11
соблюдать все положения законодательства, в первую очередь
Конституцию РФ, а также другие акты, которые регламентируют
деятельность в сфере государственного управления.
Система и структура федеральных органов исполнительной власти
определяется Президентом Российской Федерации. Федеральные органы
власти осуществляют свою деятельность в сфере:
Экономики;
Социально-культурной сферы;
Административной;
Политической и т.д.
Именно федеральные органы власти осуществляют общее руководство
во всех отраслях, однако не руководят определенными предприятиями и
организациями, следует отметить, что специальных нормативно-правовых
актов, которые устанавливают основы правового положения данных органов
нет. Объем их полномочий и сфера деятельности определяются исходя из
положений порученных им отраслей и сфер.
На уровне республик, краев и т.д. система и форма организации
органов государственной власти закреплена в их Конституциях, а также
других нормативно-правовых актах.
Система государственных органов власти других субъектов
определяется их Уставами и другими нормативными документами.
Правительство республики может быть образовано:
либо представительным органом власти – советом;
либо Президентом республики, а потом утверждено советом.
Также формируются и администрации. Например, согласно Уставу
Ленинградской области, администрация области состоит из:
Главы Администрации;
Заместителей главы администрации;
Руководителей отделов, департаментов;
Сотрудников департаментов, отделов и т.д.
12
Однако не во всех областях действует представленный выше порядок.
Например, руководитель администрации Курганской области назначается
губернатором, с согласия областной Думы.
Следует отметить, что структура и система органов государственной
власти столь же разнообразна, сколь разнообразны условия различных
регионов РФ. Как правило, управление осуществляется:
В республиках – Президент;
В Администрациях – губернатор.
Как видно, большая часть государственных органов власти в настоящее
время функционирует по принципу единоначалия. Однако в некоторых
республиках государственную власть возглавляет коллегиальных орган.
Например, в Дагестане Правительство возглавляет Государственный Совет
Республики. Должность главы администрации замещается путем выборов. В
тех субъектах, в которых выборы глав еще не состоялись, они назначаются и
освобождаются от должности Президентом РФ по представлению
Председателя Правительства РФ.
Полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ включают:
Разработка и представление на утверждение представительному
органу бюджета, обеспечивают его исполнение.
Распоряжение и управление имуществом.
Разработка и реализация программы в сфере управления.
Осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод
граждан.
Осуществление мер по охране общественного порядка, ведут
борьбу с преступностью.
Осуществление учета и контроля за деятельностью различных
сфер деятельности.
13
Осуществление управления в сферах экономического,
социально-культурного развития и т.д.
6
Таким образом, органы государственного управления имеют свою
структуру, компетенцию, определенный масштаб деятельности. Они
осуществляют повседневное руководство хозяйственной, социально-
культурной и административно - политической сферами деятельности.
1.2. Контроль за деятельностью органов власти: виды, функции
Обеспечение законности в сфере государственного управления может
осуществляться несколькими способами. Один из них - контроль. Контроль
представляет собой систему наблюдения и проверки процесса
функционирования объекта, целью которого является устранение отклонений
в его работе от заданных параметров
7
. Контроль имеет своей главной целью
практическую организацию осуществления поставленных перед аппаратом и
его отдельными звеньями задач.
Контроль является функцией каждого государственного органа и
осуществляется повседневно. Контроль — это часть непосредственного
государственного управления. Контроль осуществляется от имени
государства и реализуется посредством государственных властных
полномочий. Основная цель правового контроля – соблюдение органами
власти и их сотрудниками законодательства, экономного расходования
выделяемых средств, а также повышение всех направлений правового
регулирования.
Таким образом, сущность контроля за деятельностью
государственных органов власти заключается в том, что определенные
органы, обладающие необходимыми полномочиями, а также общественные
6
Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие / В.И.Васильев. - М.: ИНФРа-М, 2013. -
С. 36.
7
Гурин А.И. Государственный контроль как форма осуществления исполнительной власти: Дис. … канд.
юрид. наук. - Саратов, 2004. - С. 46.
14
организации обеспечивают мониторинг состояния государственного органа и
фиксируют отклонения в его деятельности от заданных нормативов. при
выявлении нарушений они своевременно устраняются для повышения
эффективности функционирования всего государственного аппарата. При
этом, виновные несут соответствующее законодательству наказание.
Назначение контроля состоит в следующем:
наблюдение за функционированием соответствующего
подконтрольного объекта;
получение объективной и достоверной информации о состоянии
законности на подконтрольном объекте;
принятие мер по предотвращению и устранению нарушений
законности и дисциплины;
выявление причин и условий, способствующих
правонарушениям;
принятие мер по привлечению к ответственности лиц, виновных
в нарушении законности.
