31
на озеленения остаются после затрат на ремонт и благоустройство дорог и
сооружений, то есть используются по остаточному принципу.
Проблема может быть решена если будут закреплены в
административном регламенте затраты на озеленение в виде обязательной
доли от общих затрат на реализацию инвестиционного строительного
проекта.
Вторым механизмом финансирования объектов благоустройства
является использование государственно-частного партнерства (ГЧП). Его
применение позволит снизить высокий уровень монополизма со стороны
государственных предприятий сферы садово-паркового хозяйства и
благоустройства города, привлечь более эффективно работающие в данной
сфере частные предприятия.
Здесь также можно говорить о создании благоприятных условий для
проявления в рассматриваемой сфере инициатив местного сообщества,
примеров которых в российской практике становится с каждым годом
больше.
Третьим механизмом выступает создание консолидированного фонда
(с целевым использованием по разным статьям бюджетных и внебюджетных
средств) направляющихся на благоустройство и озеленение городского
пространства. Таким образом, органам муниципальной власти:
1. Необходимо включить критерий баланса площади озеленения на
одного жителя города с дифференциацией показателей по отдельным
территориям в стратегические документы, касающихся развития города и
городской агломераций, а также данные динамики показателя для оценки
должностных лиц.
2. Целесообразно увеличить раза в 2-3 количество озелененных
общественных мест, принимая во внимание за ориентир европейские
стандарты и планы европейских городов, для чего необходимо внести
соответствующие изменения в стратегические документы.
32
3. В целях уточнения дислокации и динамики зеленых насаждений в
пределах формирующейся городской агломерации целесообразно проводить
мониторинг с использованием метода геоинформационных систем (ГИС) на
базе спутниковых фотографий.
4. Целесообразно создать консолидированный фонд зеленого сектора,
предусматривающий как поддержку деятельности функционирующих в
сфере садово-паркового хозяйства государственных унитарных предприятий,
так и поддержки инициатив местного сообщества.
5. Необходим дифференцированный подход к благоустройству и
озеленению территорий развивающейся городской агломерации: так в
центральный районах, где целесообразно ввести мораторий на ликвидацию
скверов и других зеленых зон и площадок, в условиях ограничения
возможностей горизонтального озеленения использовать вертикальное
озеленение с учетом специфики мегаполиса с учетом роста коэффициента
озеленения. На периферии или в процессе высвобождения «серой»
(промышленной) зоны целесообразно все строящиеся жилые и социальные
объекты сочетать с подходами по комплексному освоению территории, в
которых вопросы озеленения должны иметь несомненный приоритет.
Благоустройство муниципального образования является важным
элементом жизнедеятельности граждан. Оно включено в систему
общественных отношений, которые возникают и развиваются в процессе
общения ее участников в муниципальных образованиях.
Благоустройство территорий является емким и содержательным
понятием, поскольку деятельность органов местного самоуправления в сфере
благоустройства направлена на сохранение и на восстановление
благоприятной среды пребывания и проживания населения муниципального
образования, а также на предотвращение и уменьшение негативного
воздействия на людей и окружающую среду от различных видов
человеческой деятельности, в том числе хозяйственной, что указывает на ее
комплексный характер.
33
Организация благоустройства и озеленения территории поселения
Федеральным законом №131-ФЗ отнесены к вопросам местного значения, а
их реализация неразрывно связана с полномочиями органов местного
самоуправления.
По определению полномочиями органов местного самоуправления в
сфере благоустройства – это единство прав и обязанностей, определяемое
уставом муниципального образования и иными применимыми правовыми
актами, предоставляемые органам местного самоуправления для решения
вопросов связанных с устойчивым развитием территорий, которое призвано
обеспечить безопасность и благонадежные условия жизнедеятельности
населения, охрану и рациональное использование природных ресурсов в
интересах населения муниципального образования и государства в целом.
Полномочия органов местного самоуправления в сфере
благоустройства могут быть в полной мере реализованы в политико-
правовой системе не просто декларирующей, а обеспечивающей и
гарантирующей подлинное народовластие в конституционно-правовом
понимании. Указанного соответствия в современной России нет, что как мы
полагаем, препятствует эффективной реализации полномочий органов
местного самоуправления в целом и в сфере благоустройства, в частности.
Практика показывает, что реализация большинства полномочий
органов местного самоуправления, в частности в сфере благоустройства,
возможна лишь при тесном взаимодействии с органами государственной
власти. Одним из важнейших направлений реализации полномочий органов
местного самоуправления является их взаимодействие с институтами
гражданского общества и населением.
Местное самоуправление необходимо считать формой
самоорганизации населения для решения вопросов местного значения. Кроме
того, это и форма реализации публичной власти народа.
Однако общая тенденция развития национального законодательства в
направлении расширения форм прямого участия населения в решении
34
вопросов местного значения, как обосновано полагает А.Н. Нифанов, требует
формирования адекватного правового механизма их реализации на
муниципальном уровне
18
.
