21
анализ социальной, экономической, инженерно-технической, строительной,
санитарно-гигиенической обстановки на определенной местности, условия и
тенденции развития территории города при использовании метода
научно-обоснованного предвидения. Основной целью прогнозирования
является составление отдельной информационной базы для принятия
долгосрочных градостроительных решений и разработка этих решений в
виде вариантов, моделей, стратегий.
Таким образом, основными направлениями по благоустройству и
озеленению городской территории являются:
1) территориальное планирование, которое направлено на создание
особых условий для продолжительного социально-экономического развития;
2) система управления земельными ресурсами и недвижимостью,
повышение инвестиционной привлекательности;
3) жилищное строительство всех форм собственности;
4) система инженерной и транспортной инфраструктуры, озеленение
городской территории, а также обеспечение условий экономии ресурсов;
5) обеспечение населения социальными услугами (в т.ч. обеспечение
малоимущих жильем), объектами спортивного, культурного и бытового
обслуживания, образования и здравоохранения;
6) охрана окружающей среды, сохранение культурного наследия,
предупреждение чрезвычайных ситуаций.
В условиях функционирования большого города (мегаполиса)
характерными чертами, сопутствующими развитию цивилизации,
являются: загазованность и запыленность воздуха, повышенные температуры
асфальтовых и плиточных покрытий, стен зданий, при увеличении потока
автомобильного транспорта заметно усиливается шумовое загрязнение
городской среды.
Основополагающей проблемой в вопросе благоустройства и
озеленения города является заметно увеличившееся в последние годы
22
строительство офисных зданий, магазинов, жилых домов, кафе, что сильно
уплотняет сложившуюся застройку, особенно в центре городов.
Под застройку часто попадают участки, которые ранее были заняты
насаждениями, что приводит к ощутимому снижению уровня озеленения
жилых кварталов, микрорайонов и городской территории в целом.
Сегодня зеленые насаждения общего пользования занимают на
площади Ангарского городско го округа – 294 кв.км. В границах города
расположены 5 парков, 9 садов, 6 скверов, 4 бульвара, 275 озелененных улиц
и 9 объектов прочего озеленения. В то же время, в АГО в рамках реализации
Стратегии экономического и социального развития АГО на период до 2030 г.
предполагается создание 2 новых парков и 2 новых скверов.
Отметим, в частности , что в муниципальной программе
«Благоустройство территории» на 2017-2019 годы, утвержденной
постановлением администрации Ангарского городского округа от 03.11.2016
№ 2424-па в подразделе «Повышение качества городской среды» раздела
«Целевые показатели социально-экономического развития АГО»
отсутствуют конкретные показатели, характеризующие долю зеленных
насаждений, приходящихся на одного жителя.
Следует отметить, что процесс по строительству в АГО ускорился.
Причем часть застройки проходит по зеленой зоне, что требует
обязательного применения в новых районах концепции комплексного
освоения территории (КОТ), предусматривающей, в числе прочего,
сохранение как действующих природных комплексов, так и применение
дополнительного озеленения и благоустройства территории.
Например, при создании микрорайона «Новый-4», важно развести зону
природного заказника с жилой зоной, обеспечить при создании
рекреационной зоны данного проекта сохранность реки Китой. В данном
случае речь идет о развитии моноцентрического вектора развития АГО.
Полицентрический вектор, не исключающий естественный
моноцентрический рост данного мегаполиса, предусматривает развитие и
23
благоустройство более отдаленных от центра агломерации поселений, как
относящихся по своему административному статусу к АГО, так и к региону –
Иркутской области.
В городской агломерации озелененное и благоустроенное пространство
любого размера и типа является многофункциональным, что в значительной
степени определяется фактором близости/удаленности от центра.
В частности, в центральной части города, где практически исчерпаны
возможности плоскостного озеленения городской территории, целесообразно
использовать современные технологии вертикального озеленения, с учетом
использования опыта стран, близких к условиям природно-климатических
особенностей АГО.
Естественно, что предложенные для реализации проекты
вертикального озеленения не должны нарушать архитектонику и общий
облик застройки исторического центра города. Для новых территорий в
основу благоустройства и озеленения необходимо использовать положения
концепции комплексного освоения территории.
