17
2. Реактивная кадровая политика. Руководство организации ведет
контроль над проблемами в работе с персоналом и причинами их развития:
− появление конфликтных ситуаций;
− отсутствие мотивации к труду;
− отсутствие квалифицированного персонала.
Кадровые службы достаточно развиты, но не имеют определенной
программы развития персонала.
3. Превентивная кадровая политика. В такой ситуации у руководства есть
определенные прогнозы развития кадровой ситуации, однако нет средств для
влияния на нее. В программах модернизации организации имеются
краткосрочный и среднесрочный прогнозы в потребности персонала,
определены задачи по развитию персонала. Основная проблема заключается в
формировании целевых кадровых программ.
4. Активная кадровая политика является рациональной кадровой
политикой. Такая политика заключается в ориентации на развитие персонала,
повышение его квалификации. Особое внимание уделяется профессиональным
кадрам, управленцам смежных органов власти.
М.М. Федоровым отмечено, что важнейшей целью использования
рабочей силы в муниципальном секторе является «снабжение государственных
органов требуемым количеством квалифицированных сотрудников при
наименьших затратах при устанавливании целей профессионального
развития»
14
. Кадровое планирование проводится в целях обеспечения кадрами
органов власти, и выполняя такие задачи:
улучшение процесса отбора кадров на работу;
увеличение производительности работы;
проведение мероприятий по повышению квалификации;
минимизация расходов на содержание штата и др.
14
Федоров М.М. Кадровая политика сферы муниципального управления и ее перспективы //
Социологические исследования. - 2017. - №11. -С. 15
18
Итак подытожим, что кадровая политика - это система теоретических
знаний, взглядов, установок государственных и муниципальных органов
власти, коммерческих организаций, должностных лиц, направленных на
определение конкретной стратегии, принципов и приоритетов политики
управления кадрами. Отметим, что в данном исследовании имеется в виду
кадровая политика организации муниципального управления, а не кадровая
политика муниципального образования в целом.
Механизм формирования кадровой политики организации
муниципального управления представляет собой совокупность определенных
действий субъектов, которые направлены на развитие всей системы управления
человеческими ресурсами
15
. Специфичность муниципальной службы
значительным образом воздействует на характер проведения кадровой
политики. Данную специфику нужно обязательно учитывать при формировании
кадровой политики. Также имеют важное значение особенности
законодательства в проведении муниципальной политики в отношении кадров и
направления административной реформы.
1.2. Методические подходы к организации кадрового обеспечения
муниципального управления
Кадры муниципального управления – это совокупность работников,
профессионально выполняющих функции муниципального управления или
способствующих их осуществлению, а также обеспечивающих управление
муниципальным хозяйством.
Кадровое обеспечение муниципального управления – комплекс действий,
направленных на поиск, оценку и установление заранее предусмотренных
отношений с рабочей силой как в самой организации муниципального
15
Шамарова Г.М. Ответственность муниципального служащего: проблемы правового
регулирования // Трудовое право. - 2018. - № 2. - С. 35
19
управления для дальнейшего продвижения по карьерной лестнице, так и вне её
пределов для нового найма временных или постоянных работников.
Основной костяк кадров муниципального управления составляют
муниципальные служащие.
Муниципальная сфера не связана с обслуживанием высших
должностных лиц муниципального образования. Целью ее, в первую очередь,
является решение вопросов местного самоуправления. Муниципальные
должности муниципальной службы определяются нормативно-правовыми
актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром
муниципальных должностей муниципальной службы, утвержденных законом
субъекта Российской Федерации.
Все должности муниципальной службы распределяют только функции,
задачи и полномочия, связанные непосредственно с занимаемой должностью.
Муниципальное управление распознает характер деятельности муниципальных
служащих, но не наоборот.
В соответствии с новым законом, должности муниципальной службы
подразделяются на следующие группы
16
:
высшие должности муниципальной службы;
главные должности муниципальной службы;
ведущие должности муниципальной службы;
старшие должности муниципальной службы;
младшие должности муниципальной службы.
В Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской
Федерации» от 2007г. содержатся только названия групп должностей
муниципальной службы, а названия должностей отсутствуют. В соответствии с
ч. 2 ст. 6 Закона о муниципальной службе должности муниципальной службы
устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с
16
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» №
79–ФЗ от 27.07.2004г. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://base.consultant.ru.
20
реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ, утверждаемым
законом субъекта РФ.
Должности муниципальной службы подразделяются на четыре основные
подкатегории
17
:
руководители;
помощники (советники);
специалисты;
обеспечивающие специалисты.
