34
(максимальной) цены контракта. Если при проведении аукционов начальная
(максимальная) цена контракта не более трех миллионно рублей, один процент
начальной (максимальной) цены контракта.
Обеспечение исполнения контракта должно быть осуществлено
участником размещения заказа через внесение денежных средств на счет
заказчика, или предоставления банковской гарантии в размере от пяти до
тридцати процентов от начальной (максимальной) цены контракта. Если
начальная (максимальная) цена контракта равна или меньше пятидесяти
миллионов рублей и от десяти до тридцати процентов от начальной
(максимальной) цены контракта, если начальная (максимальная) цена контракта
больше указанную выше сумму.
Гарантия, которая предоставляется участником закупки как обеспечение
заявки или обеспечения исполнения контракта на участие в конкурсе или
закрытом аукционе должна вноситься в реестр банковских гарантий.
На наш взгляд, реестр банковских гарантий является важным
нововведением и определенным преимуществом введения Закона № 44-ФЗ.
Информация о выданных гарантиях вносится в реестр в течение одного дня с
момента выдачи гарантии банком, поэтому заказчик легко может проверить ее
на подлинность, просматривая данный реестр.
Это существенно облегчает закупочную деятельность заказчиков, и дает
возможность избежать предоставления неправдивых сведений об обеспечении
заявки или контракта поставщиком.
В продолжении, рассмотрим контроль в сфере размещения
государственного (муниципального) заказа.
Контроль осуществляют:
федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на
осуществление контроля в сфере закупок, контрольные органы в сфере
государственного оборонного заказа, органы исполнительной власти субъекта
35
Российской Федерации, органы местного самоуправления муниципального
района и городского округа, который уполномочен на осуществление контроля;
федеральные органы исполнительной власти, который реализует
правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения
бюджета Российской Федерации и управления внебюджетными фондами,
финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований.
Поэтому, Закон № 44-ФЗ значительно расширил сферу контроля
государственного (муниципального) заказа, включил в себя, не только саму
процедуру размещения заказа, этапы финансово-хозяйственной деятельности
при планировании закупок, а также исполнение контрактов.
1
Органы компетентные в кассовом обслуживании исполнения бюджетов и
управляющие внебюджетными фондами должны отвечать за компетентное
проведение проверок на предмет:
соответствия информации в плане закупки об объеме финансового
обеспечения и информации об объеме финансового обеспечения для
осуществления закупок, которое утверждено и доведено до заказчика
соответствия информации об идентификационных кодах закупок и
об объеме финансового обеспечения для осуществления данных закупок.
Счетная палата России и иные органы внутригосударственного
финансового контроля будут проверять:
соблюдение требований к обоснованию закупок при формировании
планов и их обоснования;
нормирование при планировании закупок;
1
Бовтеев С. В. Размещение государственного и муниципального заказа. / С. В. Бовтеев. -
СПб.: СПб ГАСУ, 2010 г. – 256 с.
36
определение и обоснование начальной (максимальной) цены
контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком
(подрядчиком, исполнителем), при формировании планов-графиков;
применение заказчиком мер ответственности и совершения иных
действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем)
условий контракта;
соответствие поставленного товара, выполненной работы или
оказанной услуги условиям контракта;
своевременность, полноты и достоверности отражения в
документах учета поставленного товара, выполненной работы (или оказанной
услуги;
соответствие целям осуществления закупки использования
поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги.
1
Порядок осуществления данного контроля устанавливает Правительство
Российской Федерации.
Необходимо отметить, что при разногласиях в принятии решения
разными органами, действующим признается решение вышестоящего органа
власти.
Выше рассмотрены основные нововведения Закона № 44-ФЗ, с 1 января
2016 года вступят в законную силу статьи уже опубликованные, но еще не
применяющиеся. Данный процесс идет постепенно, стараясь учитывать как
можно больше нюансов, и в связи с этим каждые два месяца вносятся какие-
либо правки и корректировки в данный федеральный закон.
Для эффективного функционирования системы государственного
(муниципального) заказа и поддержания конкуренции существуют
определенные антидемпинговые меры, которые будут рассмотрены далее.
1
Бовтеев С. В. Размещение государственного и муниципального заказа. / С. В. Бовтеев. -
СПб.: СПб ГАСУ, 2010 г. – 323 с.
37
1.4. Конкуренция и антидемпинговые меры в сфере государственных и
муниципальных заказов.
Основной нитью Закона № 44-ФЗ являются меры защищающие
заказчиков от демпингующих исполнителей. Рассмотрим что это за меры и
насколько они эффективны.
Сфера закупок является инструментом политики в социальной и
промышленной области, она включает в себя различные категории лиц, у
которых часто интересы противоположны.
Одной из стандартных ситуаций проявления столкновения интересов
таких лиц является выигрыш закупочных процедур лицом, предложившим
чересчур низкую цену государственного или муниципального контракта.
