14
также на перспективу, разрабатывая и реализуя стратегическое планирование,
связанное с социальным и экономическим развитием МО.
В практической деятельности этот процесс реализуется посредством
разделения полномочий между различными властными органами, а также
внедрением в структуру управления администрацией подразделения,
отвечающего за стратегию развития муниципального образования.
Способность к адаптации
В условиях постоянного развития различных аспектов деятельности
муниципального образования, организационная структура управления
администрацией должна быть гибкой, обладать способностью к адаптации к
различным корректирующим действиям. В практическом аспекте этот процесс
осуществляется посредством внесения в организационные структуры
администрации органов местного самоуправления периодических изменений.
Комплексный подход предполагает исходить из целостной реализации
той или иной функции и, прежде всего, в том случае, когда ее выполнение
связано с реализацией деятельности сразу нескольких структурных
подразделений администрации. При этом решение проблем должно
осуществляться максимально комплексно и нести завершенный характер, даже
с учетом, того, что их реализуют различные звенья управленческой структуры
8
.
Индивидуальный подход
Организационная структура управления администрацией должна в
обязательном порядке учитывать особенности муниципального образования.
Именно поэтому использование типовых моделей управленческой структуры
предполагает ее рекомендательный характер. Гораздо эффективнее будет
организационная структура управления, учитывающая специфику территории.
Экономичный подход
Управленческая структура управления должна быть эффективной и
рациональной, способной обеспечивать результативность деятельности самым
8
Добрынин Н.М. Государственное и муниципальное управление / Н.М.Добрынин. Тамбов. Изд-во ТГТУ, 2016.
С. 85
15
экономичным путем. Такой подход может осуществляться при помощи
различный процедур - автоматизации управленческих процессов, введение в
штат специалиста-аналитика и т.д.
Несколько иной подход в понимании сути формирования принципов
организационной структуры управления предлагает Конципко Н.В., указывая
на то, что «здесь следует опираться на законодательную базу и, прежде всего,
на Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления»
9
.
В соответствии с законодательством, он рассматривает всю систему
управления в муниципальном образовании. Такой подход предполагает
выстраивание следующей структуры управления муниципальным
образованием:
- представительный орган муниципального образования;
- глава муниципального образования;
- местная администрация (исполнительно-распорядительный
орган муниципального образования);
- контрольный орган муниципального образования;
- иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления,
предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие
собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Однако Г.Л.Купряшин предлагает рассматривать организационную
структуру управления администрацией с учетом таких же подходов, что и
организационная структура управления любого учреждения. «Местная
администрация образуется для реализации полномочий местного
самоуправления. Она, как правило, является органом общей компетенции в
сфере исполнительно- распорядительной деятельности и наделяется правами
юридического лица»
10
.
9
Конципко Н.В. Формирование организационной структуры органов местного самоуправления//В сборнике:
инновации и инвестиции как драйверы социального и экономического развития сборник статей
Международной научно-практической конференции. 2017. С. 123
10
Купряшин Л.Г. Основы государственного и муниципального управления-. М.: Изд-во МГУ, 2018.С. 138
16
Руководство администрацией осуществляет ее глава на принципах
единоначалия. Он своими актами вводит в действие решения администрации,
олицетворяя ее как единый орган.
Исследователь указывает на существование двух моделей назначения на
должность главы администрации. «Главой местной администрации в первой
модели является глава муниципального образования по должности; во второй -
лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту,
заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на
срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования»
11
.
Глава местной администрации во второй модели обычно именуется
управляющим. В рамках этой модели условия контракта для главы
администрации поселения утверждаются представительным органом
поселения. Для главы местной администрации муниципального образования -
представительным органом муниципального образования в части, касающейся
осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и
законом субъекта РФ - в части, касающейся осуществления отдельных
государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления
федеральными законами и законами субъектов РФ.
В случае, если лицо назначается на должность главы местной
администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности
главы местной администрации муниципального образования - уставом
муниципального образования и законом субъекта РФ могут быть установлены
дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной
администрации.
«Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной
администрации устанавливается представительным органом муниципального
образования и должен предусматривать опубликование условий конкурса,
сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не
11
Букреев А.М., Загородних А.Ю. Закономерности и противоречия строения организационного механизма
стратегического управления муниципальными образованиями//ФЭС: Финансы. Экономика.. 2018. Т. 15. № 8. С.
44
17
позднее, чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Общее число членов
конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается
представительным органом муниципального образования.
Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным
органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в
муниципальном районе (городском округе) 2/3 ее членов назначаются
представительным органом муниципального района (городского округа), а 1/3 -
законодательным (представительным) органом государственной власти
субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ
(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ).
Лицо назначается на должность главы местной администрации
представительным органом муниципального образования из числа кандидатов,
представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с
главой местной администрации заключается главой муниципального
образования»
12
.
Структура администрации муниципального образования утверждается
представительным органом муниципального образования по представлению
главы местной администрации.
