12
В 90-е годы ситуация в стране изменилась, в реформируемом обществе
произошла переоценка ценностей. Однако пенсионерам трудно расставаться с
привычными жизненными представлениями, с основными ценностными
ориентациями. Многие из них как бы выпали из исторического времени.
1.2. Социальная защита населения муниципального образования
Центральным – доктринальным – документом по социальной защите
населения является Конституция Российской Федерации, о чем уже было сказано
выше.
Федеральные законы углубляют и конкретизируют основы правового
регулирования социальной защиты населения. Рассмотрим основные.
Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной
социальной помощи" (с изменениями и дополнениями) устанавливает правовые
и организационные основы оказания государственной социальной помощи
малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам.
Предметом регулирования Федерального закона не являются отношения,
связанные с предоставлением гражданам льгот и социальных гарантий,
установленных законодательством РФ.
Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ "Об обязательном
социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с
материнством" (с изменениями и дополнениями) определяет условия, размеры и
порядок обеспечения пособиями по временной нетрудоспособности, по
беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному
страхованию.
Говоря о финансировании социальной защиты населения, необходимо отметить,
что перед государством сегодня стоит ряд задач, связанных с его
общественными, социальными целями и функциями по отношению к населению
страны, поэтому реально существующие и предполагаемые ресурсы,
13
предназначенные для выполнения этих задач – в науке их обозначают как
ресурсный потенциал общественного сектора – реализуется посредством
общественных (государственных) расходов посредством натуральных и
денежных форм.
Представим схематично ниже структуру управления социальной защитой
в РФ.
Рис. 1. Структура управления социальной защитой населения в РФ
7
Можно назвать три базисные группы, на которые государство должно
расходовать общественные средства:
1. Социальная помощь – например, пособия по инвалидности,
государственная социальная поддержка матерей-одиночек и так далее.
7
Там же.
14
2. Социальное страхование – в частности, существующая система
обязательного медицинского страхования, выплаты по больничному, пособия по
безработице и так далее. Для этой группы общественных расходов характерно
создание государственных внебюджетных фондов, имеющих целевую
направленность.
3. Третья группа весьма неопределенна – производство и приобретение
благ (услуг), ответственность за удовлетворение потребностей в которых берет
на себя государство. Например, в научной литературе нередко приводится в
качестве примера особый стратегический запас определенных продуктов и тому
подобное. На наш взгляд, последняя категория общественных расходов
государства достаточно расплывчата и требует конкретизации, возможно, в виде
одного комплексного нормативно-правового акта.
В качестве перспектив развития социальной помощи и социального
страхования отметим, что они связаны с региональным уровнем, которому
необходимо наметить большую инициативность регионального
законодательства и более смелое использование на социальные нужды доходной
части бюджета региона, но с непременным получением части экономических
ресурсов из федерального бюджета с целью общей обеспеченности населения,
попавшего в трудные жизненные обстоятельства либо относящегося к особо
уязвимым группам.
Право на достойный уровень жизни является одним из основных прав
граждан и закреплено в ст. 7 Конституции Российской Федерации.
Закрепление положения о достойном уровне жизни в Конституции
Российской Федерации соответствует принципам и нормам международного
права. Так, Всеобщая декларация прав человека (1948) провозглашает право
каждого человека, члена общества на социальное обеспечение и на
осуществление необходимых для поддержания его достоинства, для свободного
развития его личности прав в экономической, социальной и культурной
областях. Однако, ни один нормативный правовой акт не включает норму, в
15
соответствии с которой определяется содержание достойного образа жизни, что,
несомненно, является пробелом в законодательстве.
Из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что не только в России,
но и за ее пределами жизнь человека охраняется, политика государств
направлена на улучшение уровня жизни человека и гражданина, но вместе с этим
отсутствует единый подход к понятию достойного уровня жизни.
Важно отметить, что одной из основных целей России является
обеспечение благополучия и достойного уровня жизни граждан. Если
государство определяет достойный уровень жизни как одно из основных прав
человека и гражданина, тогда можно полагать, что государство принимает на
себя обязанность обеспечить человека таким уровнем жизни.
В Российской Федерации достаточно людей, которые нуждаются в
поддержке государства и для того, чтобы человек мог реализовать свое право на
достойный уровень жизни, он должен понимать, какое конкретно определение
закладывает государство в данное понятие.
В настоящее время основным ориентиром в области достойного уровня
жизни являются прожиточный минимум и минимальный размер оплаты труда
(далее – МРОТ).
В России МРОТ устанавливается и регулируется ФЗ «О минимальном
размере оплаты труда»
8
, в соответствии с которым минимальный размер оплаты
труда применяется для регулирования оплаты труда и определения размеров
пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, а также
для иных целей обязательного социального страхования. В Трудовом кодексе
Российской Федерации
9
(далее – ТК РФ) закреплено следующее положение:
«МРОТ устанавливается одновременно на всей территории Российской
Федерации федеральным законом и не может быть ниже прожиточного
минимума».