Контроль, который осуществляется исполнительными органами
власти направлен на обеспечение дисциплины и законности деятельности
всех прочих органов власти на той территории, которая подведомственная
данному органу власти, а также сфера деятельности: культурная,
экономическая, социальная и пр.
Контроль органов исполнительной власти можно разделить на:
общий – охватывает всю деятельность подконтрольных
объектов;
ведомственный – осуществляющийся в рамках одного
ведомства, министерства, организации и т.д.
надведомственный – осуществляется в основном органами
межотраслевой компетенции
8
.
Выделяют следующие виды контроля (рис. 1.3).
8
Тарасов А.М. Контроль за деятельностью государственных органов власти.- М., 2001. - С. 617.
15
Рис. 1.3 – Виды контроля
9
Контроль государственных органов власти предполагает контроль за
эффективностью деятельности подчиненных организаций. Общественный
контроль осуществляется профессиональными союзами и молодежными
организациями и т.д.
Общий контроль охватывает всю деятельность объекта контроля,
специальный осуществляется по определенному направлению, например,
уплата налогов.
Внутренний контроль осуществляется непосредственно внутри
властной структуры – министерствами, ведомствами и т.д. Внешний
контроль производится со стороны других органов – судебной и
законодательной власти.
Предварительный контроль осуществляется для предупреждения
нарушений. Текущий контроль предполагает выяснение состояния
законности деятельности органа власти. Последующий контроль направлен
на проверку исполнения соответствующих вынесенных решений.
Особое внимание при рассмотрении вопроса контроля необходимо
уделить общественному контролю. Основной задачей любого
демократического государства выступает защита прав и свобод каждого
9
Колесникова Ю.А. Контроль органов государственного управления. // Право, 2016. - № 5. – С. 9.
В зависимости от субъекта
контроля:
Контроль
Президента РФ и
органов власти;
Общественный
контроль.
В зависимости от объема:
Общий;
Специальный.
В зависимости от источника:
Внутренний;
Внешний.
В зависимости от стадии
деятельности:
Предварительный;
Текущий;
Последующий.
Виды контроля
16
гражданина. Однако власть не может эффективно справляться с данной
функцией при отсутствии обратной связи от населения. Власть, как и любой
рабочий субъект, требует четкой постановки задачи. Если власть
бесконтрольна, то она погрязает в коррупции и злоупотребляет имеющимися
инструментами принуждения. В этом случае общественный контроль
выступает необходимым механизмом, обеспечивающим контроль за
деятельностью властных структур со стороны общества, не только на этапе
получения решений, но и на этапе их разработки.
При этом для осуществления общественного контроля в случаях и
порядке, которые предусмотрены законодательством РФ, могут создаваться:
1. общественные наблюдательные комиссии (осуществляют контроль
за обеспечением прав человека в местах принудительного
содержания);
2. наблюдательные советы (осуществляют контроль за деятельностью
государственных корпораций);
3. общественные инспекции и группы общественного
контроля (работают совместно с государственными и
муниципальными контролирующими органами);
4. иные организационные структуры общественного контроля.
Именно общественный контроль позволяет гражданам участвовать в
реализации властных решений, обеспечивать обратную связь и учет
общественного мнения. Общественные контролеры, общественные
инспектора и эксперты являются субъектами общественного контроля за
деятельностью государственных органов власти. Общественные и
некоммерческие организации также могут стать субъектами общественного
контроля и проводить общественный мониторинг и реализовывать прочие
формы общественного контроля.
Контроль предполагает оценку эффективности деятельности органов
государственного управления, которая необходима для проведения
планомерной работы по устранению ее недостатков. Оценка любой
17
деятельности, в том числе и управленческой, должна производиться
посредством разработанных критериев эффективности.
Критерий эффективности – признак, который позволяет определить
качество управления. Другими словами, это те грани, по которым
определяется соответствие управления потребностям общества. Если
говорить об управлении в рамках государственных структур, то можно
выделить критерии, которые раскрывают эффективность управленческих
решений исходя из действительного соответствия принятых решений и
вкладу государства в развитие страны. Для проведения оценки деятельности
местного самоуправления важно разграничить два основных понятия:
то, к чему следует стремиться органам государственного упарвления;
то, что есть на самом деле (каков уровень достижения поставленной
цели)
10
.
Разграничение данных понятий необходимо для того, чтобы избежать
простого бюрократического суммирования отдельных количественных
показателей. Для оценки местного самоуправления необходимо более
сложных и комплексный процесс.
Деятельность государственных органов должна быть направлена, в
первую очередь, на обеспечение повышения качества жизни населения. Для
этого необходимо постоянно проводить оценку результатов деятельности
исходя из следующих критериев:
- Право голоса и подотчетность – данный критерий позволяет оценить
уровень обеспечения прав и свобод граждан;
- Политическая стабильность и отсутствие насилия – позволяет оценить
возможность дестабилизации обстановки в регионе;
- Эффективность управления – критерий, по которому оценивается
уровень бюрократии и качество предоставляемых государственных
услуг;
10
Андриянов В.Н. Эффективность местного самоуправления: критерии и показатели. // Известия Иркутской
государственной экономической академии. - № 1. – 2012. – с. 141.