В структуру местной администрации могут входить отраслевые,
функциональные и территориальные органы местной администрации. Для
организационного, правового, информационного и материально-технического
обеспечения деятельности местной администрации образуется аппарат местной
администрации. Его структура определяется либо представительным органом
по представлению главы администрации, либо главой администрации еди-
нолично. Деятельность аппарата строится в соответствии с положением о нем,
утверждаемым в порядке, предусмотренном уставом муниципального
образования.
12
Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и
практика / под ред. Г.Н. Комковой. - Саратов: Научная книга, 2015. С.91
18
Проведенное исследование теоретического аспекта вопроса организации
эффективной системы управления администрацией позволил определить
следующее.
Организационная структура управления в процессе формирования и
внедрения должна быть выстроена с учетом ряда факторов, которые в той или
иной степени будут оказывать на нее влияние. При этом исследователи
предлагают различные подходы к их определению.
Было определено, что выстраивание организационной структуры
должно основываться на ряде принципов (правил), которые будут
способствовать ее эффективности и результативности.
Таким образом, организационную структуру менеджмента можно
определить как совокупность управленческих подразделений, между которыми
существует система взаимосвязей, обуславливающих выполнение необходимых
функций для достижения целей фирмы. Можно выделить несколько
положений, определяющих значимость организационной структуры.
-Организационная структура обеспечивает координацию всех функций
менеджмента.
-Структура организации определяет точно права и обязанности
исполнителей на управленческих уровнях.
-От качества организационной структуры зависит эффективность
деятельности фирмы, ее выживание и процветание.
-Структура, принятая в конкретной фирме, определяет организационное
поведение ее сотрудников, т.е. стиль менеджмента и качество труда
коллектива.
1.2 Модели совершенствования организационных структур органов
местного самоуправления
В настоящее время на уровне местного самоуправления во
взаимоотношениях органов местного самоуправления и существует
19
определенный управленческий и организационный дисбаланс. В этих условиях
возникает необходимость совершенствования организационных структур.
Организационная структура должна обеспечивать эффективное и
рациональное осуществление процесса муниципального управления,
возможность получать необходимые результаты самым экономичным путем.
Экономичность может достигаться с помощью различных мероприятий,
в том числе за счет введения должностей (системного администратора, спе-
циалиста по информационным технологиям и т. п.), в функции которых входит
анализ действующей организационной структуры, функционального и иерар-
хического разделения полномочий, рациональной расстановки кадров в
соответствии с их квалификацией, механизации и автоматизации процессов уп-
равления с целью их совершенствования.
Принципы построения организационных структур могут уточняться, а
формы и методы использования этих принципов могут трансформироваться в
связи с меняющимися внешними условиями, целями и задачами. Однако
основные принципы должны соблюдаться, поскольку они выражают общие
требования к организации муниципального управления
13
В целом реорганизация организационных структур муниципального
образования должна осуществляться одновременно по нескольким па-
раллельным линиям: разработка модели и организационного проекта
реорганизации; разработка нормативной правовой базы деятельности органа
местного самоуправления; разработка пакета нормативных предписаний для
различных областей муниципального деятельности; разработка положений об
основных организационно-административных блоках; описание
организационных процедур и функциональных связей всего пространства
13
Баженова А.К. Переход к новой модели организационной структуры органов местного самоуправления:
преимущества и недостатки//Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. 2016. №
2. С. 275
20
взаимодействия различных структур управления, основных рабочих мест и
подготовка соответствующих должностных инструкций
14
Исходя из вышеизложенного, определим основные направления
совершенствования организационных структур местных администраций.
Создание в структуре администрации крупных организационно-
административных блоков (управлений), руководители которых несли бы пол-
ную ответственность за реализацию муниципальной политики в
соответствующих сферах, за достижение ее конечных целей. Такими блоками
могут быть блок экономики и финансов, блок городского хозяйства, блок
социальной политики и т.п. Это способствует существенному снижению
нагрузки на главу местной администрации по решению текущих вопросов,
позволяет ему посвящать основную часть своего времени и сил задачам
стратегического управления.
Технология совершенствования структуры органов местного
самоуправления.
В настоящее время существуют различные методики анализа
организационных структур, которые могут быть применены и к анализу
организационной структуры исполнительного органа местного
самоуправления. Главной целью анализа любой существующей органи-
зационной структуры выступает определение того, в какой мере она отвечает
требованиям, которые предъявляются к организации, т. е. определяют,
насколько структура управления рациональна с точки зрения установленных
оценочных критериев, характеризующих ее качество.
Для анализа эффективности функционирования организационной струк-
туры исполнительного органа местного самоуправления наиболее подходящей
является методика, адаптированная для органов местного самоуправления. На
ее основе анализ проводится по ряду наиболее важных и актуальных
14
Бочкарева С.К. Основы построения структуры органов местного самоуправления//В сборнике: актуальные
проблемы современной когнитивной науки сборник статей Всероссийской научно-практической конференции.
