14
муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договор
(контракта)
5
.
В объективном смысле муниципальная служба – это совокупность
правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с
зачислением на должность, поощрением, прохождением, отставкой и т.д. В
данном аспект муниципальная служба рассматривается как комплексный
правовой институт. В субъективном смысле муниципальная служба – это
осуществляемая в соответствии с законодательством профессиональная
деятельность лиц, занимающих оплачиваемые невыборные должности в
органах местного самоуправления и реализующих принадлежащие
муниципальному образованию обязанности и права.
Муниципальная служба является сложным социально-правовым
институтом и имеет следующие особенности
6
:
1. она учреждается и функционирует в сфере публичной власти, носит
публично-правовой характер;
2. имеет специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий
местного самоуправления;
3. имеет определенную преемственность с государственной службой.
Основными задачами муниципальной службы являются:
– обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод
человека и гражданина на территории муниципального образования;
– обеспечение самостоятельного решения населением вопросов
местного значения;
– подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах
полномочий органов местного самоуправления;
5
Зиновьева Е.Г. Муниципальное управление и социально-экономическое планирование в
муниципальных образованиях: учебное пособие / Е.Г. Зиновьева, С.В. Коптякова. -
Магнитогорск: ФГБОУ ВО "МГТУ им. Г.И. Носова", 2019. – 214 с.
6
Зиновьева Е.Г. Муниципальное управление и социально-экономическое планирование в
муниципальных образованиях: учебное пособие / Е.Г. Зиновьева, С.В. Коптякова. -
Магнитогорск: ФГБОУ ВО "МГТУ им. Г.И. Носова", 2019. – 216 с.
15
– защита прав и законных интересов муниципального образования.
С точки зрения задач, эта служба представлена в трех аспектах. В
социальном аспекте – как профессиональное осуществление по поручению
государства общественно полезной деятельности лицами; в политическом –
как деятельность по реализации государственной политики, достижении
целей и задач в обществе и государстве, то есть от ее стабильности и
эффективности зависит устойчивость общественных отношений; в правовом
– юридическое установление служебных отношений, при реализации
которых и достигается практическое выполнение должностных
обязанностей, полномочий служащих.
Муниципальная служба представляет собой систему правовых норм,
регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты,
стимулирование, ответственность служащих, порядок возникновения и
прекращения служебных отношений. Если говорить об отличии задач
муниципальных служащих от задач государственных служащих, то оно
заключается лишь в уровне (федеральный, региональный, местное
самоуправление), т.е. качественного отличия не существует, общей для них
будет цель – улучшение благосостояния общества, удовлетворение
общественных интересов.
Существуют общие черты, характерные для муниципальной службы
любой развитой страны
7
:
– муниципальная служба в значительной степени интегрирована в
государственный механизм, выполняет многие функции, имеющие
общегосударственное значение;
– муниципальная служба функционирует под контролем центральной
власти;
– исполнительские функции осуществляются профессионалами.
7
Рисин И.Е. Учебное пособие для магистрантов направления "Государственное и
муниципальное управление" / Рисин И.Е. - Воронеж, 2016. - 101 с.
16
Принципиальным положением Федерального закона №25-ФЗ,
отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных
гражданских служащих РФ, является то, что замещение должностей
муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора
(контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для
государственных гражданских служащих
8
.
Правовую основу муниципальной службы составляет федеральное
законодательство, законодательство субъекта Федерации и нормативно-
правовые акты муниципальных образований.
К основным принципам муниципальной службы, закрепленных в
Законе об основах муниципальной службы относятся:
– верховенство Конституции РФ, федеральных законов и законов
субъектов Федерации над иными нормативными актами (инструкциями,
положениями);
– приоритет прав и свобод человека и гражданина и их
непосредственное прямое действие;
– самостоятельность органов местного самоуправления в пределах
своих полномочий;
– профессионализм и компетентность муниципальных служащих;
– ответственность муниципальных служащих за неисполнение или
ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
– равный доступ граждан к муниципальной службе в соответствии с их
способностями и профессиональной подготовкой;
– единство основных требований и положений муниципальной службы,
действующих в России, с учетом местных особенностей и традиций;
– правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
– внепартийность муниципальной службы и недопустимость контроля
муниципальной службы партийными и иными организациями.
