13
Рассмотрение обращений граждан, должно обеспечиваться единым
алгоритмом рассмотрения, это означает Принцип комплексного подхода
дообеспечивает единую методику и методологию в работе с обращениями
граждан, а также координацию деятельности органов, их рассматривающих,
контроль за их работой.
Принцип законности означает, что действия власти связанные с
рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской
Федерации, международными договорами Российской Федерации,
федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным
законом и иными федеральными законами (ст. 3).
Принципы, лежащие в основе института обращения граждан в органы
местного самоуправления направлены на обеспечение максимальной
эффективной работы со всеми видами обращения граждан.
Все вышеизложенное позволит утверждать, что в целом
характеристика института обращения граждан в органы местного
самоуправления имеет следующие основополагающие моменты:
Право на обращения является абсолютным, неограниченным и
неотчуждаемым правом гражданина.
В системе отношений общества и власти обращения играют такие
важные функции, как: правозащитную, информационную,
коммуникационную (партиципаторную).
обращения граждан бывают трех видов: предложение, заявление,
жалоба.
1.2 Нормативно-правовая база по работе с обращениями граждан в
органах местного самоуправления
Статья 33 Конституции Российской Федерации предоставляет
гражданам Российской Федерации обращаться лично, а так же направлять
индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и
органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 2 Основного закона,
14
человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание,
соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность
государства.
К источникам регулирования правоотношений в сфере рассмотрения
обращений граждан относятся: Конституция Российской Федерации,
международные договоры Российской Федерации, федеральные
конституционные законы, Федеральный закон «О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации» и иные федеральные законы.
Среди Федеральных законов, обеспечивающих реализацию
гражданами права на обращение, в первую очередь выделяются
кодифицированные нормативные акты: Уголовно-процессуальный кодекс,
Гражданский процессуальный кодекс, Арбитражный процессуальный кодекс,
а так же Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях. Данные нормативные акты регламентируют право
граждан на обращение за судебной защитой, а так же закрепляют форму
рассмотрения жалоб и заявлений граждан.
Некоторые нормативные акты субъектов Федерации закрепляют не
только право граждан на обращение в государственные и муниципальные
органы, но и в любые организации вообще. Так, ст. 40 Конституции
Республики Алтай (Основного закона), гласит: граждане имеют право
обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные
обращения в государственные органы, органы местного самоуправления,
должностным лицам, руководителям предприятий независимо от форм
собственности, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть
обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в
установленные законом сроки. Решения государственных органов, органов
местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц,
ущемляющих права граждан, могут быть обжалованы в суд.
Закон Свердловской области «Об обращениях граждан» пошел еще
дальше, и позволяет гражданам обращаться органы государственной власти
Свердловской области и к их должностным лицам, в органы местного
15
самоуправления муниципальных образований и к должностным лицам
органов местного самоуправления, в органы территориального
общественного самоуправления, а также в органы управления организаций,
находящихся на территории Свердловской области, и к их руководителям, в
связи с признанием, соблюдением, защитой прав, свобод и законных
интересов граждан. Указанные нормы, на наш взгляд, более отвечают
интересам граждан. Зачастую, гражданину необходимо обратиться с
предложением или жалобой, например, в товарищество собственников жилья
или другую негосударственную организацию, Федеральный закон «О
порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» же, не
налагает на данные организации обязанностей по рассмотрению обращений.
Статья 2 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской
Федерации» закрепляет две формы обращения: личное и письменное. Личное
обращение заключается в непосредственном присутствии гражданина на
приеме в государственно или муниципальном органе или у должностного
лица. Письменное обращение может заключаться в направлении адресату по
почте, с нарочным, подаче в канцелярию, секретарю или непосредственно
должностному лицу документально оформленных обращений. Смушкин А.Б.
считает, что письменная форма обращения более эффективна. Ведь, как
отмечал Л.И. Ратнер, она более «выразительная отрицательная оценка
действий должностного лица, которая «сохраняет непосредственное
выражение взгляда на вещи самого жалобщика, его аргументацию,
собственную оценку имевшего место факта, непосредственно выраженные
эмоции».
Закон допускает как индивидуальные (исходящие от одного лица), так
и коллективные (исходящие от группы лиц) обращения. Обращение может
затрагивать как личные вопросы, так и общественные интересы. Обращение
в соответствующие органы помогает разрешению многих ситуаций,
связанных с нарушением прав граждан, социальными конфликтами,
предупреждает массовые акции протеста. Право на обращение (право
петиций) обеспечивает двустороннюю связь государства с человеком.
16
Право на обращение подразумевает и обязанность адресата
рассмотреть и соответствующим образом отреагировать на него. Как верно
отметил Ю.А. Тихомиров: «Для деятельности гражданина в публично-
правовой сфере характерно осуществление прав и свобод путем
самореализации через публичные институты». В отличие от норм частного
права, предоставляющих гражданину возможность самому реализовать свое
право в допускаемых легальных формах, здесь всегда возникают
двусторонние отношения. Одной стороной всегда выступает субъект
властных отношений, на которого законом возложена обязанность,
содействовать осуществлению прав, свобод граждан и быть гарантом».