2019. С. 91
21
показателей, которые наиболее полно отражают фактическое состояние
организационной структуры
15
.
После того, как закончено осуществление анализа организационной
структуры, следует переходить непосредственно к принятию мер по ее
совершенствованию.
В настоящее время разработаны и используются на практике следующие
технологии:
Реинжиниринг административных процессов - это фундаментальное
перераспределение и радикальное перепроектирование административных
процессов для улучшения показателей эффективности и результативности.
Реинжинирингу подлежат следующие неэффективные процессы:
обширный информационный обмен, избыточность и повторный ввод
данных;
огромный инвентарь, резервные запасы и прочие активы;
повторение и дублирование работы на разных этапах и др.
Ключевыми показателями деятельности организации при
инжиниринговом подходе становятся затраты, качество, уровень обслуживания
и оперативность.
Реинжиниринговая стратегия предусматривает кардинальное изменение
не только организационной структуры, но и технологии работы местной
администрации на основе принципа разделения властных и хозяйственных
функций.
Проектный менеджмент - это искусство руководства и координации
людских и материальных ресурсов на протяжении жизненного цикла проекта
путем применения современных методов и техники управления для достижения
определенных в проекте результатов по составу и объему работ, стоимости,
времени, качеству и удовлетворению участников проекта.
15
Загрядский Р.А., Суслова Е.А. Совершенствование организационных структур муниципального
образования//В сборнике: На пути к информационному обществу Сборник статей Международной научно-
практической конференции. 2017. С. 237
22
При этом проект - комплекс взаимно согласованных задач и работ,
которые выполняются в течение заданного времени с использованием
ограниченных ресурсов для достижения запланированной цели и получения
инновационного продукта определенного качества
16
.
Аутсорсинг - передача организацией на основании договора
определённых функций на другой компании, специализирующейся в
соответствующей области. Аутсорсинг имеет место только в тех случаях, когда
речь идет о передаче внешнему подрядчику тех видов работ, которые могли бы
осуществляться внутри самой организации.
Аутсорсинг позволяет преобразовать организационную структуру
администрации таким образом, чтобы сократить расходы и увеличить
доходную часть бюджета, не допустив при этом сокращений.
Аутстаффинг - это выведение персонала за штат организации. Основная
его цель — решение вопросов, связанных с оптимизацией штатного расписания
компании, а также снижением рисков, связанных с решением трудовых споров.
Информатизация, или электронный муниципалитет, - это набор
современных критериев, принципов и технологий, позволяющих создать
комплекс решений для автоматизации рабочих процессов органов местного
самоуправления
Данный метод подразумевает использование свободного программного
обеспечения и «облачных» технологий, создание социально ориентированных
проектов на базе информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) на
территории муниципалитета с целью оказания населению различного рода
услуг.
С применением современных информационно-коммуникационных тех-
нологий тесно связан принцип «одного окна», заключающийся в исключении
или максимальном ограничении участия заявителей (физических и
16
Кашфуллин А.Р., Хабибулллина Л.Р. Совершенствование моделей и принципов при формировании
организационных структур муниципальных образовании//В сборнике: Инновационное развитие современной
науки: проблемы, закономерности, перспективы сборник статей победителей международной научно-
практической конференции. 2017. С. 89
23
юридических лиц) в процессах сбора из разных инстанций и предоставления в
разные инстанции различных документов и справок, подтверждающих права
заявителей на получение муниципальных и государственных услуг.
Выбор структуры местного самоуправления муниципального
образования ограничен моделями, которые предусмотрены Федеральным
законом от 6 октября 2003 года №131 - ФЗ «Об общих принципах местного
самоуправления» (далее - Федеральный закон №131 - ФЗ ) , и зависит от вида
муниципального образования.
В зависимости от реализуемой в муниципальном образовании модели
организации местного самоуправления различными будут правовое положение
органов местного самоуправления и статус их должностных лиц. Представим
модели и сформулируем предложения по наиболее эффективной организации
структуры органов местного самоуправления который представлены на таблице
1.
Таблица 1
Модели организационной структуры местного самоуправления
№
моделя
Тип моделя
I
Представительный орган - избирается населением Глава
муниципального образования - избирается населением
II
Представительный орган - избирается населением
Глава муниципального образования - избирается
представительным органом муниципального образования из своего
состава
III
Глава муниципального образования - председатель
представительного органа Представительный орган - руководство
возлагается на сити менеджера
IV
Глава муниципального образования - глава местной администрации
(исполнительно- распорядительного органа)
V
Глава муниципального образования - председатель председатель
представительного органа муниципального образования
Представительный орган - формируется методом делегирования
VI
Местная администрация муниципального района реализует
полномочия местной администрации поселения, являющегося
административным центром
VII
Глава муниципального образования глава - глава местной
администрации (Исполнительно - распорядительного органа) и
представительного органа муниципального образования
VIII
Представительный орган не создается, глава муниципального
образования - руководит сходом