15
Итак, когда речь идет о государственной гражданской службе, то
необходимо понимать, что это служба государству и его конкретным
интересам. Выполняются государственные задачи, осуществляются функции
людьми, которые являются штатными единицами в государственных органах.
За исключением обслуживающего персонала
11
.
Государственная гражданская служба основана на ряде принципов,
отраженных в различных документах и реализующихся служащими путём
выполнения повседневной профессиональной деятельности.
Термин «принцип» переводится с латинского языка как «начало»,
«основание системы». Рассматривая принципы государственной гражданской
службы, нам необходимо представлять основные идеи, конкретные положения
о построении структуры, организацию и функционирование системы, а так же
научно обоснованные практики государственной гражданской службы.
Принципы государственной гражданской службы призваны определять
правовое и организационное содержание, создание и функционирование
государственной службы, устанавливать важнейшие и прочные связи в
механизме государственного управления.
Принципы представляют собой базовые руководящие идеи и положения,
которые пронизывают всю деятельность государственных гражданских
служащих и выполняют в ней руководящую и направляющую роль.
Принципы гражданской службы отражены в ст.4 Федерального закона от
27.07.2004 № 79-ФЗ в редакции от 11.12.2018 «О государственной гражданской
службе Российской Федерации».
Согласно положений статьи 4 указанного закона, принципами
гражданской службы являются:
приоритет прав и свобод человека и гражданина. Этот принцип
закреплен конституционно, ре принцип придает государственной гражданской
11
Государственное управление и государственная служба в трансформирующемся обществе / под общ. ред. Ю.
В. Яковца.- М: Изд-во РАГС, 2014. С. 84.
16
службе социальный смысл: госслужащие при выполнении своих обязанностей,
должны содействовать гражданам в реализации их прав и законных интересов.
Это принцип направлен на защиту граждан от коррупционного поведения со
стороны государственных служащих
12
;
единство правовых и организационных основ федеральной
гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации.
Этот принцип должен обеспечить взаимосвязь и взаимообусловленность
федеральной гражданской службы и государственной гражданской службы
субъектов РФ;
равный доступ граждан, владеющих государственным языком России ,
к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола,
расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного
положения, места жительства, отношения к религии, убеждений,
принадлежности к общественным объединениям, а также от других
обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами
гражданского служащего;
профессионализм и компетентность гражданских служащих.
Профессиональный уровень и уровень компетенций государственного
гражданского служащего должен соответствовать предъявляемым к
занимаемой им должности требованиям;
стабильность гражданской службы. Этот принцип означает:
стабильность законодательства, регламентирующего государственно-
служебные отношения, независимость государственных служащих от
политической ситуации и т.п.;
доступность информации о гражданской службе. Этот принцип
заключается в том, что согласно Конституции РФ, все законы подлежат
обязательному официальному опубликованию. Любые нормативные правовые
акты, в которых затрагиваются права, свободы и обязанности человека и
12
Государственное управление и государственная служба в трансформирующемся обществе / под общ. ред. Ю.
В. Яковца.- М: Изд-во РАГС, 2014. С. 85.
17
гражданина, не могут быть реализованы на практике, если они не были
официально опубликованы. Эти предписания Конституции имеют самое
непосредственное отношение к государственной гражданской службе;
взаимодействие с общественными объединениями и гражданами. Это
принцип также социально-ориентирован, направлен на соблюдение
прозрачности государственной гражданской службы в том числе за счет
взаимодействия и обратной связи с общественными объединениями и
гражданами;
защищенность гражданских служащих от неправомерного
вмешательства в их профессиональную служебную деятельность. Этот принцип
направлен на реализацию защиты государственных служащих от влияния на
законность и объективность ими решений, способствует пресечению и
предупреждению коррупции
13
.
Все принципы государственной гражданской службы имеют тесную
взаимосвязь друг с другом. Они отражают содержание, формы и сущность
гражданской службы. Закрепление базовых положений выступает как
важнейшая идейно-теоретическая основа. Она соединяет все виды
рассматриваемой деятельности в комплексную юридически обоснованную
систему
14
.