Так, например, при реализации своих полномочий по регулированию и
управлению в сфере благоустройства органов местного самоуправления во
всех регионах России, а особенно активно в Москве Московской области и
Санкт-Петербурге, взаимодействуют с населением через организацию
всевозможных конкурсов и смотров, например, «Мой сквер – моя гордость»,
«Лучшее озеленение балкона», «Лучшее благоустройство и озеленение
газона», не в должной мере стимулирующих инициативу жителей, а как итог,
широкого вовлечения местного населения в организацию благоустройства
территорий не происходит.
Представляется, что для решения такого вопроса местного значения,
как организация благоустройства и озеленения территории, вариант по
привлечению граждан к добровольному выполнению социально значимых
работ, может стать одним из решений проблемы благоустройства
территорий.
24
Полагаем, что стимулирование инициативы (особенно творческой)
населения следует поощрять. Аналогичные конкурсы, безусловно, полезные
в плане привлечения внимания населения к вопросам благоустройства, тем
не менее, комплексно их не решают, так как индивидуальные работы
выполняются также на индивидуальных объектах, кустарно, вне плана, без
учета окружающей обстановки.
В процессе анализа нормативной регламентации подобных конкурсов
мы отметили полную текстуальную идентичность положений. Так
Положение о конкурсе муниципального образования Зиминского
муниципального района Иркутской области и других муниципальных
образований области полностью совпадает с положением Куйтунского
муниципального района Иркутской области, а также многими другими
аналогичными положениями на территории Сибирского федерального округа
11
. Органы местного самоуправления, стимулируя «творческую активность
населения» в деле благоустройства, сами такую активность не
демонстрируют, примитивно копируя друг у друга регламентирующие
документы включая ошибки и явно некорректные положения.
Для решения возложенных на местное самоуправление вопросов
благоустройства, следует более активно привлекать население
муниципального образования, с тем, чтобы реализация полномочий органов
местного самоуправления в сфере благоустройства приобрела реальную
форму народовластия. Привлечение местного населения к вопросам
благоустройства территорий должно быть направлено на достижение
следующих целей:
1) удовлетворение потребностей населения муниципального
образования в формировании (улучшении, поддержании) комфортных
условий жизнедеятельности в благоприятной среде обитания;
11
Михольская В.В. К вопросу о наполняемости местных бюджетов за счет платы за негативное
воздействие на окружающую среду // Актуальные проблемы юридический теории и практики: Межвуз. сб.
науч. ст. / Отв. ред. В.В. Блаткова, Т.Ю. Оленина. Петрозаводск, 2012. С. 129-132
25
2) активизации социальной активности и ответственности местного
населения за решение «своих» вопросов местного значения;
3) минимизация затрат муниципального образования, направление
высвободившихся средств на решение проблемных вопросов местного
значения в сфере благоустройства территорий.
В заключении хотелось бы отметить, что в условиях чрезмерно
высокого влияния человечества, дискомфортной среды в городах и поселках,
из-за загрязнения воздуха автомобильными выбросами, благоустройство и
озеленение населенных территорий приобретают особенное значение.
Они способны значительно улучшить как экологическое состояние, так
и внешний вид города, создать комфортные микроклиматические, санитарно-
гигиенические и эстетические условия на улицах, в жилых квартирах,
общественных местах (парках, бульварах, скверах, на площадях и т.д.).
Таким образом, уровень благоустройства и озеленения территорий
является основным показателем качества среды обитания, а
целенаправленная деятельность по формированию благоприятной
окружающей среды для комфортного проживания населения – основа
государственной градостроительной политики.
1.3. Деятельность органов местного самоуправления в сфере
благоустройства территории муниципального образования
Местное самоуправление является особым институтом народовластия.
Его органы действуют самостоятельно и несут ответственность перед
населением местного сообщества. Известно, что для нормального
функционирования и развития местного самоуправления необходимо
законодательное закрепление конституционно-правового статуса
муниципальных органов, важной составляющей которого выступают их
полномочия.
Вопрос об определении полномочий органов местного самоуправления
– один из центральных в системе правового обеспечения их деятельности.
Полномочия органов местного самоуправления обусловлены предметом их
26
ведения и складываются из собственных полномочий (по вопросам местного
значения) и делегированных полномочий.