При этом вопросы благоустройства, особенно как форма
народовластия, фактически полностью игнорируются исследователями. Они
«тонут» в общем представлении о том, что в результате так называемой
«муниципальной революции», Россия «сделала значительный шаг к местной
автономии и развитию местной демократии». В то же время, в значительной
части работ, содержится констатация того, что успешно было, начавшаяся
муниципальная реформа так и не дала ожидаемого результата.
Причину такого положения можно усмотреть, в том числе и в том, что
действующая правовая база системы местного самоуправления выстроена в
русле близкого к авторитарному типу мышления, что ярко проявляется в
идеологии «укрепления вертикали власти». Координирующая, а нередко и
прямо руководящая роль органов исполнительной власти в вопросах
благоустройства проявляется в создании административных органов,
ориентированных на управление деятельностью муниципальных
образований (городских округов).
Теоретические вопросы проблем управляемости прямо касаются
благоустройства, так как именно оно вызывает острую критику органов
местного самоуправления со стороны населения. В связи с этим очень
удобно вести речь о том, что органы местного самоуправления «не
способны» или «не готовы» решать вопросы благоустройства
самостоятельно, что, по мнению сторонников «укрепления вертикали
власти», требует прямого вмешательства государства. Эта позиция
подкрепляется высочайшим уровнем коррупции именно в сфере
муниципального благоустройства.
18
Данилова О. В., Плотицына Л. А. Cоциальные проблемы модернизации России // Вестник
Тамбовского университета. Серия «Гуманитарные науки». 2012. Т. 109. № 5.
35
Все это укрепляет аргументы региональной исполнительной власти
против полной автономии местного самоуправления в сфере
благоустройства. При этом роль населения чаще всего оценивается как
пассивная, так как местное население, в большей части, по мнению критиков
муниципального народовластия, «не готового к самоуправлению».
Кроме того и сами органы местного самоуправления нередко признают
неспособность реализовать полномочия в сфере благоустройства. Так в
регламентирующем документе Ангарского городского округа прямо указано
как на «большой дефицит» – на специалистов по благоустройству и
озеленению. В современных условиях самостоятельность органов местного
самоуправления представляется более формальной, чем реальной.
Президент РФ на Совете по развитию местного самоуправления 26 мая
2014 года для выяснения того «как относились люди к муниципалитетам,
относятся до сих пор?» привел данные социологических опросов (ФОМ,
репрезентативная выборка городского населения, май 2014 г.)
19
.
По данным этого исследования, приведенным В.В. Путиным, «не знают
вообще депутатов, которые представляют их избирательный округ в
представительном органе муниципального образования»: 79% населения
городов более 1 млн. человек; 76% - в городах с населением от 250 тыс. до 1
млн. человек; 73% – в городах с населением от 100 до 250 тысяч человек.
Президент справедливо охарактеризовал эти результаты как «запредельную
величину».
«Запредельность» позволяет сделать и еще один важный вывод о том,
что, по крайней мере ¾ населения российских городов не знает кто
представляет их интересы в органах местного самоуправления.
Приведенные цифры наглядно показывают, что несмотря на наличие
для граждан России формального права осуществлять местное
самоуправление через свое участие в местных референдумах и выборах, а
19
Панчук А.А. Благоустройство и озеленение городской среды в формирующейся Санкт-
петербургской агломерации // Современные проблемы науки и образования. – 2014. – № 6.; URL:
https://science-education.ru/ru/article/view?id=16468 (дата обращения: 04.05.2017).
36
также через органы местного самоуправления, большая часть местного
сообщества от этого права отказывается. В связи с этим и вести речь
необходимо не столько о реализации полномочий органов местного
самоуправления в сфере благоустройства, как форме народовластия, сколько
о реализации управленческих функций по решению вопросов местного
значения, так как народ от реализации полномочий в основном отстранен и
никак не реализует свое право.
В связи с этим можно констатировать, что в современной России
вектор самоуправления в сфере благоустройства скорее направлен на
муниципальное административное управление, а так называемое «местное
самоуправление» сведено к той или иной степени соучастия муниципального
сообщества в управлении.
Таким образом, суть современного местного самоуправления в России
состоит не в идеальной модели совпадения субъекта и объекта управления, а
в способности объекта управления (воли и действий местного населения)
оказывать влияние на субъект управления (органы и должностных лиц
местного самоуправления в части их действий и решений), обеспечивая,
таким образом, соответствие процесса управления интересам местного
населения, в том числе в сфере благоустройства территорий.