Методология кадрового обеспечения кадровой политики муниципального
управления должны соответствовать следующим условиям
18
:
универсальность. Инструментарий оценки должен быть единым для
всех муниципальных образований Российской Федерации и согласован с
механизмами оценки базовых квалификационных требований муниципальных
служащих;
общедоступность. Кандидаты на замещение муниципальных
должностей должны иметь возможность свободного доступа к содержанию
квалификационных требований, методическим материалам их формирования и
оценки. Реализовано это условие может быть посредством использования
возможностей портала муниципальной службы или создания специального
портала;
объективность. Для обеспечения единообразия оценки компетенций
муниципальных служащих необходимо использовать автоматизированные
способы оценки. Из способов оценки, предложенных Минтрудом РФ, лишь
тестирование соответствует всем указанным выше условиям.
17
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» №
79–ФЗ от 27.07.2004г. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://base.consultant.ru.
18
Захарченко В.В. Кадровая политика России в органах управления // Корреспондент. - 2018.
- №4. - С. 24
21
Формирование кадровой политики и системы функциональных
компетенций муниципальных служащих представляет собой сложный
аналитический процесс. Он связан с исследованием полномочий органа
местного самоуправления по основным направлениям его деятельности. Особое
внимание следует уделять правовым основаниям осуществления полномочий.
Сформировав реестр полномочий, органам местного самоуправления
рекомендуется провести их сопоставление с целью установления наличия или
отсутствия избыточных полномочий. Часть реестра, содержащая нормативно-
правовое обоснование реализуемого полномочия, фактически определяет
квалификационные требования к функциональным знаниям кандидата на
замещение муниципальной должности в органе власти
19
.
Помимо направлений деятельности органов местной власти,
функциональный уровень квалификационных требований должен
формироваться с учетом специализации по направлениям деятельности, в
соответствии с которой муниципальные служащие исполняют должностные
обязанности. Специализация по направлениям деятельности определяется
государственными функциями и услугами, осуществляемыми
соответствующим органом власти. Соответственно, органам местного
самоуправления необходимо провести анализ реализуемых полномочий с
целью выделения функций и услуг. На данном уровне оцениваются лишь
знания и навыки претендента на замещение муниципальной должности.
В связи с этим, органом местной власти следует установить конкретные
знания и навыки, необходимые для реализации функций и предоставления
услуг. Под специальными квалификационными требованиями в кадровой
политике понимаются конкретизированные знания и навыки, необходимые для
исполнения должностных обязанностей по конкретной должности
муниципальной службы. Согласно методическому инструментарию Минтруда
19
Кашковар Е.М. Государственное управление и кадры // Социальный журнал. 2017. №8. С.
16
22
РФ эти требования к кадровой политике в отношении муниципальных
служащих формируются в три этапа
20
.
Первоначально специальные квалификационные требования дополняются
базовыми квалификационными требованиями. Далее на основе
функциональных квалификационных требований формируются
квалификационные требования к конкретной должности, связанные с
направлением деятельности и специализацией по направлению деятельности.
На третьем этапе специальные квалификационные требования наполняются
навыками, знаниями, профессиональными и личностными качествами,
необходимыми для исполнения обязанностей по конкретной должности.
Муниципальная служба имеет свои особенности. Одна из них связана с
содержанием муниципальной профессиональной деятельности.
Муниципальный служащий выполняет две группы функций.
Первая-это регулирование общественных отношений, возникающих в
процессе осуществления муниципальных органов публичной власти в
муниципалитете. Вторая группа функций определяется необходимостью
оказания людям и организациям муниципальных общественных благ, которые
напрямую или косвенно связаны с управлением хозяйственной
деятельностью
21
.
Еще раз обратим внимание на муниципальную профессиональную
деятельность. Ее нельзя рассматривать только как дополнение к руководству
муниципалитета или предоставлению муниципальных услуг.
Профессиональная деятельность муниципальных служащих оказывает влияние
на такие важные сферы жизни местных сообществ, как социальная,
политическая, идеологическая.
20
Мишутов В.Л. Организация кадрового обеспечения органов власти // Государственное и
муниципальное управление. - 2019. - №1. - С. 41
21
Багаев А.Н. Реформа управления кадрами: все, что о ней слышали и хотим знать / А.Н.
Багаев. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2016. - с. 78
23
Вторая отличительная особенность - муниципальная служба обусловлена
как профессиональная деятельность, которая опирается на постоянной основе
на муниципальные должности, не являющиеся выборными. Муниципальные
должности, определяются федеральным законодательством, возникают в
соответствии с Уставом муниципального образования, с установленными
обязанностями по исполнению полномочий местной власти
22
.
Вопрос профессиональной ответственности муниципального служащего –
один из основных в дискуссиях о реформе системы управления в современной
России. Самосознание служащего, ощущение принадлежности к конкретной
социальной группе влияет на его поступки и выбор правильной модели
поведения, что в итоге обеспечивает интересы общества по профессиональному
оказанию публичных услуг
23
.
