23
предложенное С.А. Широбоковым. По его мнению, обращение - это
волеизъявления индивида, выражающиеся в конкретных действиях,
имеющих письменную или устную форму, соответствующую правилам,
закрепленным в нормативно-правовых актах, направляемое в органы
государства или органы местного самоуправления, в видах, необходимых для
того, чтобы реализовать, предоставить защитить или восстановить права и
свободы.
Федеральный закон об обращении граждан, мог бы установить общие
принципы работы с обращениями, и унифицировать сроки, стандарты их
реализации и рассмотрения, после почти 10-летних споров, был, наконец,
принят 2 мая 2006 года.
Однако этот закон весьма поверхностный, он не учитывает многих
важнейших аспектов работы с обращениями граждан и основан на
архаическом, «одностороннем» подходе к институту обращений
4
.
Разнообразные законы об обращениях граждан имеются в субъектах
федерации, есть подобные нормативно-правовые акты и в муниципальных
образованиях. Но самую главную роль в работе с обращениями играют
многочисленные инструкции, которыми преимущественно и руководствуются
сотрудники различных муниципальных образований, рассматривая
поступающие к ним обращения граждан. Эти инструкции свои в каждом
муниципальном образовании, и предназначены они для служебного
пользования, то есть не публикуются и потому для граждан недоступны. Кроме
того, делопроизводство по обращениям граждан, играющее огромную роль в
реализации всех их функций по сей день остается непрозрачным, закрытым и
архаичным.
Кроме того, Федеральный закон не содержит прямых указаний на то, что
гражданин может пользоваться помощью представителей. Вывод о
допустимости участия представителей можно сделать только с учетом ч. 1 ст. 1
Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ (с изменениями от 28 октября
4
Скрябина М.В. Реализация конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти:
автореферат дис. ... кандидата юридических наук. СПб, 2007. С.56.
26
2003 г., 22 августа, 20 декабря 2004 г.) «Об адвокатской деятельности и
адвокатуре», согласно которой адвокатской деятельностью является
квалифицированная юридическая помощь, оказываемая на профессиональной
основе лицами, получившими статус адвоката в порядке, установленном
настоящим Федеральным законом, физическим и юридическим лицам в целях
защиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к
правосудию, а так же общих принципов отечественного законодательства.
Инструкция о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема
граждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации (утв.
Приказом Генпрокуратуры РФ от 15 января 2003 г. N 3) позволяет подачу
жалоб, заявлений и обращений как самим гражданином, права которого
нарушены, так и его представителем, а также по просьбе гражданина
надлежаще уполномоченным представителем общественной организации,
трудового коллектива (абз. 2 ч. 11 Инструкции).
В связи с этим следует законодательно закрепить, что при подаче
обращения и его рассмотрении гражданин имеет право пользоваться услугами
законного представителя, адвоката; знакомиться с материалами проверки
обращения и получить письменный или устный ответ на него.
Принятие Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений
граждан Российской Федерации»
5
явилось для общества важным политическим
событием. Объясняется это тем, что в обращениях часто ставятся вопросы,
касающиеся не только законных прав и личных интересов авторов обращений,
но также интересов других граждан и целых коллективов.
Для муниципальных органов важнейшей задачей далее является решение
организационных и аналитических вопросов с целью осуществления
документационного обеспечения работы с обращениями граждан в
соответствии с принятым законом. Регламентировалась эта работа
действующими законодательно-нормативными актами. Основанием для
ведения делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в
5
О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральном законе от 2 мая 2006 года
№ 59-ФЗ // constitution.garant.ru
27
государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях
давно уже служит Типовое положение
6
. Его используют в процессе разработки
и утверждения инструкций о документационном обеспечении работы с
заявлениями граждан с учетом их конкретных задач и функций. Оно
применимо также для установления порядка работы с заявлениями граждан,
независимо от категории органов власти и специфики их деятельности.
