18
задачи управления данными предприятиями сводятся к базовой цели –
эффективному использованию имущества.
Внимание федеральных и муниципальных органов власти часто
направлено на устойчивость и рентабельность деятельности унитарных
предприятий.
Именно поэтому реализация кадровой политики в государственных
(муниципальных) учреждений и унитарных предприятий реализуется через
государственную кадровую политику (ГКП). Существует ряд определений
государственной кадровой политики.
Особенности построения кадровой политики в государственных
(муниципальных) учреждениях и унитарных предприятиях состоит в
следующем.
1. Она находится в зависимости от федеральных органов
исполнительной власти, а также региональных, поскольку именно они
являются собственниками имущества и распоряжаются доходами унитарного
предприятия.
Государство, его субъекты и муниципальные образования помимо
установления целей, предметов и видов деятельности государственных
(муниципальных) учреждениях и унитарных предприятиях, согласно с
данными им законом правом полномочиям:
- согласует и принимает планы деятельности предприятий (в том числе и
кадровые);
- утверждает устав, а также вносимые него изменения, тем самым
формируя кадровое пространство;
- назначает руководителей государственных (муниципальных)
учреждений и унитарных предприятий и регулирует свои отношения с ним
посредством трудового договора;
- утверждает показатели эффективности рассматриваемых предприятий;
- утверждает формы отчетности и организацию таких отчетов;
19
- полностью контролирует деятельность и кадровый аудит
государственных (муниципальных) учреждений и унитарных.
2. Значительное место в формировании кадровой политики в
государственных (муниципальных) учреждениях и унитарных предприятиях
отводится вопросам формирования и выплаты заработной платы с учетом
оптимальности соотношения между размерами заработной платы
руководителя и остального персонала.
3. Приоритетным направлением кадровой политики в государственных
(муниципальных) учреждениях и унитарных предприятиях является
формирование достойного кадрового резерва служащих, повышение
престижа работы в таких учреждениях и предприятиях, обоснованная
мотивация сотрудников на достижение максимально возможных результатов
от использования государственной и муниципальной собственности.
Особенности оплаты труда, материальных гарантий, компенсаций и
прочих процедурных вопросов представляется в локальных актах
унитарного учреждения и предприятия.
Регулирование трудовых отношений с руководителями
государственными и муниципальными унитарными предприятиями и
учреждениями осуществляется кадровыми службами соответствующего
уровня.
Основной целью кадровой службы является формирование кадрового
состава служащих государственных (муниципальных) учреждений и
унитарных предприятий, который благодаря профессиональным качествам
может правильно исполнять задачи поставленные перед данными
организациями
10
.
10
Еркина Т. Н. Сфера муниципальной деятельности. // РФ сегодня. – 2016. – № 4. – С. 24.
20
Организация работы кадровой службы в государственных
(муниципальных) учреждений и унитарных предприятий представляет собой
11
:
– самостоятельную специализированную группу кадров, имеющих
соответствующую должности подготовку и образование, выполняющие
установленные трудовым договором функции по достижению перед ними
целей;
– совокупность норм, правил и процедур (законы, постановления,
кодексы, положения и т.п.), определяющих принципы, правовое положение и
статус кадрового персонала;
– методы регулирования и направления совместной деятельности
кадров, согласованность и целеполагание их деятельности;
– орган, устанавливающий и утверждающий регламентацию
деятельности кадров государственных (муниципальных) учреждений и
унитарных предприятий
12
:
Подбор кадров – главная цель кадровой службы, которая включает
проверку за исполнением установленным правилам отбора, приема,
назначения на должность кадров, процедур проведения конкурсов на
замещение вакантных должностей, обучения кадров, аттестаций а также
выработка правил и процесса замещения должностей с учетом
прогнозирования карьеры на основании объективной оценки способностей и
достоинств сотрудников, уровня их профессионализма, знаний, умений и
навыков
13
.
Современные требования к работе с персоналом, формирования и
использования информационной базы, осуществление коммуникационных
связей, информационных потоков, моделирование, прогнозирование,
11
Сумароков В. З. Особенности формирования и развития кадрового потенциала муниципальной службы в
условиях реформы местного самоуправления / Сумароков В. З. // Известия высших учебных заведений.