18
- Качество законодательства – данный критерий позволяет оценить
эффективность действующего местного законодательства и его
соответствие вышестоящим уровням;
- Верховенство закона – оценка эффективности действующей
правоприменительной системы;
- Контроль коррупции – индекс, по которому определяют уровень
коррупции и ее влияние на развитие бизнеса.
Например, такой критерий как «Право голоса и подотчетность»,
который включает показатели, позволяющие оценить обеспеченность
гражданских свобод и политических прав, возможность участия граждан в
свободных выборах может стать показателем уровня развития института
государственного управления в каждом отдельном регионе и в стране в
целом.
Критерий «Эффективность управления» может быть использован в
рамках оценки качество бюрократии и компетенции сотрудников органов
государственного управления. «Контроль коррупции», который позволяет
провести замер восприятия коррупции в обществе, способности
противостоять коррупции является одним из важнейших показателей в
деятельности любых органов управления.
Данные показатели должны учитывать не только количественную, но
и качественную характеристику. Например, можно выделить такой критерий
оценки как «Обеспечение осуществления народом своей власти». Для
количественной оценки данного критерия можно использовать следующие
показатели:
- Число мероприятий, осуществленных на территории;
- Динамика мероприятий, осуществленных на территории и т.д.
Качественный критерий оценки данных мероприятий должен
учитывать, что они проводятся не для «галочки» и должны иметь значимые
социальные результаты.
19
Разработка индикаторов эффективности для органов
государственного управления должна базироваться на научно обоснованных
количественных и качественных показателях эффективности местного
самоуправления, что позволит объективной оценить эту эффективность для
населения на основе имеющихся критериев, что позволит проводить оценку
эффективности деятельности.
1.3. Нормативно-правовая база контроля над деятельностью органов
государственного управления
Надежная и эффективно действующая система государственного
контроля невозможна без надлежащего соблюдения требований,
определенных в Конституции РФ 1993 г., соответствующих федеральных
законах, указах и распоряжениях Президента РФ, постановлениях
Правительства РФ, ведомственных нормативных правовых актах
федеральных органов исполнительной власти, а также правового
взаимодействия работников органов власти, наделенных правом ведения
контроля.
Исследование действующих правовых актов по вопросам контроля,
проведенное А.М. Тарасовым в начале 2000-х годов, показало, что в то время
на федеральном уровне существовало около 260 законов Российской
Федерации, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, в
которых зачастую различным образом определялись субъекты и объекты
контроля, их цели, задачи, права, обязанности
11
.
Анализ правовой базы государственного контроля, проведенный М.Л.
Барановым в конце 2015 г., свидетельствует, что в настоящее время число
нормативных актов, регламентирующих те или иные аспекты контроля,
превышает 300
12
. Многочисленность этих правовых актов, нередко их
11
Тарасов А.М. Президентский контроль. - М., 2001. - С. 617.
12
Баранов М.Л. Нормативное правовое регулирование государственного контроля. // Теория права, 2015. -
№ 5. – С. 127.
20
взаимная противоречивость свидетельствуют об их неунифицированности.
Такое положение сложилось ввиду отсутствия системной, последовательной
работы органов государственного управления в сфере контроля.
Однако при этом следует отметить, что вопрос эффективного
исполнения управленческих решений в органах государственной власти
давно приобрел особое значение в связи с проводимыми в нашей стране
реформами. Распоряжением Правительства РФ от 5 ноября 1997 г. № 1581-р
«Об изменении распоряжения Правительства РФ от 25.08.1997 № 1204-р»
была создана рабочая группа по разработке предложений о пересмотре
действующей системы государственного контроля и обеспечению создания
контрольных инстанций, проектов концепции системы государственного и
ведомственного контроля в Российской Федерации.
Конституционно-правовую основу деятельности по осуществлению
контроля в федеральных и региональных органах исполнительной власти
составляют:
Конституция РФ;
законы Российской Федерации (например: Федеральный закон
от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации,
информатизации и защите информации»; Закон РФ от 21 июля
1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»; Федеральный
закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации» и др.);
правовые акты субъектов Федерации;
ведомственные нормативные акты.
Необходимо отметить, что в Конституции РФ слово «контроль»
применено дважды. В первый раз – в п. «а» ст. 71 Конституции РФ
говорится, что контроль за соблюдением федеральных законов находится в
ведении Российской Федерации. В п. 1 ст. 11 установлены соответствующие
органы государственной власти: «Государственную власть в Российской
Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное