12
Закон предусматривает ведение государственного реестра на вновь
выявленные объекты культурного наследия.
Порядок проведения работ по выявлению и государственному учету
объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия,
установлен Приказом Министерства культуры РФ от 2 июля 2015 г. N
1905.[6]. Такие работы представляют собой подготовку сведений об
историко-культурной ценности объекта, обосновывающих отнесение
объекта к объектам, обладающим признаками объекта культурного
наследия, включающую в себя визуальный осмотр (натурное
обследование) и фотофиксацию объекта; сбор документов и материалов
(историко-архивные, библиографические и иные исследования) об
историко-культурной ценности объекта; изучение и анализ полученных
документов и сведений с точки зрения истории, архитектуры,
градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или
антропологии, социальной культуры. Как правило, решающую роль
играют именно архивные документы.
Процедура подачи заявления о включении выявленного объекта
культурного наследия в Единый Государственный Реестр объектов
культурного наследия заметно упростилась в части прилагаемых
документов после вступления в силу 22 января 2015 г. Федерального
закона от 22 октября 2014 г. N 315-ФЗ "О внесении изменений в
Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках
истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные
законодательные акты Российской Федерации".[11]
Вывод: На территории России площадью 17 098 246 км
2
, выявлено
более 1700 тысяч объектов культурного наследия, каждый из которых
требует к себе особого внимания со стороны государственных служб и
общества в целом.
13
1.2. Проблемы вовлечения объектов культурного наследия в
хозяйственный оборот
Состояние памятников истории, культуры, архитектуры находятся в
различном состоянии: от руинированного, аварийного и
неудовлетворительного, до удовлетворительного. Природные явления,
техногенные катастрофы, стихийные бедствия, отсутствие
финансирования, нецелевое использование объекта, бюрократическая
рутина - факторы, способствующие разрушению и утрате объектов.
Законодательство предусматривает сохранность таких объектов, а
так же действия направленные на реконструкцию, реставрацию,
технический и авторский надзор при проведении работ, приспособление
объекта под современные потребности общества (исключающие его
разрушение).
Источник: Википедия
Рис. 1. Гидроэлектростанция «Пороги»
Цепочка от выявления объекта и занесения его в реестр до
реконструкции объекта с последующим вовлечением его в хозяйственный
оборот может быть очень долгой, порой растягивается на многие годы. В
пример можно привести
Гидроэлектростанцию «Пороги» «(Порожская ГЭС) — малая ГЭС на реке
14
Большая Сатка в Саткинском районе Челябинской области, у
посёлка Пороги (рис.1.). Старейшая непрерывно действующая (до 2017
года) гидроэлектростанция России (пущена в 1910 году). Памятник
истории и культуры областного значения. В 2017 году станция была
остановлена по причине отсутствия средств на продолжение
эксплуатации».[38]
Более трагическая участь постигла Дом Бергов, расположенный в
Новой Москве, на берегу реки Десны. Чиновники планировали включить
объект в госпрограмму «Усадьбы Подмосковья», однако строение
обрушилось раньше (рис.2.).
Государство старается сохранять объекты, включая их в план
реконструкции, выделяя по мере возможности бюджетные средства. В
крупных городах на ремонт и реконструкцию объектов значительно
больше выделяется средств, чем на периферии. Объем финансовых
ресурсов требующийся для реставрации объектов не покрывает
выделенный бюджет.
Закон о бюджете г. Москвы на 2018-2020гг. выделяет департаменту
культурного наследия г. Москвы на 2018г - 4142,9 млн. руб. на 2019г. –
4581,1 млн. руб. на 2020г -4784,2 млн. руб. [48]
В то же время, бюджетные ассигнования 2017г по 2019г. на
реализацию государственной программы «Развитие культуры и туризма»
показывают динамику неуклонного снижения государственных
инвестиций с 90,4646 млрд. рублей до 73,3561 млрд. рублей. [49]
Бюджетные ассигнования по программе «Сохранение,
использование, популяризация исторического и культурного наследия» в
2017 году уменьшены на 1 205,9 млн. рублей, в 2018 году на 296,1 млн.
рублей, в 2019 году на 7,9 млн. рублей [19].
15
Источник: Hraniteli-nasledia.com
Рис. 2. Дом Бергов
Опыт сохранения объектов культурного наследия (далее-ОКН) и
вовлечения их в хозяйственный оборот у зарубежных стран с развитой
экономикой заключается в предоставлении льготного налогообложения,
субсидировании, привлечении частного капитала, пожертвований.