Формированиеирациональноеиспользованиетрудовыхресурсоввсистемего
сударственнойгражданскойслужбыдеятельностигосударственныхучрежденийио
рганизацииявляетсяоднойизключевыхпроблемобеспеченияэффективностисисте
мыуправлениячеловеческимиресурсамивцелом.Отсюдавытекаеттовысокоезначе
ние,котороеприобретаютвсистемеуправлениячеловеческимиресурсамиприменя
емыеметодыуправления.
Таким образом, государственная гражданская служба основывается на
закрепленных законодателем принципах, которые направлены на поддержание
13
Государственное управление и государственная служба в трансформирующемся обществе / под общ. ред. Ю.
В. Яковца.- М: Изд-во РАГС, 2014. С. 85.
14
Холопов В. А. Государственное и муниципальное управление. М.: Феникс, 2014. С. 154.
18
ее законности, прозрачности, стабильности, эффективности. При этом,
современное правовое государство заинтересовано в том, чтобы
государственная гражданская служба совершенствовалась, повышался престиж,
как вида профессиональной деятельности, пользующегося общественным
доверием, совершенствовался её антикоррупционный механизм. Одной из мер,
направленных на совершенствование государственного управления, является
развитие организации кадровой работы и применение инновационных
технологий в управлении государственными гражданскими служащими.
1.2. Система правового регулирования государственной гражданской
службы в Российской Федерации
Рассматривая систему правового регулирования государственной
гражданской службы в Российской Федерации, необходимо отметить, что она
состоит из законодательных актов федерального, значения.
Российское законодательство о государственной гражданской службе
состоит из следующих источников
15
:
конституционные положения;
федеральные законы;
указы Президента РФ;
постановления Правительства РФ;
уставы (конституции) субъектов РФ;
законы и прочие нормативные акы субъектов РФ о гражданской
службе.
Так, на первом уровне системы правового регулирования находится
Конституция России и федеральные законы, непосредственно регулирующие
организацию государственной гражданской службы.
15
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М.: ОМЕГА-Л, 2015. С. 121.
19
В пункте «т» статьи 71 Конституции России установлено, что в ведении
Российской Федерации находится федеральная государственная служба. В
пункте «н» указанной статьи главного закона государства отмечается, что
установление общих принципов организации системы органов государственной
власти относится к совместному ведению России и её субъектов.
Необходимо отметить, что нормативно-правовое регулирование
государственной гражданской службы субъекта в Российской Федерации
представляет собой достаточно разветвленную систему правовых норм. Так,
например, в федеральном и региональном законодательстве о государственной
службе урегулированы нормы следующих сфер государственной гражданской
службы:
определение правовых основ государственной гражданской службы
субъекта РФ;
определение правового положения (статуса) государственных
гражданских служащих субъекта РФ;
определение норм, регулирующих прохождение государственной
гражданской службы субъекта РФ
16
.
Основным федеральным законодательным актом, регулирующим
государственную гражданскую службу является федеральный закон № 79-ФЗ
«О государственной гражданской службе». Данный закон регламентирует
отношения, возникающие и связанные с поступлением на государственную
гражданскую службу (ст.ст. 21-22); порядок прохождения государственной
службы установлен ст. 23 - 32; вопросы прекращения государственной
гражданской службы регулируются ст. 33 - 41; правовой статус
государственного гражданского служащего - ст. 13 – 20 и прочие отношения.
Важно отметить, что правовые нормы, которые определяют статус
государственного гражданского служащего, в полном объеме
16
Башуров В.Б., Дитятковский М.Ю. Назначение на должность государственной гражданской службы
Российской Федерации: проблемы правового регулирования // Государственная власть и местное
самоуправление. 2016. N 7. С. 55 - 59.
20
распространяются и на федеральных, и на региональных государственных
служащих. При этом субъектами Российской Федерации могут приниматься
свои законодательные акты в указанной сфере, не противоречащие
федеральному закону 79-ФЗ.
Также в число отраслевых законодательных актов входят федеральные
законы «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против
коррупции» (Федеральный закон от 25.12.2008 № 280-ФЗ (ред. от 06.12.2011),
«О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию»
(Федеральный закон от 25.07.2006 № 125), «Об обеспечении доступа к
информации о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления» (Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ в ред. от
28.12.2017), «О противодействии коррупции» (федеральный закон от 25.12.2008
Г 273-ФЗ в ред. от 30.10.2018), «О персональных данных» (федеральный закон
от 27.07.2006 № 152-ФЗв ред. от 31.12.2017) и некоторые другие
17
.
