15
прежде всего, организационное закрепление тех или иных функций
муниципального управления за управленческими подразделениями и
отдельными должностями. Развитие функций управления муниципальным
образованием объясняет развитие структуры органов местного
самоуправления
9
.
Так, функциональным органом местной власти считается её устройство.
В составе структурных подразделений аппарата власти, как правило, создается:
общий отдел, организационный отдел, контрольный отдел.
В структуре отделов аппарата власти могут быть образованы наиболее
мелкие многофункциональные подразделения: подотделы, бюро, группы,
секторы, содействующие реализации закрепленных за отделом функций. К
примеру, в структуре всеобщего отдела администрации, как правило,
выделяются:
-сектор по работе с распорядительными документами;
-делопроизводство;
-машинописное бюро;
-копировально-множительное бюро;
-раздел приема людей и письменных обращений людей
10
.
Требования рынка кроме того проявляют непосредственное воздействие
на организационную структуру. Таким образом, формирование обширной сети
маркетинговых служб в каждой области работы подразумевает наличие при
местной власти общего информационного центра, способного разрешать
основные проблемы развития рыночной экономики. Развитие финансовой
основы должно учитывать формирование системы конкурентной оптовой
торговли, проведение ярмарок средств изготовления и потребления,
организацию торговых центров гарантийного сервиса.
9
Система муниципального управления: учебник для вузов / под редакцией В. Б. Зотова. — СПб.: Лидер, 2016. -
с. 371.
10
Мищенко В.В., Капустян Л.А., Милых Т.Г. Государственное и муниципальное управление: Методические
указания по выполнению дипломных проектов. - Барнаул: Изд-во Алт. гос. ун-та, 2017. - 17 с.
16
Наряду с условиями, действующими на структуру непосредственно,
необходимо отметить условия, оказывающие большое влияние на структуру
опосредованно. К данной группе условий принадлежат кадровый состав,
техника, методика управления, организация работы. Данные условия,
являющиеся орудием, необходимым для реализации той либо другой функции,
хотя и проявляют воздействие на структуру, однако в целом сами формируются
ею
11
.
Таким образом кадровый состав управления оказывают большое влияние
на структуру в плане её утончения, исправления, определенного
перераспределения функций между подразделениями структуры и отдельными
сотрудниками. Однако это все действительно условия корректирующие, так как
в основном именно структура управления устанавливает состав должностей и
условия к индивидуальным качествам сотрудников.
Важнейшим условием, оказывающим большое влияние на развитие
организационной структуры, считается мера управляемости (диапазон
контроля, области управления). Нормой управляемости называется предельно
возможное количество сотрудников, работой которых может продуктивно
распоряжаться один управляющий при конкретных организационно-
технических обстоятельствах. От нее находится в зависимости как количество
работников в подразделении, так и количество подразделений аппарата.
При определении оптимального количества подчиненных должен быть
учтен ряд факторов, среди которых можно выделить
12
:
1. Содержание деятельности: важность и разнородность работы, сроки
поручений, необратимость последствий, наличие самостоятельной
индивидуальной работы:
11
Птахин, Д.И. Совершенствование организационных структур управления муниципальными социально-
экономическими системами: Диссертация к. э. н: 08.00.05/Д.И. Птахин.: СПб., 2017 – 188 с.
12
Система муниципального управления: учебник для вузов / под редакцией В. Б. Зотова. — СПб.: Лидер, 2016.
- с. 372.
17
2. Место, занимаемое в иерархии управления: должность
руководителя, реальное соотношение прав и ответственности, наличие
референтов, помощников, секретаря;
3. Личные качества руководителя: профессиональная
квалификация, практический опыт, память, состояние здоровья;
4. Уровень организации труда: регламентация управления,
организация рабочих мест, использование технических средств:
5. Личные качества подчиненных: профессиональная
квалификация, практический опыт, отношение к работе;
6. Интенсивность взаимодействия между группами или отдельными
подчиненными;
7. Сходство или различия в деятельности подчиненных
13
.