Социально-экономическое, политическое устройство, уклад жизни
зарубежных стран отличается от России, поэтому, использовать
зарубежные методы в России требуется осторожно, обкатывая введение
новшеств, и предусматривая параллельные пути адаптации.
Для того чтобы запустить процесс реконструкции объекта, прежде
надо располагать данными о его состоянии. Отношения в области
сохранения и использования ОКН регулируются законодательством РФ и
градостроительным кодексом.
16
В соответствии с требованиями ч.1.ст.45 Федерального закона от 25
июня 2002 года №73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного
наследия, включенного в реестр, проводятся на основании задания на
проведения указанных работ, разрешения на проведение указанных
работ, выданных органом охраны ОКН, проектной документацией
согласованной с органом охраны ОКН. Уполномоченным органом охраны
ОКН является департамент культурного наследия г. Москвы. В его
функции входит сохранение, использование и популяризация ОКН.
Департамент подотчетен правительству Москвы. Департамент
утверждает задание на проведение работ. Порядок выдачи задания
определяется ч.4, ст.45, Федерального закона от 25 июня 2002 года №73-
ФЗ «Порядком выдачи задания на проведение работ по сохранению
объекта культурного наследия, включенного в Единый государственный
реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)
народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного
наследия», утвержденного приказом Министерства культуры Российской
Федерации от 8 июня 2016 года № 1278. Собственник или законный
владелец, лицо ответственное за эксплуатацию ОКН согласовывает
задание с учетом своего мнения, что прямо определяется ч.3, ст.45,
Федерального закона от 25 июня 2002 года №73-ФЗ. В то же время в
градостроительных отношениях собственник или законный владелец,
лицо ответственное за эксплуатацию здания, сооружения, наделен
полномочиями утверждать задание на проектирование работ. Положение
главы V Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ
устанавливается обязательность проведения государственной историко-
культурной экспертизы проектной документации на проведение работ по
сохранению объекта культурного наследия до начала работ по его
сохранению. Порядок проведения работ по сохранению объекта
17
культурного наследия определен статьей 45 Федерального закона от 25
июня 2002 года № 73-ФЗ.
В соответствии с положениями 5.1 статьи 6 Градостроительного
кодекса и пункта 3.4 статьи 49 Градостроительного кодекса объекты
культурного наследия федерального, регионального и местного значения
подлежат государственной экспертизе, причем в случае финансирования
работ за счет средств федерального бюджета проведение государственной
экспертизы проектной документации и результатов инженерных
изысканий объектов культурного наследия регионального и местного
значения относится к полномочиям Главгосэкспертизы России на
основании постановления Правительства от 23 сентября 2013 года №
840.[10]
К полномочиям Главгосэкспертизы России – в соответствии с
положениями пункта 5.1 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской
Федерации – наряду с проектной документацией иных объектов
капитального строительства относится и проведение государственной
экспертизы проектной документации объектов культурного наследия
(памятников истории и культуры) федерального значения в случае, если
при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия
федерального значения затрагиваются конструктивные и другие
характеристики надежности и безопасности.
Ст.49. Градостроительного кодекса и Положение об организации и
проведении государственной экспертизы проектной документации и
результатов инженерных изысканий, утвержденных постановлением
Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 года № 145.[7],
определяет порядок организации и проведения государственной
экспертизы проектной документации и результатов инженерных
изысканий. Положением установлен исчерпывающий перечень
документов представляемых для государственной экспертизы, однако
18
перечень документов не учитывает особенности проведения работ по
сохранению объектов культурного наследия. В перечне документов
представляемых для проведения государственной экспертизы отсутствует
разрешение на выполнение работ по сохранению объектов культурного
наследия, документ подтверждающий прохождение и акта (заключения)
историко-культурной экспертизы, согласование проектной документации с
департаментом охраны объекта культурного наследия, что является
обязательным требованием в соответствии с Федеральным законом от 25
июня 2002 года № 73-ФЗ.
Несогласованность законодательства приводит к путанице на стадии
проверки документов и отказу на стадии согласования.
Генеральный договор с подрядчиком заключает лицо ответственное за
эксплуатацию объекта. Финансовую часть обеспечивает департамент
охраны памятников. Учитывая, что авансовые платежи поступают
генеральному подрядчику по графику платежей выполненных работ от
государственного контрольного органа через заказчика нетрудно
догадаться, что генеральный подрядчик получает финансирование с
опозданием в определенный период. Это период может быть фатальным
для оперативного обеспечения материалами и выполнения работ
подрядчиком и субподрядчиками. Следовательно, чтобы начать работы
подрядчик обязан располагать капиталом для оперативного
финансирования проекта.
