кадровым составом гражданской
службы и повышение качества его формирования.
16
В целях совершенствования организационных основ управления
кадровым составом гражданской службы внедряются дополнительные
механизмы, обеспечивающие сохранение кадрового потенциала гражданской
службы, в том числе при проведении организационно-штатных мероприятий.
16
Портал административной реформы «Совершенствование государственного управления»
[Электронный ресурс] URL: http://ar.gov.ru