Таким образом, при формировании структуры органов местного
самоуправления приходится одновременно учитывать много факторов: цели
управления, особенности, системы управляемых объектов, состав функций,
объем работ, нормы управляемости.
Приходится учитывать и влияние личности работника и применяемых
средств техники управления. При взаимодействии такого числа факторов
формирование реальной структуры управления должно осуществляться с
учетом требований, предъявляемых к организационной структуре и принципов
ее построения.
1.2 Классификация организационных структур управления местной
администрации
Организационная структура местной власти создается на принципах
единоначалия и иерархической подчиненности. Ход развития организационной
структуры содержит в себе формулировку целей, вопросов и функций,
установление состава и участка подразделений, их ресурсное обеспечение (в
13
Лысов О.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебно-методическое пособие. - СПб.: ГУАП,
2014. - 131 с
18
том числе количество работающих), исследование определенных
регламентирующих процедур и документов
14
.
Этот ход делится на несколько стадий (рис.2)
Процесс формирования организационной структуры
Формирование общей структурной схемы
Определение основных параметров (характеристик) структуры
Определение направлений более углубленного проектирования
Разработка состава основных
структурных подразделений и
связей между ними
Выделение крупных линейно-функциональных и программно –
целевых блоков
Выделение самостоятельных (базовых) структурных
подразделений
Распределение конкретных задач между поздравлениями о
построение внутриорганизационных связей между ними
Регламентация организационных
структур
Определение состава внутренних элементов базовых структурных
подразделений (бюро, групп, подотделов), их проектной
численности
Распределение задач и работ между конкретными исполнителями
и установление ответственности за их выполнение
Разработка процедур выполнения
Расчет затрат на содержание
администрации
Рисунок 2 - Процесс формирования организационной структуры
местной администрации
Реальные концепции муниципального управления различаются огромным
многообразием организационных структур администраций. Однако при этом
имеются единые подходы к концепции организационных структур. Наиболее
высокоперспективный - системно-целевой подход с ориентацией на
окончательные итоги работы системы. Установление системы целей («дерева
14
Морозова, Т.Г. Муниципальный менеджмент / Т.Г. Морозова, М.П. Победина, Г.Б. Поляк.— М.: Банки и
биржи, ЮНИТИ, 2014. – с. 402.
19
целей») и вопросов определенного муниципального образования служит
основным ориентиром развития его организационной структуры. При создании
организационной структуры на базе «дерева целей» необходимо декомпозиция
целей и вопросов муниципального управления до определенных
административных функций.
Таким образом, при системно-целевом подходе формируются настоящие
условия для индивидуализации процесса развития организационной структуры
применительно к отличительным чертам определенного муниципального
образования.
Системно–целевой аспект в этом случае состоит в том, чтобы,
отталкиваясь из окончательных целей управления муниципальным
образованием:
не упустить из виду ни одну из административных проблем, без решения
которой осуществление целей окажется неполноценной;
выявить и согласовать применительно к данным задачам концепцию
функций, прав и ответственности по вертикали управления;
исследовать и организационно оформить горизонтальные взаимосвязи и
взаимоотношения, т.е. предусматривать координацию работы различных
звеньев и организационных единиц при исполнении общих вопросов;
обеспечить органическое сочетание вертикали и горизонтали управления,
отыскать наилучшее для данных обстоятельств соответствия централизации и
децентрализации в принятии решений
15
.
При построении организационной структуры на базе «дерева целей»
немаловажно предоставить высококачественную и численную характеристику
целей и задач. Высококачественная оценка служит объяснением для отделения
функций управления, численная – для установления вида организационной
единицы (отдел, руководство, департамент и т.д.).
15
Радченко, А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. / А.И. Радченко.
— Ростов н/Д: АООТ “Ростиздат“,2015. – с. 301.