8
Федеральный закон от 19.06.2000 N 82-ФЗ (ред. от 28.12.2017) «О минимальном размере
оплаты труда» // Собрание законодательства РФ. 2000. N 26. Ст. 2729.
9
Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред. от 05.02.2018) //
Собрание законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3.
16
Прожиточный минимум – это минимальный набор продуктов питания,
услуг, необходимый для нормального, здорового функционирования жизни
человека. Согласно ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»
10
прожиточный минимум в целом по России предназначен для оценки уровня
жизни населения РФ при разработке и реализации социальной политики и
федеральных социальных программ, обоснования устанавливаемых на
федеральном уровне минимального размера оплаты труда, а также для
определения устанавливаемых на федеральном уровне размеров стипендий,
пособий и других социальных выплат.
Величина прожиточного минимума в целом по Российской Федерации
определяется на основании потребительской корзины, обязательных платежей и
сборов. В потребительскую корзину включаются: пища, товары для ухода за
жильем, товары личной гигиены, услуги по обеспечению лекарственными
средствами, одежда, обувь, товары культурно-бытового назначения, предметы
первой необходимости.
На сегодняшний день каждый гражданин определяет достойный уровень
жизни по-своему, включая в него индивидуальный набор товаров и услуг,
которые для него являются «самыми достойными», но в первую очередь люди
выделяют экономическую сторону жизни, которая включает в себя, например,
достойную заработную плату.
В ТК РФ закреплено положение о том, что минимальная заработная плата
должна обеспечивать прожиточный минимум, но на сегодняшний день разница
между МРОТ и прожиточным минимумом является весьма существенной.
Таким образом, между МРОТ и прожиточным минимумом существует
значительная разница, их величины противоречат законодательству, что
негативно отражается на уровне жизни населения, так как гражданин, который
имеет доход в размере, равном определенной государством сумме прожиточного
минимума, испытывает трудности, а когда МРОТ оказывается ниже этого
10
Федеральный закон от 24.10.1997 N 134-ФЗ (ред. от 28.12.2017) «О прожиточном минимуме
в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. N 43. Ст. 4904.
17
показателя и человек не может обеспечить себя даже товарами и услугами,
входящими в состав потребительской корзины, тогда возникает вопрос: о каком
достойном уровне жизни в Российском государстве может идти речь и есть ли
он вообще.
Для того чтобы граждане могли требовать реализации от государства
своего права на достойный уровень жизни, целесообразно разработать
определение достойного уровня жизни и закрепить его в нормативном правовом
акте.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что в Российской
Федерации достойный уровень жизни соотносится с величиной прожиточного
минимума. Разумно полагать, что достойный уровень жизни подразумевает
возможность удовлетворения человеком своих потребностей. Величина
прожиточного минимума является недостаточной для обеспечения хотя бы
большей части потребностей гражданина, так как их перечень намного шире, чем
тот, который включен в состав потребительской корзины.
Таким образом, отождествление этих понятий недопустимо и их
необходимо разграничивать посредством дополнения статьи 1 ФЗ «О
прожиточном минимуме в Российской Федерации» пунктом 6 следующего
содержания: «Достойный уровень жизни – это такой уровень жизни, на который
имеет право каждый гражданин и включающий в себя следующие категории:
постоянный доход не ниже величины прожиточного минимума, установленного
на территории субъекта федерации по месту жительства или работы гражданина;
высококачественные, экологически чистые продукты питания, включенные в
состав потребительской корзины; право на санаторно-курортное лечение и
оздоровительный отдых; право на бесплатное получение медицинской помощи,
в том числе право на бесплатное прохождение медицинского осмотра не чаще
одного раза в год; право на бесплатное посещение культурно-массовых и
спортивных мероприятий, проводимых учреждениями культуры и спорта».
Как уже указывалось ранее, российское государство берёт на себя
функцию защиты социально уязвимых групп населения, в зависимости от
18
особенностей каждой конкретной группы существуют различные правовые
механизмы, позволяющие обеспечить реализацию их гарантированных
Конституцией прав и свобод. Несмотря на то, что все составляющие социального
обеспечения имеют много общих черт, каждый вид социального обеспечения
имеет и ряд своих ключевых особенностей. Государство, таким образом, не
только гарантирует всем социальную поддержку, но и выделяет необходимые
средства для финансирования социальных программ в размере, установленном в
федеральном законодательстве.
Ещё одним механизмом реализации социальных обязательств государства
стала политика реализации Национальных проектов – государственных
долгосрочных программ, направленных на решение наиболее важных
социальных задач, которые позволили объединить усилия как федерального
уровня, так и местных бюджетов.
Наиболее успешными стали национальные проекты «Здоровье»,
«Образование», «Жилье». Национальный проект «Здоровье» должен был
обеспечить повышение приоритетности первичной медико-санитарной помощи,
стимулировать рост зарплат некоторым категориям врачей, которых не хватает
в регионах, таких как участковых терапевтов, проведение вакцинации,
обследование новорожденных, а также выплату «родовых сертификатов»,
которые должны были улучшить обслуживание в женских консультациях и
родильных домах.
