15
Принцип - это «центральное понятие, руководящая идея, основа системы,
которая представляет собой обобщение и распространение предложения на все
явления в той области, из которой этот принцип абстрагирован
11
».
Государственная гражданская служба основана на основополагающих
принципах организации и функционирования государственного аппарата.
Основные принципы гражданской службы наглядно отражены на рисунке
4
12
:
Рисунок 4. Основные принципы гражданской службы
11
Василевич, С.Г. Государственное управление. Проблемы и пути повышения эффективности. Монография /
С.Г. Василевич. - М.: Юнити, 2019. – С. 23.
12
ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской
Федерации» (ред. от 16.12.19) // Собр. законодательства РФ. – 2004. – № 31. – Ст. 3215.
16
Принципы гражданской службы представляют собой основные
требования, которыми руководствуются гражданские служащие в процессе
своей профессиональной деятельности. Принципы кладутся в основу
формирования и дальнейшего функционирования гражданской службы
законодательной, исполнительной, судебной власти и других органов.
Цели государственной гражданской службы классифицируются по уровню
приоритета, по итогам, по срокам и по области общественной жизни (рисунок
5):
Рисунок 5. Цели государственной гражданской службы
Цели государственной гражданской службы «следует рассматривать как
форму осознания и закрепления государственными органами в
17
соответствующих нормативных правовых актах социально значимых
актуальных проблем
13
».
Понятие целей государственной гражданской службы пока в полной мере
не определено и не зафиксировано в действующем законодательстве, но самой
значимой стратегической целью является служение государству, а через него –
всему обществу.
Государственная гражданская служба Российской Федерации − это
важнейший инструмент проводимых в стране преобразований, и на ней лежит
большая ответственность за обеспечение стабильных позитивных
преобразований в нашем государстве. Сравнительно недавно созданный в
России институт государственной гражданской службы неуклонно развивается,
опираясь на Конституцию Российской Федерации, федеральные законы и
законодательство субъектов Российской Федерации.
1.2 Кадровая работа в системе государственной гражданской
службы
«Самый ценный капитал – это люди. Кадры решают все!» - уверенно
произнес И. В. Сталин 4 мая 1935 года в Кремлевском дворце на выпуске
академиков Красной Армии. Эта фраза сохранила свою актуальность и в наши
дни. Ведь умело управлять государством, планировать развитие экономики и
создавать материальные ценности без квалифицированных кадров просто
невозможно. Что сможет сделать управленец при значительном кризисе, если
он не знает, как решить небольшую проблему? Как могут рассчитывать
специалисты планы развития, если у них не хватает знаний о закономерностях в
экономике? Успешное развитие нашей страны во многом зависит от того,
насколько эффективно функционирует система государственной службы, для
которой огромное значение имеет профессиональный
высококвалифицированный кадровый состав. Поэтому основой разработки и
реализации государственной кадровой политики является организация
13
Охотский Е.В., Кочетков А.В., Сульдина Г.А., Халилова Т.В., Занко Т.А. Государственная и муниципальная
служба: учебник и практикум для СПО / — М. : Юрайт, 2019. – С. 19.
18
кадровой работы во всех органах государственной власти, то есть во всей
системе государственного управления.
В широком смысле слова под государственной кадровой политикой
понимается общая система официально признанных целей и приоритетов,
принципов и задач деятельности государства по регулированию всех
кадровых процессов и отношений в стране. В узком смысле государственная
кадровая политика (ГКП) - это выражение стратегии государства по
формированию и развитию профессиональных качеств и рационального
использования кадрового потенциала страны. Это наука и искусство
регулирования кадровых процессов и отношений в стране.
Государственная кадровая политика по существу является средством
реализации внутренней и внешней политики государства, и занимается научной
разработкой вопросов формирования, наиболее рационального использования
кадров и развития кадрового потенциала государственных органов.
Кадровая политика разрабатывается и реализуется на разных уровнях
управления: федеральном (общегосударственном), региональном (субъектов
Федерации) и совместном
14
.
Исключительно к функциям федерального уровня относятся разработка
принципов организации, управления и функционирования государственной
службы; определение прав и обязанностей государственного гражданского
служащего; формирование федерального кадрового резерва; регулирование
процесса поступления на службу и замещения должностей государственной
службы; определение предельного возраста государственных служащих,
имеющих право осуществлять профессиональную служебную деятельность.
На федеральном и региональном уровнях совместно решаются основные
задачи по развитию государственной службы субъекта Российской Федерации:
система оценки государственных служащих, включающей порядок проведения
аттестации, квалификационного экзамена, присвоения классного чина,
14
Ромадин И. А. Государственная кадровая политика в РФ: сущность, принципы и особенности реализации //
Научно-методический электронный журнал «Концепт». – 2017. – Т. 39. – С. 3821–3825.