Важнейшей составляющей нормативного правового регулирования
государственной гражданской службы является также и антикоррупционное
законодательство.
Так, к примеру, в ст. 7 федерального закона № 273-ФЗ «О
противодействии коррупции»
18
регламентировано введение
антикоррупционных стандартов, которые включают в себя следующие
элементы: запреты; ограничения; дозволения; обязанности государственных
гражданских служащих
19
.
Следующим источником нормативно-правового регулирования
государственной гражданской службы являются Указы Президента России.
Так, например, в Указе Президента РФ № 244 утвержден перечень должностей
федеральной государственной гражданской службы, замещение которых дает
17
Покровский О.В. Система правового регулирования и средства противодействия коррупции на
государственной гражданской службе // Современное право. 2018. N 3. С. 12 - 18.
18
Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 30.10.2018) «О противодействии коррупции»// Собрание
законодательства РФ. – 2008. - №52. – Ст. 6228.
19
Глазунова Н.И., Старостин Ю.Л. Управление изменениями в системе государственной власти и службы.
Учебно-методическое пособие (2 изд.). – М.: ГУУ, 2015. С. 286.
21
право пользования залами для официальных лиц и делегаций
20
. В Указе
Президента РФ от 31.12.2005 № 1574 утвержден реестр должностей
федеральной государственной гражданской службы в России
21
. Указом
Президента РФ от 19.11.2007 № 1554 утвержден порядок присвоения и
сохранения классных чинов юстиции лицам, замещающим государственные
должности и должности федеральной государственной гражданской службы в
ряде министерств и ведомств
22
.
В Постановлениях Правительства РФ регламентируются организационные
аспекты государственной гражданской службы. Так, например, в
Постановлении Правительства РФ от 05.03.2018 № 227 урегулированы
вопросы, связанные с применением в кадровой работе и информационных
технологий, а также утверждены Правила, определяющие порядок
представления документов в электронном виде гражданином для участия в
конкурсах на замещение вакантной должности государственной гражданской
службы
23
.
В Постановлении Правительства РФ от 18.02.2013 № 137 решен вопрос,
касающийся фонда заработной платы федеральных государственных
гражданских служащих центральных аппаратов и территориальных органов
федеральных органов исполнительной власти
24
.
В региональных законах о государственной гражданской службе также
20
Указ Президента РФ от 06.03.2009 N 244 (ред. от 08.02.2019) "Об утверждении перечня должностей
федеральной государственной гражданской службы, замещение которых дает право пользования залами для
официальных лиц и делегаций"// Собрание законодательства РФ. – 2009. - № 10. – Ст. 1201.
21
Указ Президента РФ от 31.12.2005 N 1574 (ред. от 08.02.2019) "О Реестре должностей федеральной
государственной гражданской службы"// Собрание законодательства РФ. – 2005. - № 1. – Ст. 118.
22
Указ Президента РФ от 19.11.2007 N 1554 (ред. от 10.11.2018)"О порядке присвоения и сохранения классных
чинов юстиции лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и должности
федеральной государственной гражданской службы, и установлении федеральным государственным
гражданским служащим месячных окладов за классный чин в соответствии с присвоенными им классными
чинами юстиции"// Собрание законодательства РФ. – 2007. - №48. – Ст. 5952.
23
Постановление Правительства РФ от 05.03.2018 N 227 (ред. от 20.11.2018)"О некоторых мерах по внедрению
информационных технологий в кадровую работу на государственной гражданской службе Российской
Федерации"// Собрание законодательства РФ. – 2018. - №12. – Ст. 1677.
24
Постановление Правительства РФ от 18.02.2013 N 137 (ред. от 11.12.2015)"О предельной численности и
фонде оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих и работников, замещающих
должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы, центральных
аппаратов и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также об изменении и
признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации"// Собрание
законодательства РФ. – 2013. - №137. – Ст. 841.
22
регламентируются вопросы, связанные с организацией деятельности
государственной гражданской службы с учетом специфики региона.
Например, в Законе Московской области № 39/2005-ОЗ «О
государственной гражданской службе Московской области»
25
указано, что этот
закон регулирует отношения, которые связанны с организацией
прохождения государственной гражданской службы Московской области в
соответствии с законодательством Российской Федерации.