Последним на настоящий момент программным документом,
обозначавшим цели и задачи развития социальной политики в России, стала
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской
Федерации на период до 2020 года. Главной целью данной концепции
провозглашалось развитие человеческого потенциала как основная задача
социального государства.
Таким образом, можно заключить, что современная социальная политика
Российского государства позволяет говорить о повышении внимания
государства и общественных организаций к социальным задачам государства.
19
Россия провозглашается социальным государством, и тезис о социальной
ответственности государства содержится в Конституции РФ.
Социальные права, как и любые другие, нуждаются в защите. Под защитой
права мы понимаем процесс, состоящий в действиях или требованиях к суду или
специальному субъекту (работодателю, административному органу и т.д.) по
охране субъективного права.
В юридической литературе отмечается, что существуют разные способы
защиты социальных прав. Для права на труд могут использоваться средства
судебной, профсоюзной защиты и т.д.
11
. При этом отмечается, что именно
судебная защита является своеобразной гарантией для защиты всех остальных
прав и свобод
12
.
В ходе анализа реальных случаев нами были выявлены следующие
направления защиты социальных прав (в целом совпадающие с
вышеприведёнными в литературе способами):
1) защита непосредственно социального права;
2) защита прав, обеспечивающих реализацию социальных прав;
3) защита через воздействие на законодателя.
Примером первого направления защиты служит следующее дело. В ходе
ряда судов Фонд социального страхования РФ обязали произвести выплаты
платившему пособие по уходу за ребёнком работодателю, подтвердив, что
«право на пособие сохраняется в случае, если лицо, находящееся в отпуске по
уходу за ребёнком, работает на дому или на условиях неполного рабочего
времени и продолжает осуществлять уход за ребёнком»
13
.
Иногда социальное право реализуется, будучи включённым в сложный
компенсаторный механизм. В таком случае защита конкретного социального
права требует обеспечения иных прав. Приведем пример. Поскольку в отдельных
11
Филипова И. А. Защита трудовых прав в Российской Федерации // Вестн. Нижегор. гос. ун-
та им. Н.И.Лобачевского. 2013. № 6-1. С. 310-316.
12
Цырульникова С. А. Право на судебную защиту и его реализация в судебном процессе //
Вестн. Пензенск. гос. ун-та. 2015. № 3. С. 80-86.
13
Кис М. Пособие для папы // Ваше право. 2016. № 19-20. С. 9.
20
случаях социальное право реализуется непосредственно работодателем, то
встаёт вопрос о предоставлении ему компенсации. В случае с выплатой
некоторых пособий такую функцию выполняет Фонд социального страхования
(ФСС), в который работодатель производит отчисления. В отдельных случаях
данный фонд отказывает в предоставлении компенсации, и работодатель
обращается за защитой в суд. Так, больница приняла на работу санитаркой
женщину за один день до наступления отпуска по беременности и родам, что
послужило причиной спора с Фондом социального страхования РФ по
компенсации работодателю расходов на оплату отпуска работника. Однако суд
поддержал больницу, указав, что вопросы экономической целесообразности при
приёме на работу работника работодателем не входят в компетенцию ФСС РФ
14
.
Поскольку социальные права имеют свойства открытости
15
и зависимости
от экономики
16
, то часто их нормативное содержание корректируется
законодателем. Однако иногда у населения возникают сомнения в приемлемости
некоторых изменений. Так, опасаясь негативных, ухудшающих положение
пенсионеров условий пенсионного обеспечения и социального страхования,
профсоюзы (ФНПР) требовали наложения моратория на изменения в ряде
законов до достижения общественного согласования. По их мнению, подготовка
предложений в закрытом режиме подрывает доверие граждан
17
. В то же самое
время некоторые инициативы могут быть внешне привлекательными. Например,
депутаты Госдумы от Карелии предлагали ввести индексацию зарплат во всех
сферах деятельности, что встретило негативную реакцию со стороны
представителей бизнеса, которые считают, что индексацию до уровня инфляции
«не потянут ни государство, ни бизнес»
18
.
14
Алексеев Ю. Права будущих матерей // Ваше право. 2016. № 18. С. 12.
15
Шакун Н. В. Социальные права человека и гражданина в России и их конституционно-
правовое обеспечение: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2013. С. 14.
16
Родионова О. В. Социальная функция современного государства. М.: Юрлитинформ, 2010.
С. 56 – Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс», 2018.
17
Соловьёва Т. Наступит ли пенсионный дефолт? // Ваше право. 2016. № 15. С. 3.; Соловьёва
Т. Профсоюзы требуют мораторий // Ваше право. 2016. № 17. С.3.
18
Вареничева Т. Гарантия не для всех // Ваше право. 2016. № 16. С. 10.
21
На основании приведённых нами примеров можно сделать вывод о том,
что в РФ защита социальных прав достаточно успешно осуществляется по
разным направлениям, которые уже устоялись.