16
принцип ответственности за результативность обеспечения
государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления
закупок – любая государственная закупка должна быть осуществлена с целью
удовлетворения нужд государственных и муниципальных органов. Данный
принцип заключается в том, что все государственные органы, учреждения и
юридические лица при планировании и осуществлении закупок должны
исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения
государственных и муниципальных нужд.
Особые (дополнительные) принципы предусматривают исключения из
стандартных общих принципов государственных закупок. [29, с. 43]
Итак, мы и рассмотрели принципы, на которых основывается
контрактная система в сфере закупок. Однако на самом деле все перечислены
принципы может, и соблюдаются, но не в полной мере.
В настоящее время существуют следующие способы размещения
муниципального заказа:
конкурс (открытый, с ограниченным участием, двухэтапный,
закрытый, закрытый с ограниченным участием, закрытый двухэтапный);
аукцион (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион);
запрос котировок;
запрос предложений.
При закрытых конкурсах и аукционах в соответствии с положениями
статьи 85 и 86 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ информация о
закупках сообщается заказчиком путем направления приглашений принять
участие в закрытых способах определения поставщиков (подрядчиков,
исполнителей), документации о закупках ограниченному кругу лиц, которые
соответствуют требованиям, предусмотренным данным Федеральным законом,
и способны осуществить поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг,
которые являются объектами закупок.
На сегодняшний день наиболее распространенной закупкой является
электронный аукцион. Заказчиком публикуется информация о проведении
17
электронного аукциона единой информационной системе. Се желающие
исполнители или подрядчики, имеющие электронную цифровую подпись и
пройдя аккредитацию на той площадке, где будет проводиться сам аукцион,
смогут принять участие в данном аукционе. Электронный аукцион является
самым эффективным способом экономии бюджетных средств, потому как при
его поредении зачастую происходит достаточно большое падение цены, иногда
даже более 50%.
1.3 Законодательство в сфере государственного (муниципального)
заказа
Отношениям, связанным с закупками товаров или выполнением работ на
сегодняшний день уделяется все больше внимания. Вместе с этим и развивается
правовое регулирование этих отношений. Регулирование государственных
закупок во всем мире является объектом пристального внимания со стороны
законодателей – потому как государство заинтересовано в максимальной
эффективности данного процесса.
Первым Федеральным законом, который ужесточил и распределил
процедуры закупок, стал Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О
размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг
для государственных и муниципальных нужд». Новым законом, который
сменил 94-ФЗ стал Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О
контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд» вступивший в силу с 01.01.2014
года. Основной целью указанных законодательных актов является
регулирование закупок товаров, выполнения работ, оказания услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд. Непосредственными
участниками данных отношений являются Российская Федерация, субъекты РФ
и муниципальные образования.
К сфере государственных и муниципальных закупок в последнее время
добавилась сфера отношений, связанная с закупками, осуществляемыми рядом
18
юридических лиц. В связи с принятием Федерального закона от 18 июля 2011 г.
№ 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических
лиц» участниками рассматриваемых отношений стали государственные
корпорации, государственные компании, субъекты естественных монополий,
организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности в сфере
электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения,
водоотведения, очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых
бытовых отходов, государственные и муниципальные унитарные предприятия,
автономные учреждения, а также хозяйственные общества, в уставном капитале
которых доля участия публично-правового образования в совокупности
превышает 50%.
Принятие 5 апреля 2013 г. Федерального закона № 44-ФЗ «О
контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд» является ключевым этапом при
реформировании действующей системы государственных и муниципальных
закупок в РФ. Ключевой особенностью нового закона является определение
сферы его регулирования. В Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ
«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд» добавлен новый раздел, который
освещает вопросы, связанные с прогнозированием и планированием закупок.
Прогнозирование и планирование является начальным этапом подготовки к
процедурам закупки. Исходя из вышесказанного можно считать, что на
сегодняшний день была создана единая система, при которой четко
прослеживается целевое назначение закупок и их роль в решении стоящих
перед государством задач.
Так же не маловажным на сегодняшний день является борьба за честную
конкуренцию, которая должна привести к снижению цен. Существенное
влияние на нормативно-правовое обеспечение сферы государственных закупок
оказывает степень централизации экономики. В Российской Федерации уже
сформирована достаточно полная законодательная база по организации
19
процессов закупок продукции (услуг) для государственных нужд, включая
конкурсные торги различных видов. Важно отметить, что правоотношения,
связанные с удовлетворением государственных нужд и проведением тендеров,
в Российской Федерации регулируются множеством нормативных правовых
актов.
Выделим основные нормативные документы, регулирующие
государственные закупки.
Федеральный закон № 44-ФЗ от 05 апреля 2013 г. «О контрактной
системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд».
Настоящий Федеральный закон определяет правовую основу
формирования контрактной системы в сфере закупок товаров, работ и услуг,
принципы, этапы и круг её участников, способы закупок и условия их
применения.
Федеральный закон № 223-ФЗ от 18 июля 2011г. «О закупках товаров,
работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
Настоящий Федеральный закон устанавливает общие принципы закупки
товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг
отдельными видами юридических лиц.