Предложение таким субъектом контрактной цены ниже себестоимости
объектов закупки грозит нарушением общественных интересов по
своевременному и качественному удовлетворению государственных и
муниципальных нужд либо полным их неудовлетворением, а также
неэффективным расходованием бюджетов. Особую драму ситуация
приобретает, когда поставщик, подрядчик или исполнитель причиняет
заказчику ощутимый ущерб, например, придоставляя уплаченный ему аванс без
какого-либо встречного предоставления. В научной литературе такая ситуация
получила название «демпинг поставщика (подрядчика, исполнителя)».
Демпингом происходит от английского dumping – сбрасывание. Им называется
явление продажи товаров на внешнем и внутреннем рынках по искусственно
заниженным ценам. Они значительно меньше, чем средние цены по рознице, а
иногда и ниже себестоимости.
Поэтому называть ситуацию демпингом, когда участник торгов
побеждает, предлагая цену ниже себестоимости поставляемой продукции,
38
формально нельзя. Анализируя международный опыт публичных закупок, мы
видим возможность законодательного закрепления механизмов борьбы с
чересчур заниженными ценами заявок участников закупочных процедур. При
этом законодатели, часто, ставят акцент на обязанности обоснования
предложенной участником демпинговой цены либо на установлении
минимальной цены контракта, ниже которой участники закупок не могут
опуститься в своих предложениях, это действительно для Японии и Италии.
Однако и российское законодательство в последнее время стало уделять
особое внимание данным механизмам. Впервые антидемпинговые меры
появились в положениях о закупках нескольких отечественных
государственных компаний и в первой редакции законопроекта «О
федеральной контрактной системе». В окончательном тексте Закона № 44-фз
сделан акцент на их применении только при проведении конкурсов и
аукционов и исключении из данной сферы иных закупочных процедур. Между
тем и запрос котировок, и запрос предложений являются по существу
упрощенными формами торгов, разницей между которыми является облегчение
процедуры проведения, а также ряд второстепенных признаков. Но это не
делает невозможным подавать заявку с слишком заниженной ценой при
реализации этих процедур, следовательно, не отменяет необходимость
механизма для борьбы с ними.
1
Главной антидемпинговой мерой в соответствии с частью 1 статьи 37
Закона № 44-ФЗ является представление обеспечения исполнения контракта в
увеличенном размере, а также в определенных случаях информации,
подтверждающей добросовестность участника закупки, зависимо от уровня
1
Смирнов В.И. Организация и проведение конкурсов на закупку продукции для
государственных нужд. / В.И. Смирнов. - М.: ЮНИТИ, 2011 г. 421 с.
39
начальной (максимальной) цены контракта. Данная мера подлежит
применению в случае, если участником конкурса или аукциона закупки
предложена цена контракта, которая на 25 процентов и больше, ниже
начальной (максимальной) цены. Необходимость выполнения того или иного
предписания ставится законом в зависимость от начальной (максимальной)
цены контракта. Отмечаем, что каких-либо специальных норм о способе
обеспечения исполнения контракта в указанном повышенном размере Закон №
44-ФЗ не содержит. Поэтому такое обеспечение должно представляться
согласно части 3 статьи 96 данного закон в форме банковской гарантии или
внесения денежных средств на счет заказчика в зависимости от желания
участника закупки.
Понятие информации, подтверждающей добросовестность участника
закупки, описана в части 3 статьи 37 Закона № 44-ФЗ. К такой информации
относится информация, содержащаяся в реестре контрактов, заключенных
заказчиками, и подтверждающая исполнение данным участником контрактов
на указанных в Законе № 44-ФЗ условиях. Обязательно необходимо сказать,
что понятие «добросовестность» трактуется в юриспруденции намного шире,
чем просто соблюдение договорной дисциплины.
Кроме того, участники закупки, у которых нет опыта в исполнении
контрактов, в принципе не смогут выполнить требования части 3 статьи 37
Закона № 44-ФЗ, хотя это не означает их недобросовестность. Указанный Закон
предусматривает закрепление за участником закупки права выбора
представления информации о добросовестности или повышенного размера
обеспечения исполнения контракта, что все же создает равные условия для
участников закупок. Кроме того, ни правила статьи 37 Закона № 44-ФЗ, ни
какие-либо другие нормы не устанавливают, комиссия по осуществлению
закупок либо сам заказчик компетентны в вопросе признании участника
закупки уклонившимся от заключения контракта при непредставлении им
40
обеспечения исполнения контракта. Считаем, что для ответа на этот вопрос
следует руководствоваться частью 1 статьи 39 Закона № 44-ФЗ, в которой
описана цель создания комиссии по осуществлению закупок для определения
поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Эта стадия закупок начинается с
размещения извещения о закупке и заканчивается заключением контракта.
Следовательно, действия по определению поставщика, подрядчика или
исполнителя, включая признание участника закупки уклонившимся от
заключения контракта, входят в компетенцию именно комиссии по
осуществлению закупок. Поэтому протокол должна составлять именно
комиссия, однако размещать его в единой информационной системе и доводить
до сведения всех участников закупки должен только заказчик.