8
Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" от 02.03.2007 N
25-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 16.12.2019 N 432-ФЗ).
17
В соответствии с Федеральным законом № 25-ФЗ "О муниципальной
службе в Российской Федерации" муниципальная должность – это
должность, предусмотренная уставом муниципального образования в
соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными
полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью
за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного
самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального
образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и
обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и
ответственностью за исполнение этих обязанностей.
В зависимости от характера полномочий, способа замещения
должности все лица, работающие в органах местного самоуправления,
делятся на две группы – выборные и невыборные должностные лица.
Поэтому в Федеральном законе "О муниципальной службе в Российской
Федерации" подразделяются два вида муниципальных должностей:
1) выборные муниципальные должности, замещаемые в результате
муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного
самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а
также замещаемые на основании решений представительного или иного
выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в
состав указанных органов в результате муниципальных выборов;
2) иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения
трудового договора.
Принципы местного самоуправления, как перечисленные выше, так и
не нашедшие отражения, способны характеризовать организацию и
функционирование института местного самоуправления в Российской
Федерации только в комплексе. Понимание каждого из перечисленных
18
принципов позволяет в дальнейшем уверенно рассуждать о модели местного
самоуправления и практике ее реализации в России
9
.
1.2. Содержание, принципы и методы кадрового обеспечения
муниципальных служащих
Необходимость правового регулирования отношений в сфере
муниципальной службы и установления правового статуса муниципальных
служащих, занимающих штатные муниципальные должности в органах
местного самоуправления и иных образуемых ими органах, назрела уже
давно. Статус муниципального служащего наряду со статусом
государственных служащих определяется федеральным законодательством, а
также законодательством субъектов Российской Федерации. Однако сейчас
правовая база муниципальной службы становится на собственный путь, идет
общее развитие самостоятельных институтов муниципального права, что
требует разработки теоретических и практических подходов к этой проблеме.
Беря за основу определение слова «политика» из словаря Ф. Брокгауза
и И. Эфрона, определивших его как «…учение о способах достижения
государственных целей, различают политику внутреннюю и внешнюю»,
можно сказать, что кадровая политика в муниципальном секторе экономики
– это согласованный перечень способов достижения целей местного
самоуправления и решения вопросов местного значения, основанный на
человеческом ресурсе, как ресурсе рабочей силы. Кадровая политика в
муниципальном секторе экономики, при наличии единой цели, состоит из
двух частей
10
:
1) внутренняя кадровая политика, обеспечивающая, с одной
стороны, эффективную деятельность самих органов местного
самоуправления, а с другой стороны – доступность информации о
9
Анненков В.И. Государственная служба: организация управленческой деятельности:
учебное пособие / В.И. Анненков, Н.Н. Барчан, А.В. Моисеев, Б.И. Киселѐв. – 2-е изд.,
стер. - Москва: КноРус, 2016. - 253 с.
10
Инновационный кадровый менеджмент на государственной службе: учебное пособие /
Е.Д. Богатырев [и др.]. - Москва: Финансовый ун-т, 2016.
19
деятельности муниципальных служащих, в соответствии с Федеральным
законом Российской Федерации от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной
службе в Российской Федерации»;
2) внешняя кадровая политика, которая в зависимости от
предприятий муниципального образования может проводиться как
непосредственно – путем воздействия на политику, проводимую в
муниципальных унитарных предприятиях или муниципальных учреждениях
(например, посредством назначения их руководителей, установлении
порядка назначения их заместителей и главных бухгалтеров), так и
опосредованно - путем создания условий, которые приведут к желаемому
поведению организаций, которые в муниципальной собственности не
находятся.