Поволжский регион. – 2012. – № 2. – С. 157.
12
Прокопьев В. Б. О вопросах развития системы подготовки кадров для государственной и муниципальной
службы / Прокопьев В. Б. // Вестник Бурятского государственного университета. – 2012. – № 2. – С. 141.
13
Чихладзе Л. Т., Ежевский Д. О. Муниципальная служба в Российской Федерации; Феникс – М., 2016. –
256 c.
21
бюджетирование финансовых расчетов, могут быть выполнены только при
условии наличия современных технических средств, оргтехники, сетей и
программ продукта.
Таким образом, профессиональная деятельность с одной стороны,
зависит от объективных общественно-политических, экономических
условий, а с другой – от способов реализации внутренних характеристик
личности в новых формах и средствах управления.
Формирование кадровой политики унитарных предприятий является
базой для разработки организационной структуры службы управления
персоналом предприятий городского хозяйства, создания проектов по
определению приоритетных направлений системы управления персоналом -
и их внедрения, разработки мероприятий по повышению эффективности
функционирования системы управления персоналом на предприятиях
городского хозяйства, а также организовать информационную базу для
дальнейшего развития системы, управления персоналом по направлениям,
обусловленным кадровой политикой.
1.3. Внедрение профессиональных стандартов в деятельность
государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий
Одним из актуальнейших вопросов, стоящих в последнее время перед
работодателями, является вопрос о наличии либо отсутствии обязанности
работодателей применять профессиональные стандарты в связи с принятием
Федерального закона от 02.05.2015 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в
Трудовой кодекс Российской Федерации и статьи 11 и 73 Федерального
закона "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федеральный
закон о порядке применения профстандартов)
14
и постановления
Правительства РФ от 27.06.2016 г. N 584 "Об особенностях применения
14
Федеральный закон от 02.05.2015 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в Трудовой кодекс
Российской Федерации и статьи 11 и 73 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" //
СЗ РФ. 2015. N 18, ст. 2625.
22
профессиональных стандартов в части требований, обязательных для
применения государственными внебюджетными фондами Российской
Федерации, государственными или муниципальными учреждениями,
государственными или муниципальными унитарными предприятиями, а
также государственными корпорациями, государственными компаниями и
хозяйственными обществами, более пятидесяти процентов акций (долей) в
уставном капитале которых находится в государственной собственности или
муниципальной собственности". С момента вступления в силу
вышеназванных нормативных правовых актов прошло почти два года,
однако вопрос о том, какие профессиональные стандарты обязательны к
применению и какой круг работодателей обязан их применять, неоднозначно
трактовался весь этот период, что получило свое отражение в юридической
15
и кадровой периодике
16
. Непонимание работодателями того, с какого
момента применение профессиональных стандартов является обязательным,
приводит к тому, что работодатели откладывают внедрение
профессиональных стандартов в своей деятельности
17
. Рассмотрим причины
правового характера, по которым это происходит.
Частью 1 ст. 195.3. ТК РФ установлено, что профессиональные
стандарты в части требований к квалификации, необходимой работнику для
выполнения определенной трудовой функции, обязательны для применения
работодателями, если ТК РФ, другими федеральными законами, иными
нормативными правовыми актами Российской Федерации установлены
требования к квалификации.
Характеристики квалификации, которые содержатся в
профессиональных стандартах и обязательность применения которых не
установлена в соответствии с ч. 1 ст. 195.3. ТК РФ, применяются
15
Харитонов М.М. Случаи обязательности профессиональных стандартов для работодателей // Российский
юридический журнал. 2017. N 2. С. 129.
16
Антропова Т.Ю. Обязательность применения профстандартов // Руководитель бюджетной организации.
2016. N 6.
17
Слабоспицкая Н.Н. Правовые проблемы внедрения и применения организациями профессиональных
стандартов // Вестник Гуманитарного ун-та. 2017. N 3 (18). С. 81.
23
работодателями в качестве основы для определения требований к
квалификации работников с учетом особенностей выполняемых работниками
трудовых функций, обусловленных применяемыми технологиями и принятой
организацией производства и труда.
О применении работодателем определенной части профессионального
стандарта говорится также в ст. 57 ТК РФ, определяющей содержание
трудового договора.