Федеральный закон № 63-ФЗ от 06 апреля 2011г. «Об электронной
подписи».
Настоящий Федеральный закон регулирует отношения связанные с
использованием электронной цифровой подписи.
Федеральный закон № 135-ФЗ от 26.07.2006 г. «О защите конкуренции».
Настоящий закон определяет организационные и правовые основы защиты
конкуренции.
Постановление от 28 ноября 2013 года №1093 «О порядке подготовки и
размещения в единой информационной системе в сфере закупок отчёта об
исполнении государственного (муниципального) контракта и (или) о
результатах отдельного этапа его исполнения».
20
Данное постановление предусматривает порядок формирования и
подготовки отчёта об исполнении государственного (муниципального)
контракта и (или) о результатах отдельного этапа его исполнения, сроки его
размещения в единой информационной системе в сфере закупок, требования к
содержанию и форма такого отчёта.
Постановление от 28 ноября 2013 года №1085 «Об утверждении Правил
оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров,
работ, услуг».
Правила, которые определяют порядок оценки заявок, окончательных
предложений участников закупки.
Постановление от 28 ноября 2013 года №1084 «О порядке ведения
реестра контрактов, заключённых заказчиками, и реестра контрактов,
содержащего сведения, составляющие государственную тайну».
Ведение реестров контрактов, заключённых заказчиками, и реестра
контрактов, содержащего сведения, составляющие государственную тайну
осуществляется Федеральным казначейством. (ст. 103 ч.6,7 №44-ФЗ).
Постановление от 28 ноября 2013 года №1090 «Об утверждении
методики сокращения количества товаров, объёмов работ или услуг при
уменьшении цены контракта».
Методика, устанавливает порядок изменения существенных условий
государственного (муниципального) контракта при уменьшении ранее
доведённых до государственного или муниципального заказчика
соответствующих лимитов бюджетных обязательств.
Постановление от 28 ноября 2013 года №1089 «Об условиях проведения
конкурса с ограниченным участием при закупке товаров, работ, услуг».
Перечень случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам,
услугам, которые способны поставить, выполнить, оказать только поставщики
(подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации,
дополнительные требования к участникам таких закупок, а также перечень
документов, подтверждающих соответствие участников этим требованиям.
21
Постановление от 25 ноября 2013 года №1062 «О порядке ведения
реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)»
Правила ведения реестра, предусматривающие порядок его ведения,
включения и исключения сведений, а также хранения информации, включённой
в реестр.
Постановление от 21 ноября 2013 года №1044 «О требованиях к планам-
графикам закупок товаров, работ, услуг в субъектах Российской Федерации и
муниципалитетах».
Общие требования к содержанию планов-графиков закупок, порядок
установления сроков формирования планов-графиков закупок, их
корректировки (уточнения) и т.д.
Постановление от 8 ноября 2013 года №1005 «О банковских гарантиях
для целей Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок
товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных
нужд»
Правила ведения и размещения в единой информационной системе в
сфере закупок реестра банковских гарантий; требования к форме банковской
гарантии; форма требования об осуществлении уплаты денежной суммы по
банковской гарантии.
Распоряжение от 31 октября 2013 года №2019-р «Об утверждении
перечня товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых
заказчик обязан проводить электронный аукцион».
Перечень, включающий типовые товары, работы, услуги, закупки
которых заказчик обязан осуществлять через аукцион в электронной форме.
Постановление от 12 октября 2013 года №913 «Об утверждении
Положения о размещении на официальном сайте Российской Федерации в сети
Интернет информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение
работ, оказание услуг, информации, подлежащей размещению в единой
информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
22
обеспечения государственных или муниципальных нужд до ввода её в
эксплуатацию».
Порядок размещения информации на официальном сайте, в том числе
сроки её размещения, внесение в неё изменений и удаление.
Приказ от 02 октября 2013 г. №567 «Об утверждении Методических
рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной)
цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком
(подрядчиком, исполнителем)».
Рекомендации разъясняют особенности обоснования и применения
методов определения начальной цены контракта.
Кроме перечисленных нормативных документов регламентирующим
контроль за осуществлением государственных закупок осуществляется на
основании следующих документов:
Гражданский кодекс РФ определяет особенности участия государства в
гражданско-правовых отношения, регулирует поставку товара, выполнение
работ и оказание услуг для государственных нужд.
В бюджетном кодексе РФ установлены правила расходования
бюджетных средств, поэтому он является одним из важных элементов в
системе государственных закупок.
Итак, мы рассмотрели основные нормативные документы. Далеко не
весь перечень нормативных документов представлен в настоящей главе, но,
однако здесь рассмотрен перечень основных нормативных документов
регламентирующих деятельность, связанную с размещение государственных
заказов. Стоит помнить, что в нормативное правовое регулирование
размещения государственного заказа в последнее время часто вносятся
изменения и дополнения. Поэтому необходимо постоянно отслеживать эти
изменения.