Большинство инструкций органов местного самоуправления, разработаны
на основе Типового положения о ведении делопроизводства по предложениям,
заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в
учреждениях и организациях, утвержденного в 1981 году, когда не
существовало ни Интернета, ни других современных информационных
технологий. Это положение является архаичным даже в сравнении с
действующим законом, однако пройдет еще не мало времени, прежде чем его
заменят на новое, ибо, хотя новый закон и принят, к пересмотру нормативов
делопроизводства по обращениям, похоже, еще и не приступали.
В Типовом положении записано: «Делопроизводство по предложениям,
заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в
учреждениях и организациях ведется отдельно от других видов
делопроизводства и возлагается на специально назначенных для этого
должностных лиц. Личную ответственность за состояние делопроизводства по
предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на
предприятиях, в учреждениях и организациях несут их руководители. Они
систематически проверяют порядок ведения делопроизводства в
соответствующих государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и
организациях и принимают меры к совершенствованию этой работы»
7
.
Типовое положение о ведении делопроизводства по предложениям,
заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в
учреждениях и организациях выступало в качестве основного нормативного
6
Типовое положение о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в
государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях // СПС Консультант
7
Типовое положение о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в
государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, п. 2. // СПС Консультант
28
документа в организации документационного обеспечения работы с
обращениями граждан. В настоящее время для организации работы с
обращениями граждан используются также разные методические материалы, в
частности, разработанное в Историко-архивном институте РГГУ учебно-
методическое пособие, в котором подробно и в доступной форме
рассматриваются законодательно-нормативное регулирование работы с
обращениями граждан и технология ее осуществления.
Согласно данному пособию, сложившаяся технология работы с
письменными обращениями граждан включает в себя:
- прием и первичную обработку обращений граждан;
- регистрацию обращения в день его поступления (занесение в базу
данных), составление РКК - регистрационно-контрольной карточки (с
аннотацией содержания обращения), проверку на повторность обращения;
- проставление штампа организации и регистрационного индекса
обращения;
- направление обращений на рассмотрение руководству для получения
резолюции;
- уведомление заявителя (ответ) о рассмотрении обращения (или о
направлении обращения в другие организации);
- исполнение обращения (при необходимости запрашивание
дополнительных сведений по обращению), либо передача обращения в другое
подразделение;
- контроль за исполнением обращения в установленные сроки;
- вынесение решения по обращению;
- подготовку ответа заявителю о вынесенных решениях;
- решение о снятии обращения с контроля с записью в РКК (после
проверки исполнения);
- информационно-справочную работу по обращениям (по картотекам);
- анализ поступивших обращений (подготовку аналитических справок);
- учет обращений (работу с базой данных);
- группировку обращений в дела, формирование дел в установленном
29
порядке;
- передачу дел на хранение в ведомственный архив организации.
с нашей точки зрения, вступивший в силу 2 ноября 2006 г. Федеральный
закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»
содержит нормы, ухудшающие положение граждан в сфере рассматриваемых
правоотношений по сравнению с ранее действовавшими нормами,
содержащимися в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля
1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в
ред. от 4 марта 1980 г.).
Во-первых, существенно сужена сфера применения данного Закона. Если
раньше под обращением понимались предложение, заявление, жалоба,
направляемые в государственные и общественные органы, предприятия,
учреждения, организации, должностным лицам, то теперь под ним понимается
предложение, заявление, жалоба, направленные в государственный орган, орган
местного самоуправления или должностному лицу. При этом Закон определяет
должностное лицо как лицо постоянно, временно или по специальному
полномочию осуществляющее функции представителя власти либо
выполняющее организационно-распорядительные, административно-
хозяйственные функции в государственном органе или органе местного
самоуправления, что не соответствует определению должностного лица в
других законодательных актах (например, см. примечание к ст. 2.4 КоАП РФ,
где к должностным лицам отнесены также лица, выполняющие
организационно-распорядительные или административно-хозяйственные
функции в государственных и муниципальных организациях, а также в
Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских
формированиях Российской Федерации). Следовательно, данный Закон не
регулирует порядок рассмотрения обращений граждан, направленных, скажем,
руководителям предприятий, учреждений, общественных организаций, то есть
не является универсальным.