Сфера полномочий муниципальных органов закреплена в ст. 132
Конституции России
12
. Кроме того, в силу ч. 2 ст. 132 данные органы могут
наделяться и некоторыми государственными полномочиями, для реализации
которых им передаются необходимые материальные и финансовые средства,
а сама реализация контролируется государством.
Полномочия органов местного самоуправления определены в
федеральных и региональных законах, уставах муниципальных образований.
Некоторые из полномочий указаны в статутном законе о местном
самоуправлении ФЗ №131-ФЗ (ст. 17)
13
.
Если Закон закрепляет полномочия органов местного самоуправления в
целом, то в уставе муниципального образования находят отражение
полномочия органов, создаваемых в данном муниципальном образовании. В
региональных актах полномочия муниципальных органов конкретизируются.
Федеральный закон №131-ФЗ к вопросам местного значения относит
благоустройство и озеленение территории поселения.
В условиях глобализации благоустройство – это актуальное и важное
направление устойчивого развития территорий, призванное обеспечить
безопасность и благоприятные условия жизнедеятельности человека.
Проведение мероприятий, связанных с благоустройством и
озеленением территории поселения, служит одной из приоритетных задач
органов местного самоуправления, поскольку данные мероприятия
способствуют повышению эффективности использования территории, а
также улучшают ее внешний вид и экологическое состояние.
Полномочия в сфере благоустройства – это права и обязанности
органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в
данной сфере. Реализация указанных полномочий направлена на сохранение
12
Конституция Российской Федерации. Принято на всеобщем голосовании 12.12.1993
13
Федеральный закон РФ №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
Российской Федерации»
27
или восстановление благоприятной среды пребывания и проживания
населения муниципального образования, а также на предотвращение или
уменьшение негативного воздействия на эту среду различных видов
деятельности человека, в том числе хозяйственной.
Данные полномочия по степени специфичности можно разделить на
общие и специальные.
К общим следует отнести полномочия, реализуемые применительно к
любой сфере деятельности, например связанные с управлением
муниципальной собственностью, правотворческие, бюджетные и иные
полномочия. Большинство общих полномочий в сфере благоустройства
становятся таковыми по мере их реализации, в частности при принятии
правовых актов, направленных на благоустройство территорий, выделении
бюджетного финансирования на мероприятия по благоустройству
территорий и т.п.
Специальные полномочия – это права и обязанности, которые
возникают непосредственно при осуществлении органами местного
самоуправления деятельности в сфере благоустройства. Согласно п. 25 ст. 16
Федерального закона №131-ФЗ к вопросам местного значения городского
округа относится утверждение правил благоустройства территории, которые
устанавливают в том числе требования к содержанию зданий, сооружений и
земельных участков. В п. 1.5 Приказа Минрегиона РФ от 27 декабря 2011 г.
№613 приведен перечень объектов благоустройства территории
муниципальных образований (дворы, кварталы и пр.)
14
.
В п. 1.5 Приказа Минрегиона РФ от 27 декабря 2011 г. №613 приведен
перечень объектов благоустройства территории муниципальных образований
(дворы, кварталы и пр.)
15
.
14
Приказ Минрегиона РФ от 27.12.2011 г. №613 «Об утверждении Методических рекомендаций по
разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований»
15
Приказ Минрегиона РФ от 27.12.2011 г. №613 «Об утверждении Методических рекомендаций по
разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований»
28
Муниципальным органам уставами муниципальных образований
предоставлено важное право привлекать граждан к добровольному
выполнению социально значимых работ. Представляется, что реализация
данного полномочия значима для решения проблем в сфере благоустройства
и озеленения территории, в частности проблемы уборки прилегающих
территорий.
Таким образом, под собственными полномочиями органов местного
самоуправления следует понимать определяемое уставом муниципального
образования и иными правовыми актами единство прав и обязанностей,
предоставляемых органам местного самоуправления для решения вопросов,
входящих в предмет их ведения.
Полномочия органов местного самоуправления в сфере
благоустройства следует толковать как определяемое уставом
муниципального образования и иными правовыми актами единство прав и
обязанностей, предоставляемых органам местного самоуправления для
решения вопросов, связанных с устойчивым развитием территорий, в целях
обеспечения безопасности и благонадежных условий жизнедеятельности
населения, охраны и рационального использования природных ресурсов в
интересах населения муниципального образования и государства в целом.