Серьезным препятствием на пути выполнения задания по проектной
документации, является выполненная с недоработками проектная
документация. Заказчик на торги выходит с предварительной проектной
документацией (проект П) и экспертизой. Заказчик, заключает
Генеральный договор с Победителем конкурса. Генеральный договор,
заключаемый между заказчиком и генеральным подрядчиком должен
руководствоваться руководящим документом. Руководящий документ это
19
главный документ для подрядчика и субподрядчика, и контрольных
структур, которые контролируют реконструкцию и на который, будут
ссылаться все государственные службы от начала реконструкции и до
подписания акта ввода в эксплуатацию объекта, включая финальную
экспертизу. Поэтому все ошибки, все недоработки проектной
документации, ложатся бременем на подрядчика.
Примеры заложенных ошибок:
-фактическое наличие штучных элементов, может различаться с
проектным описанием, или вообще не упоминаться;
-объект мог быть перепрофилирован неоднократно под разные задачи,
использован не по назначению, менять свой статус в прошлом, менять
ответственных субъектов за эксплуатацию;
- первичная архивная документация, паспорт на объект может быть
утеряна;
- уникальные материалы, используемые первично при строительстве
объекта
Поэтому, в процессе, реконструкции строительно-реставрационный
процесс может перерасти в археологические раскопки с выявлением
уникальных старинных ценностей являющимися частью первоначальной
конструкции. Объем работ зафиксированный генеральным договором
выполняется по производственному графику и строго привязан к графику
финансирования, а так же, имеет фиксированные сроки окончания работ.
Вновь открывшиеся работы запихнуть в план график работ уже не удается
или удается с привлечением большего объема подрядчиков и трудовых
ресурсов, если Исполнитель может себе это позволить. Заказчик в
договоре указывает сроки выполнения работ без учета допущенных
ошибок в проектной документации и финансирование на исправление
фактических ошибок не предусмотрено. Согласование проекта с
доработками, с актированными предметами реконструкции занимает
20
длительное время. В ряде случаев, работы по реконструкции
останавливаются, так как требуется строгая последовательность
выполнения работ.
Выводы:
1. Отсутствие своевременного или достаточного финансирования
объектов культурного наследия приводит к утрате или удорожание
стоимости работ.
2. Полностью соответствующий пакет документов собранный для
проведения экспертизы не соответствует требованиям
законодательства в области сохранения объектов культурного
наследия.
3. Проектная документация, руководящий документ, оформленные с
недоработками являются тормозящим фактором при реконструкции
объекта.
4. Качественно проведенная экспертиза и последующая работа по
составлению проектной документации в полном объеме, залог
выделения достаточного количества инвестиций, и прозрачность
объемов и видов работ для исполнителя, включая планирование
затрат во времени, в конечном итоге качественно
реконструированный объект в установленные сроки.
5. Генеральный подрядчик обязан располагать капиталом для
оперативного финансирования проекта.
1.3. Методика ведения обособленного расчетного счета
Государство не только охраняет памятники архитектуры, оно охраняет
инвестиции направленные на реконструкцию объектов. Контроль, за
расходом денежных средств ужесточается, применяются меры для
прозрачности проводимых платежей. Для этого применяется схема
21
участия аккредитованного банка, регулирующего все финансовые потоки
между департаментом охраны памятников, генеральным заказчиком,
генеральным подрядчиком, а так же субподрядчиком (ми).
Для целевого контроля использования бюджетных средств, все
исполнители (подрядчики, субподрядчики) заключают договор с банком на
открытие обособленного расчетного счета (далее - ОБС). С 2009 года
государством совместно с банками испытана и обкатана практика
контролирования бюджетных средств посредством открытия
обособленного расчетного счета для каждого исполнителя,
осуществляющего строительные (реставрационные) работы в рамках
большого проекта на объекте (рис.3, 4).
Источник: разработки автора
Рис. 3. Порядок взаимодействия
Банк:
проект
договора
Участники
реализации
проекта:
обращение
в банк
Участники
проекта:
документы
направлены
в банк
Банк:
проверка
документов
Отчеты:
Заказчик
(Поставщик)
Договор
банковского
сопровождения
Договоры
отдельного
(обособленного)
счета
Обосновывающи
е и расчетные
документы
Анализ и
акцепт/отказ
Отчеты
Заказчик/постав
щик
Заказчик:
договор
заключен
Банк:
заключенный
договор ОБС
Банк:
документы
получены
Банк: акцепт
платежей
Заказчик:
отчет принят