20
В современной муниципальной практике характерными звеньями
организационной структуры местной администрации считаются:
глава администрации;
его заместители по сферам муниципальной деятельности, из числа
которых могут быть единственный либо два первых заместителя;
структурные отделения разных видов, которые могут находиться в
подчинении главы администрации, одного из его заместителей либо в
руководстве между собою (к примеру, отдел в составе управления);
коллегиальные консультативные органы: объединение администрации,
экономические и прочие рекомендации;
аппарат власти
16
.
С точки зрения описанного выше распределения вопросов и целей работы
структурные подразделения администрации разделяются на 4 категории (рис.
3.)
Структурные подразделения местной администрации
Функциональные
Отраслевые
территориальные
вспомогательные
Службы; финансовая;
экономическая;
правовая;
информационная; по
управлению
имуществом;
контрольно-
аналитическая и др.
Сферы
деятельности; ЖКХ;
транспорт;
потребительский
рынок;
здравоохранение;
соц. защита;
культура и др.
Районные
администрации
в крупном
городе
Аппарат
администрации
и его
подразделения
Рисунок 3 - Виды структурных подразделений местной
администрации
16
Таболин, В.В. Право муниципального управления [текст] / В.В. Таболин — М.: ЭЛИТ, 2014. – с. 210.
21
К ведению отраслевых структурных подразделений принадлежат
вопросы, связанные с управлением определенными отраслями (областями)
муниципальной деятельности. Данные подразделения осуществляют функции
заказчиков на осуществление работ и предоставление муниципальных услуг.
Их главная значимость выражается на стадии реализации целей и вопросов
жизнеобеспечения и развития территории
17
.
Предметы деятельности многофункциональных (штабных, общей
компетенции) структурных подразделений включают конкретную функцию для
всей власти и её структурных подразделений. Главной их чертой считается
применение положительных сторон, связанных с специализацией функций, и
умение власти наблюдать в рамках собственной функции территорию
полностью. По систематизации целей муниципальной деятельности
функциональные подразделения принадлежат к обеспечивающим. Как правило
они наделяются правом согласования заключений иных структурных
подразделений, к примеру по соблюдению законности либо способности
финансирования.
Создание территориальных структурных подразделений (районные в
больших населенных пунктах и др.) связано с потребностью приближения
органов регионального самоуправления к общественности и дает возможность
совмещать централизацию основных функций на высшем уровне
муниципального управления с повышением оперативности при решении
текущих проблем. При этом важно не допускать разделение функций органов
муниципального управления и утраты положительных сторон, связанных с
квалификацией. Для стимулирования инициативы территориальных
структурных подразделений им может даваться независимость в рамках сметы
затрат
18
.
17
Широков, Л.А. Организационное проектирование структру органов местного самоуправления в субъектах РФ
/ Широков А., Юркова С. // Муниципальная власть, 2014. - № 4. – с. 68.
18
Морозова, Т.Г. Муниципальный менеджмент / Т.Г. Морозова, М.П. Победина, Г.Б. Поляк.— М.: Банки и
биржи, ЮНИТИ, 2014. – с. 305.
22
Вспомогательные подразделения (аппарат) не владеют своей зоной
ответственности по решению вопросов местного значения и осуществляют
функции обеспечения работы управления администрации и её структурных
подразделений. Устройство играет значительную роль в компании работы
администрации. Как её подсистема он осуществляет эту же роль, что и
муниципальная власть по отношению к иным подсистемам муниципального
образования.
В частности, аппарат гарантирует:
планирование и координацию работы абсолютно всех структур власти;
работу с документацией (канцелярская работа);
подготовку и осуществление совещаний, заседаний, коллегий, иных
событий;
связь со средствами массовой информации, осуществление пресс-
конференций;
контроль выполнения решений;
организацию приема людей, службу с претензиями и предложениями;
материально-техническое, юридическое, профессиональное,
информационное, экономическое обеспечение работы власти;
взаимодействие власти с представительным органом нередко его
домашнее обслуживание.
Руководитель аппарата как правило по статусу приравнивается к
заместителю руководителя власти
19
.