Озеленение территории – одно из ключевых направлений
градостроительства городов и развития городских агломераций, фактор,
имеющий большое значение в санитарно-гигиени ческом, архитектурно-
планировочном, социальном и эстетическом отношении.
В настоящее время усиливается спрос на оказание комплекса услуг в
сфере озеленения и благоустройства на территории Ангарского городского
округа и Иркутской области, обусловленный ростом темпов реализации
градостроительных проектов, что вызывает необходимость увеличения доли
зеленых насаждений, приходящихся на одного жителя, в том числе за счет
сохранения имеющихся и формирования новых садов, скверов, газонов и
29
иных зеленых объектов, улучшающих экологию города и привлекательность
городского пространства
16
.
Важнейшая особенность зеленых насаждений выражается в создании
городского микроклимата, обеспечивающего комфортные условия внешней
среды, защиту городского пространства от пыли, загазованности, шума,
вибрации и других неблагоприятных факторов, присущих крупному городу.
Вместе с тем, статус культурно-исторического центра значения,
применимый к АГО, придает фактору озеленения городского округа, как
важнейшей функции благоустройства, значимую эстетическую роль,
делающую его привлекательным не только для постоянных жителей, но и
для гостей городского округа.
Все зеленые насаждения в АГО и на территориях, подчиненных АГО,
независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности,
образуют зеленый фонд города, нуждающийся в сохранении и росте. За счет
агломерационного развития города это фонд при условии гармонизации
новой застройки с работами по озеленению территории может быть
существенно увеличен.
На основании Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране
окружающей среды» и Закон Иркутской области от 30.12.2014 №173-ОЗ «Об
отдельных вопросах регулирования административной ответственности в
области благоустройства территорий муниципальных образований
Иркутской области» все зеленые насаждения, расположенные на территории
АГО, подлежат охране.
Соответственно лица, виновные в причиненном ущербе по отношению
к зеленому фонду города, должны привлекаться к ответственности с
обязательным взысканием с них причиненного ущерба в соответствии с
Законом Иркутской области от 30.12.2014 №173-ОЗ
17
16
Постановление Ангарского городского округа Об Утверждении Порядка проведения
компенсационного озеленения на территории АГО от 23.11.2016 №2583-па
17
Закон Иркутской области от 30.12.2014 №173-ОЗ «Об отдельных вопросах регулирования
административной ответственности в области благоустройства территорий муниципальных образований
30
Целесообразно в числе актов нормативно-правовой базы обеспечения
задач по благоустройству и озеленению территории городского округа
отметить введенный в действие Административный регламент Управления
по капитальному строительству, жилищно-коммунальному хозяйству,
транспорту и связи АГО по предоставлению государственной услуги по
определению благоустройства и восстановительной стоимости зеленых
насаждений в АГО и других объектов благоустройства, находящихся на
территории парков, садов, скверов, бульваров, детских и спортивных
площадок.
Данный документ рассматривает работы в сфере озеленения и
благоустройства (как обеспечивающие, так и восстановительные) в качестве
государственных услуг, предоставляемых как юридическим, так и
физическим лицам. Следовательно, передача данных функций
муниципалитетам при решении задачи финансового обеспечения
муниципального мандата дополняется соответствующими муниципальными
услугами.
В сфере садово-паркового хозяйства функционируют преимущественно
государственные унитарные специализированные садово-парковые
предприятия. При этом в целях повышения эффективности данных
предприятий настоятельно требуется совершенствование их организационно-
экономического механизма, прежде всего, в части гарантированного
обеспечение финансирования работ по озеленению городской территории.
При этом главной проблемой здесь выступает ограниченность
финансовых ресурсов, не позволяющая увеличивать темпы работ по
озеленению города. В значительной мере проблема финансирования
обусловлена тем, что в секторе использования бюджетных средств расходы
17/Закон Иркутской области от 30.12.2014№ 173-ОЗ Иркут«Об отдельных вопросах регулирования
административной ответственности в области благоустройства территорий муниципальных образований
Иркутской области»