В настоящее время многие ученые и практики сходятся во мнении, что
«ошибочна позиция тех, кто утверждает, будто государственная кадровая
политика не должна определять задачи и пути государственного
регулирования кадровых процессов, протекающих в негосударственной
сфере, в сфере рыночной экономики, особенно в коммерческих структурах»,
так как тем самым государство отстраняется от управления человеческими
ресурсами в целом. Это мнение в полной мере применимо и к органам
местного самоуправления
11
.
Объектом непосредственного муниципального управления является
персонал органов местного самоуправления, кадры муниципальных
унитарных предприятий и муниципальных учреждений. Здесь все кадровые
процессы (продвижение кадров, смена состояния количественных и
качественных параметров кадрового потенциала, оплата труда и другие)
проходят под непосредственным воздействием органов местного
самоуправления и их структурных подразделений. Однако органы местного
самоуправления не могут не воздействовать и на кадры организаций,
11
Старилов Ю.Н. Государственная служба и служебное право: учебное пособие / Ю.Н.
Старилов. - Москва: Норма: ИНФРА-М, 2016. - 239 с.
20
входящих в муниципальный сектор экономики. От тех, кто работает в
органах местного самоуправления, хозяйствующих, общественных и иных
организациях, во многом зависит политическая и социально-экономическая
стабильность в обществе, конкурентоспособность инвестиционная
привлекательность города, уровень благосостояния его населения,
безопасности и комфорта жизни населения города, которыми определяется
эффективность работы органов местного самоуправления.
В условиях активного развития рыночной экономики в России особое
значение приобретают вопросы практического применения современных
форм управления персоналом, позволяющие повысить социально-
экономическую эффективность любого производства. Служба персонала во
всех организациях – это поддерживающее подразделение наряду с
финансовым и маркетинговым отделами, ее основная задача не в
генерировании собственных идей, а в обеспечении деятельности организации
необходимым и достаточным трудовым ресурсом. Только в том случае, если
в организации прослеживается хотя бы какое-то наличие кадровой политики,
можно говорить о наличии организационной культуры в данной организации
вообще.
Рассматривая и анализируя тенденции работы с персоналом, можно
говорить о том, что все большее значение приобретают стратегические
аспекты. Они преобладают над традиционными исполнительскими
(оперативными) задачами, хотя продолжают работать традиционные
инструменты в работе с кадрами: планирование, привлечение человеческих
ресурсов, повышение квалификации, администрирование кадров, ведение
кадрового делопроизводства
12
.
Эффективность муниципальной службы связана с организацией
профессиональной деятельности, качественной подготовкой,
переподготовкой, повышением квалификации кадров и научно-методическим
12
Шарапова В.М. Современные проблемы управления человеческими ресурсами / В.М.
Шарапова, Н.А. Александрова. - Екатеринбург: Изд-во Уральского ГАУ, 2019. – 142 с.
21
обеспечением их функционирования. В проводимых в настоящее время
научных исследованиях по проблемам муниципальной службы все более
четко формируется идея использования инновационных технологий
управления кадровыми процессами, в том числе профессиональным
развитием. Однако в науке и управленческой практике еще не выработаны
достаточно обоснованные критерии комплексной оценки уровня кадровой
политики, отсутствует концептуальная основа современных кадровых
технологий профессионального развития и усвоения государственными и
муниципальными служащими профессиональных и этических ценностей,
норм и правил кадровой культуры.
Для того чтобы наглядно представить себе роль кадрового обеспечения
в развитии кадровой политики органов местного самоуправления,
необходимо определить его место во внешней и внутренней среде.
Кадровый потенциал во внешней среде представляет собой
совокупность людей, которые могут попасть на муниципальную службу
благодаря (в идеале) либо своему образованию, либо своим навыкам. То есть
кадровый потенциал органов местного самоуправления, с одной стороны,
складывается из выпускников вузов, имеющих соответствующую
квалификацию, специалистов других организаций либо специалистов,
находящихся временно без работы, но имеющих достаточный опыт и навыки
для осуществления специализированной деятельности в конкретном органе
власти
13
.