В составе власти могут быть такие сферы, как: общий отдел
(деятельность с документацией), профессиональная служба (в некоторых
случаях она подчиняется напрямую руководителю власти), приемная граждан,
юридическая служба, информационная служба, хозяйственные службы, пресс-
службы, личная бухгалтерия, контрольный аппарат и т.п.
19
Ясюнас, В.А. Основы местного самоуправления / В.А. Ясюнас. — М.: Изд-во "Ось-89", 2015. – с. 129.
23
Глава власти и его заместители могу иметь собственный аппарат, в
структуру которого входят, в частности, секретари, ассистенты, референты,
советники.
Такие организационные структуры получили наименование линейно-
функциональных, так как они базируются на конкретной концепции
взаимодействия прямолинейных (отраслевых) и многофункциональных
структурных подразделений и утверждение решений прямолинейными
подразделениями по согласованию с многофункциональными.
В органах муниципального управления с многофункциональной
структурой подчиненные отчитываются перед различными начальниками в
зависимости от того, какую службу они осуществляют
20
.
Анализируя структуру муниципальных органов управления, можно
установить, какие зоны структуры неэффективны, и как можно
усовершенствовать работу тех либо других проблемных зон. Непосредственно
это и считается целью выполнения такого рода операции, как исследование
структуры муниципальных органов управления. Безрезультатными могут быть
участки следующих видов:
- Подчиненный, у которого есть 3 и более руководителя – не станет
функционировать продуктивно, так как не способен угодить требованиям
каждого и абсолютно всем одновременно, к этому же получает очень большое
количество задач.
- Работник, который подчиняется только формально, при этом
руководитель не имеет значимых рычагов влияния – этот работник не
мотивирован функционировать наиболее продуктивно, а значит, станет
замедлять развитие муниципальных органов управления.
- Отделы, в которых очень мало работников – так называемые
«бутылочные горлышки» - участки организационной структуры, которые из-за
20
Кузнецов В.В. Современные проблемы местного самоуправления и экономики территорий: Текст лекций. -
Ульяновск: УлГТУ, 2017. - 121 с.
24
собственной невысокой пропускной возможности не могут справиться с
абсолютно всем размером возложенных на них обязанностей
21
.
- Отделы, в которых работников, напротив, очень большое количество –
отлично управляются с задачами, но характеризуются малоэффективным
применением ресурсов. В подобных отделах почти постоянно есть один-два
известных лентяя, рабочий период которых сводится к просмотру социальных
сетей и безграничным чаепитиям. Как правило, таких работников перемещают
в отделы, в которых имеется недостаток персонала, где они отлично вливаются
в службу и начинают функционировать на благо Администрации. Такого рода
переход весьма крайне редко вызывает возмущение служащих – как правило
люди стремятся быть нужными фирме, и нормально воспринимают переход
22
.
Чем раньше и чем более подробно будет проведен анализ
организационной структуры, чем ранее будут обнаружены и ликвидированы
все проблематичные места, тем грамотнее станет функционировать
Администрация.
Методика исследования структур управления муниципальными органами
управления обязана основываться на научных основах управления, а также
личностных свойствах и навыках управляющих. Для системы управления
характерен ряд особенностей, которые вызывают значимые проблемы и
накладывают определенные обязательства на масштабность в проекте.
Основой системы управления считается ее структура, представляющая
собой, в нашем случае, форму разделения управленческих решений по уровням.
Чтобы смоделировать эффективную структуру управления, необходимо найти
соответствие ее частей, при котором информационная связь проходит по всем
частям системы без изменений и отклонений
23
.
В основе организационного моделирования лежит кибернетическая
модель, позволяющая для любого значения управления распределить
21
Зотов, В.Б. Система муниципального управления в схемах: Учебное пособие.- М.: «Ось-89», 2014. – 192 с.
22
Мусинова, Н.Н. Организация и кадровое обеспечение муниципального управления / Н.Н. Мусинова, О.С.
Семкина. —М.:ЮНИТИ - ДАНА, 2016. – с. 166.
23
Третьякова Е.П. Теория организации / Е.П. Третьякова. – КноРус, 2015. – с. 48.