В законе Республики Башкортостан «О государственной гражданской
службе Республики Башкортостан» № 206-з
26
отсутствует статья, определяющая
сферу деятельности указанного закона. Однако, в ст. 2 указано, что
законодательство республики в указанной сфере основано на
положениях Конституции России, федерального закона № 79-ФЗ,
федерального закона № 58-ФЗ и прочих нормативных актах Российской
Федерации.
Аналогичные региональные законы приняты в каждом субъекте
Российской Федерации.
К прочим нормативным актам, входящим в систему правового
регулирования государственной гражданской службы входят нормативные
акты министерств и ведомств, различные инструкции, пояснения.
Таким образом, действующее законодательство в сфере государственной
гражданской службе основано на единстве системы государственной
гражданской службы и основных принципов ее организации.
Единство этой системы, безусловно, обеспечено федеральным законом «О
государственной гражданской службе Российской Федерации».
Таким образом, можно сделать вывод о том, что существующая на
сегодняшний день государственная гражданская служба является единой
25
Закон Московской области от 11.02.2005 № 39/2005-ОЗ (ред. от 24.11.2017) «О государственной
гражданской службе Московской области»//Вестник Правительства Московской области. – 2005. - №11. – Ст.
141.
26
Закон Республики Башкортостан № 206-з от 18.07.2005 (в ред. 29.02.2016) «О государственной гражданской
службе Республики Башкортостан»//Курултай. – 2005. - № 8. – С. 12.
23
системой государственно-служебных отношений, которая построена на базе
общесистемных нормативных правовых принципов.
1.3. Организация и нормативно-правовое регулирование кадровой
работы государственной гражданской службы
Одной из важнейших составляющих эффективного функционирования
государственной гражданской службы является её кадровое обеспечение. В
данной связи большое значение приобретает организация и нормативное
правовое регулирование кадровой работы в указанной сфере.
Кадровая работа в системе государственной гражданской службы
получила своё закрепление в ст. 44 федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ
(ред. от 11.12.2018) «О государственной гражданской службе Российской
Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019). Однако, данная статья
содержит перечень структурных элементов кадровой работы, и, при этом,
отсутствует законодательное определение термина «кадровая работа».Согласно
статье 44 указанного закона, кадровая работа в системе государственной
гражданской службы состоит из девятнадцати структурных элементов.
Так, кадровая работа заключается в формировании кадрового состава для
замещения должностей государственной гражданской службы
27
. В процессе
кадровой работы сотрудники кадровых служб подготавливают предложения в
части реализации положений Федерального закона № 79-ФЗ, других
федеральных законов и нормативных правовых актов о гражданской службе и
вносят указанные предложения нанимателю, в качестве которого выступает
государственное учреждение, государственный орган власти.
27
Юферова Л.Е. Проблемы формирования и использования трудового потенциала государственных
гражданских и муниципальных служащих. М. Наука, 2018. С. 54.
24
На кадровые службы возложена обязанность по подготовке локальной
нормативной документации государственного органа, касающейся
поступления, прохождения, заключения контракта, назначения на должность
государственной гражданской службы, увольнением и прочим движением
государственных гражданских служащих.
Кадровые службы также осуществляют работу по кадровому
делопроизводству, в которою входит ведение трудовых книжек, личных дел,
ведение реестра гражданских служащих в государственном органе, оформление
и выдачу служебных удостоверений гражданских служащих.
Одним из направлений кадровой работы в системе государственной
гражданской службы является обеспечение деятельности комиссии по
урегулированию конфликтов интересов и организация проведения конкурсов
на замещение вакантных должностей гражданской службы и включение
гражданских служащих в кадровый резерв.
Система подбора государственных гражданских служащих содержит три
основные составляющие
28
:
1 – определение потребности в кадрах;
2 – разработка требований к должности (разработка профиля);
3 – непосредственный поиск и подбор кадров.
Порядок и условия проведения конкурса на замещение вакантной
должности государственной гражданской службы Российской Федерации
определяется Положением в соответствии со ст. 22 Федерального закона № 79-
ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Схема проведения конкурса представлена на рис. 2. По итогам
проведения конкурса на должность государственного гражданского служащего
назначается тот гражданин, который одержал победу по решению конкурсной
комиссии.
28
Корнийчук Г.А. Государственные служащие. Особенности регулирования труда. - М.: Век, 2016. С. 61.