Адресатом обращения может выступать государственный орган, орган
местного самоуправления или должностное лицо.
Органы местного самоуправления призваны решать вопросы местного
значения. Специфика органов местного самоуправления заключается в
большей информации о ситуации «на местах». В пределах своих полномочий
органы местного самоуправления действую самостоятельно. В соответствии
со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного
самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Согласно части третьей комментируемой статьи рассмотрение
обращений граждан должно осуществляться на безвозмездной основе.
Недопустимо прямое или косвенное взимание платы за реализацию
гражданином своего права. Так, статья 16 Федерального конституционного
закона от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам
человека в Российской Федерации» указывает, что жалоба, направляемая
Уполномоченному, не облагается государственной пошлиной.
В этом плане в полной мере проявляется специфика исковых заявлений
и иных жалоб в порядке гражданского и арбитражного судопроизводства, а
так же некоторых других заявлений. По общему правилу при подаче
искового заявления уплачивается государственная пошлина в
предусмотренном законом размере. Регистрация сделок и многих иных
юридических фактов так же сопровождается уплатой госпошлины. Любое, не
17
предусмотренное законом, взимание платы за рассмотрение обращений
граждан будет считаться нарушением их прав, а, в случаях предусмотренных
Уголовным кодексом Российской Федерации, взяткой.
Гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке
указывает либо наименование государственного органа или органа местного
самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо
фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо
должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество
(последнее - при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть
направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть
предложения, заявления или жалобы (п.1 ст. 7).
Обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с
момента поступления в орган местного самоуправления или должностному
лицу (п. 2 ст. 8).
Письменное обращение, поступившее в орган местного
самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией,
рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного
обращения (п. 1 ст. 12).
В исключительных случаях руководитель органа местного
самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе
продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о
продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение(п.
2 ст.12).
Ответ на обращение, поступившее в орган местного самоуправления
или должностному лицу, направляется по почтовому адресу, указанному в
обращении.
Ответ на обращение не дается, если:
- в обращении не указаны фамилия гражданина, направившего
обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть
направлен ответ (п. 1 ст. 11);
18
- в обращении содержатся нецензурные либо оскорбительные
выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного
лица (п. 3 ст. 11);
- в обращении содержится вопрос, на который многократно
давались письменные ответы по существу в связи с ранее
направляемыми обращениями, и при этом в обращении не
приводятся новые доводы или обстоятельства (п. 5 ст. 11);
- ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может
быть дан без разглашения сведений, составляющих
государственную или иную охраняемую федеральным законом
тайну (п. 6 ст. 11).
О данном решении автор обращения уведомляется в 5-дневный срок по
адресу указанному в обращении.
Если в обращении содержатся сведения о подготавливаемом,
совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его
подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит
направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией (п.
1 ст. 11).
Обращение, в котором обжалуется судебное решение, возвращается
гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка
обжалования данного судебного решения (п. 2 ст. 11).
Поскольку в России некоторые органы обладают частично взаимно
перекрывающимся спектром функций и компетенции, в законе следовало бы
закрепить препятствия для нарушения прав граждан путем постоянного
«перебрасывания» обращения из органа в орган.
В связи с этим представляется целесообразно внести добавления в
Федеральный закон - обращения подаются гражданами в соответствии со
следующей подведомственностью:
- предложения, заявления, ходатайства в целях своевременного
рассмотрения подаются гражданами в те органы и тем должностным лицам, в
компетенцию которых входит их рассмотрение;
19
- жалобы подаются в те органы и тем должностным лицам, которым
непосредственно подчинены органы и должностные лица, чьи действия
(бездействие) или решения обжалуются;
- жалобы на действия (бездействие) или решения органов управления
организаций и их должностных лиц, не имеющих своих вышестоящих
органов и должностных лиц, подаются в органы государственной власти или
в органы местного самоуправления в соответствии с их компетенцией;
- жалобы на действия (бездействие) или решения органов
территориального общественного самоуправления и их должностных лиц
подаются в органы местного самоуправления или их должностным лицам в
соответствии с компетенцией;
- ходатайства подаются по вопросам и в случаях, прямо
предусмотренных федеральными законами, иными нормативными
правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными
правовыми актами муниципального образования.
Кроме того, Федеральный закон не содержит прямых указаний на то,
что гражданин может пользоваться помощью представителей. Вывод о
допустимости участия представителей можно сделать только с учетом ч. 1 ст.
1 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ (с изменениями от 28
октября 2003 г., 22 августа, 20 декабря 2004 г.) «Об адвокатской
деятельности и адвокатуре», согласно которой адвокатской деятельностью
является квалифицированная юридическая помощь, оказываемая на
профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката в порядке,
установленном настоящим Федеральным законом, физическим и
юридическим лицам в целях защиты их прав, свобод и интересов, а также
обеспечения доступа к правосудию, а так же общих принципов
отечественного законодательства. Инструкция о порядке рассмотрения и
разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях
прокуратуры Российской Федерации (утв. Приказом Генпрокуратуры РФ от
15 января 2003 г. N 3) позволяет подачу жалоб, заявлений и обращений как
самим гражданином, права которого нарушены, так и его представителем, а
20
также по просьбе гражданина надлежаще уполномоченным представителем
общественной организации, трудового коллектива (абз. 2 ч. 11 Инструкции).