Во-вторых, при сравнении самого порядка рассмотрения обращений
становится очевидно, что сроки рассмотрения изменились не в пользу
30
заявителя. В настоящий момент письменное обращение рассматривается 30
дней с момента регистрации. В то время как ранее действовавшее
законодательство предусматривало возможность безотлагательного, но не
позднее 15 дней, разрешения вопроса по существу, если обращение не
требовало дополнительной проверки.
В-третьих, ст. 13 Федерального закона «О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации», регулирующая порядок
организации личного приема граждан в органах государственной власти и
местного самоуправления, обязывает чиновников лишь доводить до сведения
граждан информацию о месте и времени приема.
В то время как пункт 6 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12
апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб
граждан» (в ред. от 4 марта 1980 г.) устанавливал, что прием граждан должен
проводиться в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы, в
удобное для них время, в необходимых случаях - в вечерние часы, по месту
работы и жительства.
Таким образом, анализ действующего законодательства, регулирующего
порядок рассмотрения обращений граждан, позволяет сделать вывод о том, что
принятый 2 мая 2006 г. Федеральный закон «О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации» устанавливает правовые гарантии
реализации конституционного права граждан на обращение.
Однако данный правовой акт несовершенен, так как не обеспечивает
такого организационно-правового механизма рассмотрения обращений,
который максимально способствовал бы защите интересов граждан,
восстановлению их нарушенных прав и удовлетворению законных требований.
Однако качество любого нормативно-правового акта, возможно, оценить
только после тщательного анализа практики его применения, что требует
дальнейших исследований в этой области.
31
1.3 Порядок рассмотрения обращений граждан в органы местного
самоуправления и административные процедуры при работе с
обращениями граждан в органах местного самоуправления
Порядок рассмотрения обращений регламентируется:
- Конституцией Российской Федерации (Российская газета, 1993, 25
декабря);
- Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ (Собрание
законодательства Российской Федерации, 2006, № 19, статья 2060);
- Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации
(Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 46, статья 4532);
Рассмотрение обращений в органах местного самоуправления
осуществляется должностным лицом. Рассмотрение обращений осуществляется
бесплатно.
Информация о процедуре рассмотрения обращений граждан
предоставляется следующими способами:
- с использованием телефонной связи;
- посредством размещения в информационных системах общего
пользования (в том числе в сети Интернет).
В сети Интернет размещается следующая информация:
- Административный регламент;
- график приёма граждан должностным лицом департамента;
- номера телефонов для получения справочной информации.
При ответах на телефонные звонки и устные обращения сотрудники
органов местного самоуправления подробно, в вежливой, корректной форме
информируют обратившихся граждан о порядке рассмотрения обращений
граждан. Ответ на телефонный звонок должен начинаться с информации о
наименовании органа, в который позвонил гражданин, фамилии, имени,
отчестве и должности специалиста, должностного лица, принявшего
телефонный звонок.
При невозможности сотрудника органа местного самоуправления,
32
принявшего звонок, самостоятельно ответить на поставленные вопросы,
телефонный звонок может быть переадресован (переведён) другому сотруднику
или же обратившемуся гражданину может быть сообщён телефонный номер, по
которому можно получить необходимую информацию.
Консультации (справки) по вопросам рассмотрения обращений
предоставляются сотрудником органа местного самоуправления,
ответственным за работу с письмами и обращениями граждан (далее -
сотрудник, ответственный за работу с обращениями).
Консультации предоставляются по вопросам:
- требований к оформлению письменного обращения;
- определения организаций, в компетенции которых находится решение
поставленных в обращении вопросов;
- места и графика личного приёма должностным лицом департамента для
рассмотрения устных обращений;
- порядка и сроков рассмотрения обращений;
- порядка обжалования действий (бездействия) и решений,
осуществляемых и принимаемых в ходе рассмотрения обращений.