Частью 2 ст. 57 ТК РФ предусмотрено, что если в соответствии с ТК
РФ, иными федеральными законами с выполнением работ по определенным
должностям, профессиям, специальностям связано предоставление
компенсаций и льгот либо наличие ограничений, то наименование этих
должностей, профессий или специальностей и квалификационные
требования к ним должны соответствовать наименованиям и требованиям,
указанным в квалификационных справочниках, или соответствующим
положениям профессиональных стандартов.
Таким образом, законодательством установлены два основания для
обязательного применения работодателем (независимо от его
организационно-правовой формы и формы собственности) положений
профессионального стандарта:
1) в части требований к квалификации - если ТК РФ, другими
федеральными законами, иными нормативными правовыми актами
Российской Федерации установлены требования к квалификации;
2) в части требований к наименованию должностей, профессий или
специальностей и квалификационных требований к ним - если в
соответствии с ТК РФ, иными федеральными законами с выполнением работ
по определенным должностям, профессиям, специальностям связано
предоставление компенсаций и льгот либо наличие ограничений.
Соответственно, при отсутствии вышеуказанных оснований применение
положений профессионального стандарта не является обязательным.
Вопрос об обязательном применении профессиональных стандартов
24
вызвал много споров среди специалистов в области трудового права.
М.А. Драчук полагает, что ст. 195.3. ТК РФ прямо связывает всех
работодателей необходимостью точного соблюдения действующих на этот
момент времени профессиональных стандартов, несмотря на значительное
количество мнений и разъяснений об их необязательности для организаций
частного сектора экономики и индивидуальных предпринимателей
18
.
Как указывает О.И. Митрофанова, исходя из формулировок ч. 1 и 2 ст.
195.3. ТК РФ, применение профессиональных стандартов обязательно для
всех работодателей: в первом случае - в части требований к квалификации,
во втором - в качестве основы для самостоятельного определения требований
к квалификации
19
.
М.М. Харитонов, опираясь на ч. 2 ст. 57 ТК РФ, указывает, что
ограничение на занятие определенными профессиями, если у работника нет
соответствующего образования, устанавливается из соображений защиты
интересов третьих лиц. При конкуренции профстандарта и ЕКС (ЕТКС)
нужно применять стандарт как более поздний нормативный акт
20
.
По мнению С.Ю. Головиной и Н.В. Новиковой, организации,
упомянутые в постановлении Правительства РФ от 27.06.2016 г. N 584, в
любом случае обязаны применять профессиональные стандарты, поскольку,
издав вышеуказанное постановление о поэтапном переходе на применение
профессиональных стандартов, правительство определило особенности их
применения для "государственно-зависимых" организаций.
Н.Н. Слабоспицкая полагает, что постановление Правительства РФ от
27.06.2016 г. N 584 определяет окончание процесса внедрения
профессионального стандарта, а началом применения профессионального
стандарта должна быть дата вступления в силу соответствующего приказа
18
Драчук М.А. Роль профессиональных стандартов в построении современной нормативной модели рынка
труда // Трудовое право в России и за рубежом. 2016. N 3. С. 51.
19
Митрофанова О.И. Профессиональные стандарты: учеб.-практ. пособие (отв. ред. DBA, ординарный
профессор НИУ ВШЭ Д.Л. Кузнецов). М.: "Юридическая фирма "Контракт", 2017 с. 432.
20
Харитонов М.М. Случаи обязательности профессиональных стандартов для работодателей // Российский
юридический журнал. 2017. N 2. С. 131.
25
Минтруда России о принятии профессионального стандарта.
По нашему мнению, для того чтобы определить перечень
профессиональных стандартов, обязательных к применению и круг
работодателей, обязанных их применять, необходимо обратиться к нормам
ТК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов,
устанавливающих в соответствии с ч. 1 ст. 195.3. ТК РФ требования к
квалификации, необходимой работнику для выполнения определенной
трудовой функции. При применении ч. 1 ст. 195.3. ТК РФ под иными
нормативными правовыми актами имеются в виду постановления и
распоряжения Правительства РФ, приказы федеральных органов
исполнительной власти, которые специально устанавливают требования к
работникам, выполняющим те или иные трудовые обязанности, носящие
нормативный правовой характер
21
.