В связи с этим следует законодательно закрепить, что при подаче
обращения и его рассмотрении гражданин имеет право пользоваться
услугами законного представителя, адвоката; знакомиться с материалами
проверки обращения и получить письменный или устный ответ на него.
Таким образом, в Российской Федерации в настоящее время
сформированы нормативно-правовые основы работы с обращениями
граждан, как для органов государственной власти, так и для органов
местного самоуправления. Однако существует ряд неурегулированных
вопросов, которые необходимо корректировать как на федеральном уровне,
так и на уровне субъектов федерации и муниципальных образований.
Итак, в настоящее время основным законом, регулирующим обращения
граждан в органы местного самоуправления является Федеральном законе «О
порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая
2006 года
1
.
Статья 18 Конституции Российской Федерации указывает, что права и
свободы гражданина определяют смысл, содержание и применение законов,
практическую деятельность государственных и других органов и
организаций. Конституция гарантирует государственную защиту прав и
свобод человека и гражданина в Российской Федерации (ч. 1 ст. 45).
Должностные лица органов власти принимают властные решения
посредством издания обязательных для исполнения правовых актов.
Гражданин пользуется, своей властью, как правило, только в случаях
нарушения своих прав и посредством направления всякого рода жалоб и
заявлений в различные инстанции. Таким образом, происходят
взаимоотношения властного характера между этими субъектами
общественных отношений
2
.
Федеральный закон регулирует отношения связанные с реализацией
1
Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006
года № 59-ФЗ // constitution.garant.ru
2
Кулюхин С.Г. «Как правильно оформить жалобу» // Гражданин и право. 2001. N 4. С. 10.
21
гражданином Российской Федерации (далее также - гражданин)
закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации
3
права на
обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а
также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан
государственными органами, органами местного самоуправления и
должностными лицами.
Некоторые нормативные акты субъектов Федерации закрепляют не
только право граждан на обращение в государственные и муниципальные
органы, но и в любые организации вообще. Так, ст. 40 Конституции
Республики Алтай (Основного закона), гласит: граждане имеют право
обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные
обращения в государственные органы, органы местного самоуправления,
должностным лицам, руководителям предприятий независимо от форм
собственности, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть
обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в
установленные законом сроки. Решения государственных органов, органов
местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц,
ущемляющих права граждан, могут быть обжалованы в суд.
Закон Свердловской области «Об обращениях граждан» пошел еще
дальше, и позволяет гражданам обращаться в органы государственной власти
Свердловской области и к их должностным лицам, в органы местного
самоуправления муниципальных образований и к должностным лицам
органов местного самоуправления, в органы территориального
общественного самоуправления, а также в органы управления организаций,
находящихся на территории Свердловской области, и к их руководителям, в
связи с признанием, соблюдением, защитой прав, свобод и законных
интересов граждан.
Указанные нормы, на наш взгляд, более отвечают интересам граждан.
Зачастую гражданину необходимо обратиться с предложением или жалобой,
3
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г.) //
constitution.garant.ru
22
например, в товарищество собственников жилья или другую
негосударственную организацию, Федеральный закон «О порядке
рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» же, не налагает на
данные организации обязанностей по рассмотрению обращений.
Статья 4 Федерального закона о порядке рассмотрения обращений
граждан закрепляет трактовку основных терминов используемых в
рассматриваемом Федеральном законе. К числу таких терминов относятся
категории «обращения граждан», «предложение», «заявление», «жалоба»,
«должностное лицо».
В определении термина «обращение гражданина», по сути, только
перечислены все основные характеристики данного понятия:
- По типу обращение может быть предложением, заявлением или
жалобой. При этом каждый из типов обращения обладает своей спецификой;
- По форме допустимы как письменные, так и устные обращения;
- Адресатом письменного обращения может быть государственный
орган, орган местного самоуправления или должностное лицо данных
органов;
- Адресатом же устного обращения выступают только государственные
органы или органы местного самоуправления.
Не совсем понятно, почему законодатель не допускает устного
обращения к должностному лицу указанных органов. Данное положение
несколько противоречит части 1 статьи 2 этого же Федерального закона,
устанавливающей, что Граждане имеют право обращаться лично, а также
направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные
органы, органы местного самоуправления и должностным лицам, то есть,
допускающей устное обращение к должностному лицу. Да и не может весь
орган, как единое целое юридическое лицо заниматься выслушиванием
устного обращения гражданина. Обычно граждане записываются на прием к
должностному лицу органа государственной власти или местного
самоуправления и уже ему излагают свои проблемы.
Несколько более оправдано научное определение обращения,