Антидемпинговые механизмы очень тесно связаны с институтом
начальной (максимальной) цены контракта. Поэтому они эффективны, только
если данная цена определена в соответствии со всеми правилами, указанными в
Законе № 44-ФЗ и подзаконных актах, и отражает настоящую стоимость
закупаемых товаров (работ, услуг).
Содержание принципа обеспечения конкуренции, действие которого
должно создать равные условия между участниками закупок, описано в статье 8
Закона № 44-ФЗ, согласно которой любое заинтересованное лицо имеет
возможность в соответствии с законодательством РФ и иными нормативными
правовыми актами стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).
Добросовестная конкуренция включает в себя ценовые и неценовые критерии
между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок
товаров (работ, услуг). Но, умышленное занижение отдельными участниками
закупок цен на закупаемые товары, работы и услуги ради выигрыша в
процедуре определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) не только
может привести к неполному или ненадлежащему удовлетворению
государственных и муниципальных нужд, но и к причинению убытков
41
публично-правовым образованиям. Это довольно пагубно отражается на
уровне роста экономики в локальном масштабе. Это отчетливо видно на рынке
услуг, исполнители которых, занижая цены ниже реального уровня, стараются
увеличить свою долю рынка. Если такое явление примет системный характер
то это будет мешать развитию как одной отрасли, так и всего рынка
однородных услуг в целом.
1
Следовательно, к числу антидемпинговых мер следует также отнести
предварительную квалификацию участников конкурсов, а также проведение
двухэтапных торгов. Посредством данных механизмов заказчик вправе
ограничить участие в процедурах закупок лиц, которые не подходят по
требованиям заказчика и создающих демпинговую угрозу.
Особенностями установленных в Законе № 44-ФЗ антидемпинговых мер
являются, во-первых, их распространение только на конкурсы и аукционы, во-
вторых, жесткая привязка к уровню начальной (максимальной) цены контракта
и, в-третьих, разбег антидемпинговых мер в зависимости от уровня самого
демпинга и предмета закупки.
Следует отметить, что эти меры реализованы по смягченному для
демпингующих участников закупок варианту, предполагающему отклонение их
заявок только в случае, когда информация подтверждает их
недобросовестность, достоверной. Основным механизмом является
предоставление обеспечения исполнения контракта в повышенном размере.
Появление антидемпинговых мер это определенно движение вперед в
развитии системы государственных и муниципальных закупок.
Конкуренция в системе государственного (муниципального) заказа играет
решающую роль, так как введение контрактной системы было направлено на
уменьшение затрат государственных (муниципальных) заказчиков и
1
Фуруботн Э.Г. Институты и экономическая теория. Достижения новой институциональной
экономической теории. / Э.Г. Фуруботн. - СПб.: Изд. дом СПбГУ, 2014 г. - 381 с.
42
соответственно на рациональное расходование бюджетных средств и экономии
бюджетов.
Описанный в Законе № 44-ФЗ механизм обладает определенными
недостатками, но оценить его эффективность можно только по результатам
активной практики его использования.
Также в Законе № 44-ФЗ определены новые способы определения
поставщиков, заказчиков и исполнителей, и откорректированы уже
действующие на протяжении долгого времени процедуры.
1.5. Способы определения поставщиков, заказчиков и исполнителей в
сфере закупок.
Существуют различные способы выявления поставщиков, заказчиков и
исполнителей для заключения контракта. Для различных видов закупок они
варьируются, но самыми эффективными с точки зрения качества
предоставляемых услуг являются конкурсные процедуры.
Конкурсные процедуры берут за основу не только цену контракта, но и
обращают пристальное внимание на другие характеристики заказа, такие как
качество и других неценовых характеристик закупаемых объектов.
А самым эффективным способом определения поставщика, заказчика и
исполнителя, который экономно расходует бюджет, является аукцион.
Аукционы по своей сути направлены на максимально возможное снижение
цены контракта.
На рисунке 6 схематично представлены четыре вида процедур
определения поставщика, подрядчика и исполнителя, а так же отображены
разновидности каждой из представленных процедур.
43
Рисунок 6. Способы определения поставщиков.
Теперь подобно рассмотрим каждый из них.
Начнем с рассмотрения (открытого) электронного аукциона, электронный
аукцион является одним из конкурентных способов определения контрагента
при закупке товаров (работ, услуг) за счет бюджетных средств. В статьях 24 и
59 Закона № 44-ФЗ определены характерные особенности проведения
открытого аукциона, ими являются:
1. Все торги проходят на электронной площадке, то есть на
официальном
1. Конкурсы
- открытый
- закрытый
- открытый
2. Аукционы
- двухэтапный
- закрытый
- с ограниченным
участием
4. Закупки у
единственного
поставщика
3. Запросы
предложений и
котировок
Процедуры