Так, требования к квалификации, необходимой работнику для
выполнения определенной трудовой функции, установлены:
- ТК РФ (ст. 217, 330.2.) - в отношении специалистов по охране труда,
подземных работников;
- Федеральным законом от 29.12.2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в
Российской Федерации" (ст. 46, 51, 52) - в отношении педагогических
работников, руководителей, кандидатов на должности руководителей, иных
работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность;
- Федеральным законом от 21.07.1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной
безопасности опасных производственных объектов" (ст. 9, 16.2.) - в
отношении лиц, допускаемых к работе на особо опасном производственном
объекте, общественных инспекторов федерального органа исполнительной
власти в области промышленной безопасности, привлекаемыми
федеральным органом исполнительной власти в области промышленной
безопасности из числа профсоюзных инспекторов труда;
21
Головина С.Ю., Новикова Н.В. Проблемы применения работодателями профессиональных стандартов (На
примере образовательных организаций высшего образования) // Право и образование. 2017. N 8. С. 13.
26
- Федеральным законом от 06.12.2011 г. N 402-ФЗ "О бухгалтерском
учете" (ст. 7) - в отношении главного бухгалтера или иного должностного
лица, на которое возлагается ведение бухгалтерского учета в открытых
акционерных обществах (за исключением кредитных организаций),
страховых организациях и негосударственных пенсионных фондах,
акционерных инвестиционных фондах, управляющих компаниях паевых
инвестиционных фондов, в иных экономических субъектах, ценные бумаги
которых допущены к обращению на организованных торгах (за исключением
кредитных организаций), в органах управления государственных
внебюджетных фондов, органах управления государственных
территориальных внебюджетных фондов;
- Федеральным законом от 21.11.2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны
здоровья граждан в Российской Федерации" (ст. 69) - в отношении
медицинских и фармацевтических работников;
- Федеральным законом от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной
системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд" (ст. 38, 39, 112) в отношении
работников контрактных служб, контрактного управляющего, членов
комиссий по осуществлению закупок.
В данной работе не ставится цель перечислить все федеральные
законы, в которых встречаются требования к квалификации работников,
поэтому, возможно, круг работодателей, обязанных применять
профессиональные стандарты, является более широким.
При этом в отношении части работников требования к квалификации,
предусмотренные названными выше федеральными законами, уже включают
в себя указание о применении профессиональных стандартов (например, в
отношении подземных работников, педагогических работников), а в
отношении другой части работников законодательство такой четкой
"привязки" не содержит. В этой связи полагаем, что законодатель отвел ч. 1
ст. 195.3. ТК РФ роль отсылочной нормы, которая должна образовать связку
27
между иными федеральными законами, в которых установлены требования к
квалификации работников, и положениями профессиональных стандартов.
Представляет сложность и вопрос о действиях работодателя в
отношении уже принятых на работу работников, квалификация которых (в
части требований к образованию и стажу работы) не соответствует
профессиональному стандарту.
Представляется, что у работодателя есть несколько вариантов решения
этого вопроса:
- направить работника на обучение;
- направить работника на профессиональный экзамен;
- провести аттестацию.
В отношении первого варианта отметим, что в настоящее время
работодатель имеет право направлять работника для получения как
дополнительного профессионального образования (в виде повышения
квалификации или профессиональной подготовки), так и профессионального
образования (ч. 1 ст. 196 ТК РФ). Однако законодательством не урегулирован
вопрос о том, как необходимо поступить работодателю в ситуации, если
работник отказывается пройти соответствующее обучение, особенно если
принять во внимание позицию Минтруда России о невозможности
увольнения работника в связи с введением профессиональных стандартов.
Направление работника работодателем на прохождение
профессионального экзамена в соответствии со ст. 2 и 4 Федерального закона
от 03.07.2016 г. N 238-ФЗ "О независимой оценке квалификации"
действительно позволит подтвердить квалификацию работника, однако
необходимо иметь в виду, что неудовлетворительный результат
профессионального экзамена не является основанием для увольнения
работника.
Кроме того, недостатками первых двух вариантов является
необходимость несения дополнительных финансовых затрат со стороны
работодателя.