Квалификация кадров, понимание работниками своих задач и отношение
к делу являются решающими факторами эффективности муниципального
управления. В органах местного самоуправления работает много специалистов
высокой квалификации, с большим опытом работы в своих сферах, но
воспитанных в старых традициях административно-командной системы. Они не
воспринимают собственную деятельность как специфическую муниципальную
управленческую деятельность и используют в своей работе подходы,
характерные для управления хозяйственными структурами (ориентированными
на максимизацию дохода или прибыли) или структурами государственного
управления. Причины такого положения дел – это прежде всего недолгая
история муниципального управления в России и несовершенная система
подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных
кадров.
22
Федоров М.М. Кадровая политика сферы муниципального управления и ее перспективы //
Социологические исследования. - 2017. - №11. -С. 17
23
Кашковар Е.М. Государственное управление и кадры // Социальный журнал. - 2017. - №8. -
С. 15
24
В целях повышения эффективности власти, обеспечения качественного
современного муниципального управления необходимо создание новой модели,
ориентированной на прозрачный и понятный для общества результат работы.
При этом основная роль принципов управления по результатам связана с
определением и планированием приоритетов муниципальной политики в
деятельности органов власти.
Система управления муниципальной службой продолжает оставаться
разделенной между теми или иными ведомствами и структурами.
Следовательно, управление осуществляется децентрализованно, на уровне
кадровых служб отдельных федеральных и региональных органов власти, а
значит, кадровая политика продолжает носить ярко выраженный
ведомственный характер. Исследование кадровых технологий на
муниципальной службе также составляет предмет научных дискуссий. В
настоящее время большинство кандидатов проходят процедуру конкурса,
зачисляются в кадровый резерв и впоследствии по его итогам назначаются на
вакантные должности
24
.
Поскольку зачисление в кадровый резерв имеет место быть при
достижении худших показателей, чем для победы в конкурсе, а выдвижение из
резерва производится уже без конкурса, то существующий порядок приводит
на практике к попаданию на службу кандидатов с худшими
профессиональными качествами. Кроме того, решения конкурсных комиссий,
как и аттестационных, создаваемых для проведения текущей оценки служащих,
в значительной степени являются достаточно формальными или
субъективными. По этой причине реформирование всей системы аппарата
неотделимо от политики противодействия коррупции
25
.
24
Алехин Э.В. Государственные и муниципальные проблемы управления кадрами / Э.В.
Алехин. - Пенза, 2016. - с. 294
25
Дмитриева А.В. Проблемы кадрового обеспечения органов власти // Государственное и
муниципальное управление. - 2019. - №2. - С. 19
25
Представляется, что подобным совершенствованием законодательства
государство пытается выявлять новые критерии решения проблемы кадрового
отбора в управленческом корпусе. Следовательно, необходимо на практике
развивать участие различных форм общественного контроля, общественных
экспертов в работе квалификационных и аттестационных комиссий в целях
гласного отбора кадров на вакантные должности муниципальной службы, т.е.
отбора действительно квалифицированных кадров для замещения должностей в
органах власти всех уровней.
На качество кадровой политики муниципального управления оказывают
влияние как внешние, так и внутренние факторы. К внешним относятся
следующие факторы:
уровень экономического развития государства и его экономическая
политика;
состояние и качественный состав рынка труда;
законодательная база, регламентирующая трудовые и социальные
отношения;
наличие и уровень общедоступного образования;
демографическая ситуация;
инновации.
К внутренним факторам, от которых также зависит тип кадровой
политики муниципального управления, относятся:
уровень социально-экономического развития организации и ее цели;
инвестиционный климат;
сложившийся стиль управления, корпоративная и организационная
культура;
26
эффективность системы управления персоналом, используемые в
организации системы мотивации и стимулирования
26
.
Кроме того, к внутренним факторам формирования кадровой политики
относятся условия труда и техническое оснащение рабочих мест, от которых в
первую очередь зависит требующийся уровень квалификации и образования.
Но на качество трудовой деятельности каждого конкретного работника
муниципального управления оказывают влияние еще и личные факторы,
обусловленные его потребностями
27
. Они включают:
материальную обеспеченность;
потребность в стабильности и безопасности;
признание заслуг и достижений;
уважение;
независимость и самостоятельность;
творчество;
власть.
Эффективность кадровой политики определенной организации
государственной (муниципальной) сферы во многом обусловливается
факторами личными (персонала) и внутренними (учреждения).
Также она имеет зависимость от способности введенной системы
руководства кадрами не только верно подбирать и осуществлять расстановку
штатов, но и объективно проводить их оценивание, оплачивать развитие и
обучение для того чтобы достигнуть уровня, обеспечивающего нужную
конкурентоспособность
28
.
26
Социум и муниципальная кадровая политика / И.И. Смешацкий. - М.: Веста –М, 2017. - с.
75
27
Яковлев А.В. Особенности кадрового обеспечения муниципальных организаций //
Государственное и муниципальное управление. - 2019. - №1. - С. 28
28
Гнедая М.С. Особенности кадрового обеспечения органов власти // Государственное и
муниципальное управление. - 2019. - №1. - С. 33