19
назначения на должности государственной службы; формирования и
установления размера оплаты труда государственных служащих и
предоставления им иных выплат; порядок организации профессионального
развития, ведения и хранения личных дел государственных служащих, а также
прочих документов, содержащих персональные данные; порядок
предоставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах
имущественного характера.
К исключительной компетенции субъекта Российской Федерации в сфере
кадровой политики относятся: разработка Реестра должностей государственной
гражданской службы субъекта РФ; утверждение Положения о кадровом
резерве государственных гражданских служащих субъекта РФ; утверждение
плана проведения ротации и перечня должностей, предусматривающих
ротацию государственных гражданских служащих; установление
квалификационных требований к опыту работы по специальности или стажу
службы для государственных гражданских служащих.
Главным кадровым органом нашей страны на сегодняшний день является
Управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной
службы и кадров. Указ Президента РФ от 04.12.2009 N 1382 (ред. от 31.12.2019)
утверждает Положение об Управлении Президента Российской Федерации по
вопросам государственной службы и кадров, и в нем отражены функции,
задачи и права Управления, которое обеспечивает реализацию Президентом
Российской Федерации его конституционных полномочий и контролирует
исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента
Российской Федерации по решению кадровых вопросов и организационно-
штатное обеспечение деятельности Администрации Президента Российской
Федерации. В Государственной Думе Российской Федерации - федеральной
законодательной ветви власти, и в верхней палате Федерального Собрания -
Совете Федерации - также функционируют свои Управления государственной
службы и кадров. Структурные подразделения существуют и в администрациях
20
субъектов РФ. Они имеют разные задачи, функции и наименования, -
департаменты, управления, отделы.
Таким образом в структуре каждого государственного органа
функционирует кадровая служба, которая решает организационно-
управленческие задачи, формирует кадровый состав, анализирует и регулирует
продвижение государственных служащих и выполняет другие функции
15
.
Структура самой кадровой службы, ее полномочия и функции
определяются «Положением о подразделении государственного органа по
вопросам государственной службы и кадров», которое согласно ст. 44 ч. 2 N 79-
ФЗ утверждается руководителем каждого государственного органа.
28.12.2017 г. Федеральным законом N 423-ФЗ в ст. 44 Федерального
закона №79-ФЗ введена ч. 3 об использовании в кадровой работе
информационных систем.
Базовые направления работы кадровой службы - организация и
прохождение государственной службы, поиск, отбор, укомплектование штатов
и кадровое делопроизводство. Структура кадровой службы формируется исходя
из задач, целей, объема полномочий, стоящих перед государственным органом,
а также в зависимости от численности персонала в нем и специфики
выполняемых работ. Руководитель кадровой службы непосредственно
подчиняется руководителю государственного органа.
В настоящее время в связи с увеличением объема работ, расширению и
усложнению функциональных обязанностей на кадровые службы возлагается
целый комплекс разнообразных сложных и ответственных задач, решение
которых требует высокой квалификации руководителей и сотрудников
кадровых служб и их профессиональной состоятельности. Для этого
необходимо проведение их переподготовки по специальным программам с
обеспечением учебными и методическими материалами.
15
ст. 44 ч.1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ
(ред. от 16.12.19) // Собр. законодательства РФ. – 2004. – № 31. – Ст. 3215.
21
Государственная гражданская служба осуществляется в государственном
органе служащим, находящемся на должности государственной службы,
включенной в реестр. Денежное содержание государственные служащие
получают из государственного бюджета – федерального или субъекта РФ.
Государственные гражданские служащие в рамках должностных полномочий
всегда выступают от имени и по поручению государства, и к ним предъявляется
много обязательств, требований и ограничений.
Порядок поступления на государственную гражданскую службу
представлен на рисунке 6.
Рисунок 6. Порядок поступления на государственную гражданскую
службу
Система отбора кадров на государственную гражданскую службу
приведена на рис. (см. Приложение 1).
Кадровые службы могут разрабатывать и вести штатное расписание,
проводить совещания с гражданскими служащими, работающими в кадровом
отделе, контролировать реализацию законодательства Российской Федерации
по вопросам кадровой политики, рассматривать обращения граждан,
находящиеся в компетенции кадровых служб. То есть на сегодняшний день
работники кадровых служб должны разбираться не только в кадровых вопросах
по подбору и расстановке кадров и ведению документации, но и в решении
22
вопросов по организации государственной службы и управления персоналом в
конкретной государственной организации.
Для повышения эффективности кадровой работы государственных органов
необходимо совершенствовать систему конкурсного отбора кадров с
пресечением возможного субъективизма и произвола; проводить
профессиональную подготовку, развитие и повышение квалификации
государственных служащих; сформировать и рационально использовать
кадровый резерв; создавать благоприятные условия для развития и проявления
способностей государственных служащих и системы стимулирования
профессионального роста; установить единую систему государственных
гарантий и социальной защиты государственных служащих; активизировать
государственный и общественный контроль за соблюдением законодательства
о государственной службе и кадровой деятельности; развивать
информационно-аналитическое обеспечение работы с кадрами, улучшать
техническое оснащение кадровых служб.