37
Глава 2. АНАЛИЗ СОСТОЯНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ
БЛАГОУСТРОЙСТВОМ ТЕРРИТОРИИ В МУНИЦИПАЛЬНОМ
ОБРАЗОВАНИИ АНГАРСКИЙ ГОРОДСТКОЙ ОКРУГ
2.1. Организационно-правовая характеристика управления по
капитальному строительству, жилищно-коммунальному хозяйству,
транспорту и связи администрации Ангарского городского округа
В своей деятельности управление по капитальному строительству,
жилищно-коммунальному хозяйству, транспорту и связи администрации
Ангарского городского муниципального образования (далее – Управление)
руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными
конституционными законами, федеральными законами, издаваемыми в
соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской
Федерации, Уставом Иркутской области, законами и иными нормативными
правовыми актами Иркутской области, Уставом Ангарского городского
муниципального образования, Положением об администрации Ангарского
городского муниципального образования и иными нормативными правовыми
актами органов местного самоуправления Ангарского городского
муниципального образования, принятыми в пределах их компетенции, а
также Положением об Управлении.
Управление является юридическим лицом - муниципальным казенным
учреждением, может от своего имени приобретать и осуществлять
имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности в
соответствии с действующим законодательством Российской Федерации,
выступать истцом и ответчиком в суде.
Имущество Управления находится в муниципальной собственности
Ангарского городского округа, принадлежит ему на праве оперативного
управления, отражается на его самостоятельном балансе. Право
оперативного управления в отношении муниципального имущества,
закрепленного за Управлением, возникает с момента передачи ему
имущества на основании распоряжения Комитета по управлению
38
муниципальным имуществом администрации Ангарского городского округа.
Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое
имущество, закрепленное за Управлением, либо приобретенное Управлением
и используемое не по назначению имущество, и распорядиться им по своему
усмотрению.
Управление имеет круглую печать с изображением герба Ангарского
городского округа со своим наименованием, соответствующие штампы и
бланки, бюджетную смету, лицевые счета, открытые в соответствии с
положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Управление является главным распорядителем бюджетных средств.
Финансовое обеспечение деятельности Управления осуществляется за
счет средств местного бюджета и на основании бюджетной сметы.
Управление может осуществлять приносящую доходы деятельность в
соответствии с настоящим Положением. Доходы, полученные от указанной
деятельности, поступают в местный бюджет.
Управление отвечает по своим обязательствам принадлежащими ему
денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств
субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет
собственник его имущества.
Управление подотчетно и подконтрольно главе Ангарского городского
округа.
Место нахождения Управления: Иркутская область, город Ангарск,
квартал 59, дом 4, помещение 1.
39
Организационная структура Управления представлена на рис. 2.1.
Управление возглавляет начальник Управления.
Начальник Управления назначается на должность и освобождается от
должности главой Ангарского городского округа; заместители начальника
Управления, начальники отделов Управления, иные работники Управления
назначаются на должность и освобождаются от должности главой
Ангарского городского округа по представлению начальника Управления в
соответствии с законодательством о муниципальной службе и трудовым
законодательством Российской Федерации.
Начальник Управления, заместители начальника Управления,
начальники отделов Управления, специалисты Управления, за исключением
работников, осуществляющих техническое обеспечение деятельности
Управления, являются муниципальными служащими, правовое положение
которых определяется действующим законодательством о муниципальной
службе.
Правовое положение иных работников Управления определяется
действующим трудовым законодательством.
Основные квалификационные требования, задачи, функции,
полномочия, обязанности и ответственность работников Управления по
штатной должности определяются должностными инструкциями.
Начальник Управления
Начальник отдела по
жилищно-
коммунальному
хозяйству
Начальник отдела по
муниципальному жилищному
контролю и работе с населением
Заместитель начальника
Управления
Начальник отдела
капитального
строительства
Начальник отдела
благоустройства чаль
отдела
благоустройства
Начальник отдела транспорта
и связи
40
Структура, штатное расписание Управления утверждаются
распоряжением администрации Ангарского городского округа, должностные
инструкции работников Управления утверждаются главой Ангарского
городского округа.
Деятельность отделов Управления регламентируется положениями об
отделах Управления. Положение об отделе Управления утверждается
распоряжением администрации Ангарского городского округа по
представлению начальника Управления.
Назначение и освобождение от должности начальника Управления и
замещение временно отсутствующего начальника Управления (отпуск,
болезнь) производится распоряжением администрации Ангарского
городского округа.
Отношения между главой Ангарского городского округа и
начальником Управления строятся на основе трудового договора,
заключенного в соответствии с действующим и законодательством о
муниципальной службе в Российской Федерации и трудовым
законодательством Российской Федерации.
На должность начальника Управления назначается лицо, отвечающее
квалификационным требованиям, установленным действующим
законодательством Российской Федерации.
Начальник Управления:
Обеспечивает организацию исполнения нормативных правовых актов
Российской Федерации, Иркутской области, муниципальных правовых актов
Ангарского городского округа, несет персональную ответственность за
выполнение возложенных на Управление задач и функций, соблюдение
штатной и финансовой дисциплины в Управлении.
Осуществляет руководство Управлением, дает указания и поручения
находящимся в его непосредственном подчинении лицам.