Основными требованиями при консультировании являются:
- компетентность;
- чёткость в изложении материала;
- полнота консультирования.
Конечными результатами рассмотрения обращений являются:
- ответы по существу поставленных в обращении вопросов;
- ответы с уведомлением о переадресовании обращения в
соответствующие органы или должностным лицам, в компетенцию которых
входит решение поставленных в обращении вопросов;
- ответы с разъяснением (при рассмотрении отдельных обращений в
соответствии со статьёй 11 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ).
Результатом рассмотрения обращения является получение гражданином
ответа в письменной форме, а также с его согласия в ходе личного приёма - в
устной форме.
33
Общий срок рассмотрения письменного обращения не должен превышать
30 дней. Он начинается с даты регистрации обращения в департаменте и
заканчивается датой подписания ответа должностным лицом департамента.
Срок уведомления гражданина о переадресации его обращения - 7 дней с даты
регистрации обращения до даты подписания уведомления.
В исключительных случаях, требующих для разрешения вопросов,
поставленных в обращениях, проведения специальной проверки, направления
запроса, принятия других мер, сроки рассмотрения обращений могут быть
продлены должностным лицом департамента не более чем на 30 дней с
сообщением об этом обратившемуся гражданину и обоснованием
необходимости продления сроков.
Приём граждан осуществляется в определённых для этих целей
помещениях органов местного самоуправления. Рядом с местом приёма должна
находиться уборная комната. Количество ожидающих приёма граждан не
должно превышать 2-3 человек.
Приём граждан осуществляется в кабинете должностного лица. Кабинет
должностного лица, осуществляющего приём, должен быть оборудован
информационной табличкой с указанием должности, фамилии, имени, отчества
должностного лица.
Место для приёма граждан должностным лицом департамента должно
быть снабжено стулом и столом для письменного оформления обращения.
Рассмотрение письменных обращений включает в себя
административные процедуры, представленные в приложении 1 и 2.
Основанием для начала рассмотрения обращения является поступление
обращения в орган местного самоуправления.
Обращение может поступить в департамент одним из следующих
способов:
- почтовым отправлением;
- посредством факсимильной связи;
- посредством фельдъегерской связи;
- по электронной почте;
34
- доставлено лично гражданином или его представителем.
Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение
трёх дней с момента поступления в органы местного самоуправления.
Поступающие в органы местного самоуправления обращения регистрируются
вместе с прилагаемой информацией с проставлением регистрационного
индекса. Существует утверждённая форма журнала обращений, регистрация
которого ведётся отдельно.
Обращения, принятые на личном приёме, подлежат регистрации в общем
порядке сотрудником, ответственным за работу с обращениями.
Если обращение подписано двумя и более авторами, то обращение
считается коллективным, о чём делается отметка.
В случае, если в письменном обращении содержится вопрос, на который
гражданину многократно давались письменные ответы по существу в связи с
ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся
новые доводы или обстоятельства, должностное лицо органа местного
самоуправления вправе принять решение о безосновательности очередного
обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при
условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения
направлялись в органы местного самоуправления. Гражданин, направивший
указанное обращение, уведомляется о данном решении.
На стадии обработки поступивших обращений сотрудник, ответственный
за работу с обращениями, отбирает те из них, которые не подлежат
рассмотрению по существу вопросов согласно статье 11 Федерального закона
от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ, в том числе:
- обращения, содержащие нецензурные или оскорбительные выражения;
- обращения, текст которых не поддаётся прочтению;
- обращения заявителей, с которыми прекращена переписка по
поставленным вопросам;
- обращения, в которых обжалуются судебные решения.
По названной группе обращений сотрудник, ответственный за работу с
обращениями, готовит письменное уведомление (разъяснение) заявителю на