Система формирования кадрового потенциала во внутренней среде
немногим отличается от системы формирования во внешней среде. Кадры в
органах местного самоуправления – это трудовые ресурсы, которые
обладают профессиональными способностями и навыками для достижения
целей конкретного органа, а также обладают определенными внутренними
13
Травин В.В. Развитие управленческого потенциала / В.В. Травин, М.И. Магура, М.Б.
Курбатова. - Москва: Дело, 2017. – 127 с.
22
ресурсами для участия в деятельности данного органа на более высоком
статусном уровне (кадровый потенциал).
К настоящему времени в Российской Федерации сложились
нормативно-правовые основы государственной и муниципальной службы как
механизма государственного и муниципального управления, принципиально
отличающегося от действовавшей ранее административной системы
управления.
Главной тенденцией в современной муниципальной службе является
повышение эффективности муниципальной службы путем изменения
нормативно-правовой базы системы муниципального управления.
Нормативно-правовой основой для применения кадровых технологий в
муниципальной службе России являются федеральные законы, законы
субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации,
регулирующие вопросы прохождения муниципальной службы, конкурсного
замещения вакантных должностей, оценки, увольнения служащих и ряд
других.
Однако в муниципальной службе не все кадровые технологии в равной
мере нормативно обеспечены. Нормативно-правовую основу имеют такие
кадровые технологии, как аттестация, конкурсное замещение должностей,
формирование и использование кадрового резерва.
В субъектах Российской Федерации также разрабатывается система
мер, направленная на совершенствование порядка прохождения
муниципальной службы и стимулирование добросовестного исполнения
обязанностей муниципальной службы на высоком профессиональном
уровне
14
.
Таким образом, важнейшей целью современного профессионального
образования муниципальных служащих является создание у них таких
14
Захарова Е.А. Профессионализация муниципальной службы как фактор формирования
положительного имиджа органов местного самоуправления у населения: монография /
Захарова Е.А., Мельникова Р.И. - Воронеж: Воронежский ЦНТИ - фил. ФГБУ "РЭА"
Минэнерго России, 2018. - 130 с.
23
компетенций, которые позволят формировать у служащих умения и навыки
работы в изменяющихся условиях, развить инновационный кадровый
потенциал и формировать установки и возможности работы в стратегическом
контексте на перспективу.
В любой сфере человеческой деятельности ключевым фактором,
оправдывающим или отрицающим конкретные формы и методы этой
деятельности, является ее эффективность. При этом определение
эффективности труда муниципальных служащих является на сегодняшний
день одной из самых трудных и не решенных до конца проблем. Сложность
определения эффективности труда муниципальных служащих обусловлена
рядом объективных причин: спецификой труда, методологической не
проработанностью количественного и качественного измерения результатов
и затрат управленческого труда и, прежде всего, отсутствием единого
подхода к определению его эффективности в научной экономической
литературе. Отсутствие единого подхода к определению эффективности
труда объясняется тем, что отдельные экономисты отождествляют
эффективность труда с его производительностью, результативностью,
эффективностью хозяйственной деятельности и другими косвенными
показателями.
15
Показатель производительности труда является обязательным
составным элементом эффективности профессиональной служебной
деятельности муниципального служащего. Между тем, параметр
производительности труда муниципальных служащих, являясь важным
индикатором выполнения работ, связанных с документоведением и
документационным обеспечением аппарата управления, как количественная
мера его результатов не имеет столь широкого применения на практике.
15
Денисенко И.Ф. Государственная и муниципальная служба. Профессиональная карьера
государственного и муниципального служащего: учебное пособие / И.Ф. Денисенко, О.А.
Артюхин, Н.В. Мишина. - Ростов-на-Дону: РГУПС, 2017. - 138 с.