В связи с принятием Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ
«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд» заказчики и поставщики начали
23
осуществлять деятельность, связанную с закупками по новой системе
государственных закупок. Новая система государственных закупок имеет
достаточно много плюсов, большинство вопросов возникающих при прошлом
Федеральном закон, проработаны достаточно хорошо. Однако при внедрении
контрактной системы взамен Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ
«О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг
для государственных и муниципальных нужд» появляется ряд дополнительных
вопросов и проблем, которые требую тщательной доработки.
Одним из основных достаточно серьезных вопросов является вопрос о
функционировании единой информационной системы, в которой происходит
размещение всей информации о закупках. Проблема работоспособности и
официального сайта по размещению информации о закупках также имела
проблемы. Постоянное проведение регламентных работ, медленная работа
системы, иногда приходится тратить до 4 часов на размещение одной
процедуры в единой информационной системе, приводит к низкой и
неэффективной работе контрактных служащих. Решение этой проблемы могло
быть в том, что бы законодательном уровне необходимо прописать обязанности
сотрудников (программисты, операторы) влияющих на функционирование
единой информационной системы, ответственность за их соблюдение.
Другой новой проблемой при работе госзаказчиков по контрактной
системе становится сложность процедур формирования планов-графиков и
внесения в них изменений, необходимость двойного обоснования начальной
цены контракта (сначала на этапе планирования, затем перед началом закупки).
Решение этой проблемы необходимо проводить на законодательном уровне,
иначе говоря, необходимо вносить изменения в Федеральный закон от 5 апреля
2013 г. № 44-ФЗ в том месте, где происходит обоснование начальной
максимальной цены закупки.
Следующей проблемой является отсутствие правовых норм, которые
направлены на ответственность за недобросовестность участника процедуры
закупки, как со стороны поставщика, исполнителя так и со стороны заказчика.
24
Заказчики могут проверить участника закупки в реестре недобросовестных
поставщиков, которые попадают туда по результатам некачественного
выполнения работ, но и надежность и соответствие требованиям которые
предъявляются заказчиками к участникам проверить не формально по бумагам,
а в реальности по документам нет возможности. Включение в реестр
недобросовестных поставщиков имеет свои проблемы, которые заключаются в
несвоевременном внесении информации в реестр об участнике. Внесение
происходит спустя 3-5 месяцев, за это время он, будучи недобросовестным
поставщиком, может принимать участие в торгах. Решение этих проблем могло
быть в формирование механизма, который отображал бы информацию о
поставщике, которая влечет за собой внесение в реестр недобросовестных
поставщиков еще до принятия такого решения.
Следующим важным вопросом, требующим доработки можно выделить
ряд проблем, которые возникают при формировании объекта закупки:
наименования закупаемых товаров, работ и услуг заказчики
формируют произвольно;
произвольное определение кодов ОКДП приводит к некорректной
статистики;
произвольное формирование описания и характеристик закупаемых
товаров, работ и услуг приводит к недостаточно подробному описанию
существенных характеристик, которое в сою очередь приводит к поставкам
некачественных товаров либо же указание излишних требований, которые
приводят к «заточке» требований под возможности конкретных поставщиков;
наименование контракта (лота) формируется вручную произвольно.
Следствием является то, что предмет контракта не соответствует закупаемым
товарам, работам и услугам, в контракте неверно определен тип объекта
гражданского права – товар, работа или услуга.
Все эти проблемы должны были решиться введением обязанности для
заказчиков, формировать наименования и характеристики товаров в
25
соответствии с каталогом товаров работ и услуг, который начал свое действие с
1 января 2017 года в единой информационной системе
Данный каталог должен использоваться заказчиками для описания
объектов закупки, которое включается в план-график закупок, применению
шаблона описания товара, работы, услуги, описания функциональных,
технических, качественных характеристик. Однако на сегодняшний день не все
организации выполняют такое требование, и прописывают наименование
товаров работ и услуг, как и ранее не в соответствии с наименованиями
вышеуказанного каталога. Скорее всего, проблема заключается в
недостаточной квалификации кадрового состава работающего в таких
организациях.
Поэтому эта проблема требует достаточного внимания со стороны
государства и должна быть поставлена на контроль.
Эффективное управление государственными (муниципальными)
закупками требует от заказчика достаточно большого арсенала знаний в разных
областях - это знание законодательства, основ маркетингового анализа,
методики планирования и прогнозирования, нормирования закупок, знание
механизмов контроля и управления проектами и т.д.
Конечно, масштабные преобразования и изменения законодательства в
сфере управления государственными и муниципальными закупками требуют
соответствующего кадрового обеспечения.
Одним из принципов контрактной системы в сфере закупок, отраженных
в Федеральном законе №44-ФЗ, является принцип профессионализма заказчика.
В статье 9 Федерального закона №44-ФЗ говорится о том, что деятельность
заказчика, специализированной организации и контрольного органа в сфере
закупок должна осуществляться на профессиональной основе с привлечением
квалифицированных специалистов, обладающих соответствующими знаниями
и навыками в сфере закупок. При этом предусматривается работа по
повышению уровня квалификации и профессионального образования
должностных лиц, занятых в сфере закупок [30, с. 267].