Для рационального использования кадрового потенциала требуется поиск
новых идей и подходов. Изучению сферы кадровой работы в системе
государственной гражданской службы посвящено большое количество
публикаций, научных работ и статей. Наиболее наболевшей стала проблема
резерва кадров. Внутренних кадровых ресурсов недостаточно, и необходимо
находить и привлекать на государственную службу наиболее образованных,
талантливых и достойных специалистов.
1.3 Правовые основы организации деятельности государственной
гражданской службы и кадровой работы
Трансформация методов государственного управления началась в 1990
году, когда наметились тенденции устранения односторонней политической
ориентации, сокращения аппарата государственного управления, обновления
23
руководящих кадров, и началась долгожданная разработка нового
законодательства о государственной службе.
16
Но общей стратегии планирования дальнейшего развития государственной
службы, одобренной политическим руководством страны, тогда еще не было
17
.
В начале 90-х годов правовая база советской государственной службы
представляла собой «некодифицированную (неквалифицированную) и
некорпорируемую (неконтролируемую) совокупность актов, многие из которых
устарели и даже пришли в противоречие друг с другом».
12 декабря 1993 года (ред. от 27.03.2019 г.) была принята новая
Конституции Российской Федерации, в которой государственная служба (ст. 32
ч. 4) определена, как важнейшая форма участия граждан в управлении делами
государства и общества. С принятием Конституции РФ произошел отказ от
однопартийной системы, и выработка новых основ кадровой политики стала
насущной необходимостью.
В настоящее время деятельность кадровых служб на законодательном
уровне регулируют Конституция РФ, федеральные законы, иные нормативные
правовые акты Российской Федерации, а также конституции, уставы, законы и
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые в
процессе развития и реформирования государственной службы РФ постоянно
совершенствуются и дополняются.
Самого термина «государственная кадровая политика» в Конституциях РФ
и субъектов РФ нет, но присутствуют правовые функции, которые он вызывает.
Например, к кадровым функциям Совета Федерации Федерального Собрания
РФ по ст. 102 Конституции РФ относятся назначение выборов Президента РФ и
его отрешение от должности; назначение на должности судей
Конституционного и Верховного судов РФ; назначение на должности и
освобождение от должностей Генерального прокурора РФ, заместителя
16
Вельский, К. С. О концепции реформы государственной службы / К.С. Вельский // Государство и право. —
1994. — № 4. — С. 4—12.
17
Борщевский Г. А. Государственная служба : учеб. пособие для СПО / Г. А. Борщевский. — 2-е изд., испр. и
доп. — М. : Юрайт, 2018. — С. 118.
24
Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. По ст. 103
Конституции РФ Государственная Дума Федерального Собрания РФ дает
согласие Президенту РФ; назначает Председателя Правительства РФ;
назначает на должности и освобождает от должностей Председателя
Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты и половины состава ее
аудиторов, Уполномоченного по правам человека в РФ; выдвигает обвинения
против Президента РФ для отрешения его от должности. Согласно ст. 111
Конституции РФ Президент представляет кандидатуру Председателя
Правительства РФ, которую Государственная Дума должна рассмотреть в
течение недели. Если Государственная Дума трижды отклонит представленные
кандидатуры, то Президент распускает Государственную Думу и назначает
Председателя Правительства РФ и новые выборы Государственной Думы. В
свою очередь согласно ст. 112 Конституции РФ Председатель Правительства
РФ предлагает Президенту РФ кандидатуры на должности заместителей
Председателя Правительства РФ и федеральных министров.
После 1995 г. для принятия практических мер по укреплению органов
государственной власти и повседневного функционирования государственной
службы и ее практической организации были изданы указы Президента РФ от
11 января 1995 г. «О государственных должностях РФ» (ред. от 21.01.2020 г.),
от 3 сентября 1997 г. «Об утверждении перечней государственных должностей
федеральной государственной службы» (ред. от 29.12.2004 г., с изм. от
31.12.2005 г.), от 9 апреля 1997 г. «О денежном содержании федеральных
государственных служащих» (ред. от 20.03.2006 г.). С 1995 по 2003 гг. был
принят ряд законов, затрагивающих отдельные категории государственных
служащих. Однако несколько запланированных и подготовленных в то время
федеральных законов так и не было принято.
Важным шагом в реализации программы реформирования было принятие
Федерального закона №79 «О государственной гражданской службе
Российской Федерации» от 27.07.2004 г. (ред. от 16.12.2019 г.)