26
(вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта
Российской Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным
законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской
Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также
за счет средств федерального бюджета
11
.
Причем нанимателем федерального государственного служащего
является Российская Федерация, государственного гражданского
служащего субъекта Российской Федерации - соответствующий субъект
Российской Федерации. Таким образом, создаются государственные
служебные отношения.
Государственными служебными отношениями называются
отношения государственной службы с государством (субъектом РФ), а
также между государственной службой при исполнении ими должностных
обязанностей, предусмотренных Федеральным законом от 27 мая 2003 г.
Эти отношения граждан России связаны с их поступлением на
государственную службу; ее происхождением и прекращением;
определением правового положения (статуса) государственного
служащего.
Государственные служебные отношения связаны с действиями
(решениями) их участников внутри государственного органа и системы
государственных органов. Поэтому они называются
внутриорганизационными, внутрисистемными отношениями.
Они возникают тогда, когда полномочным органом или
должностным лицом издан правовой акт о назначении этого лица на
конкретную должность, указанную в соответствующем перечне
должностей государственной гражданской, военной, правоохранительной
службы, с соблюдением установленного порядка.
При этом необходимо отличать государственно-служебные
отношения от административно-правовых отношений, которые возникают
11
Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации: Учебное пособие. – 4 изд.
Перераб. и доп. – М.:Юристъ, 2014. – с.149
27
между руководителем государственного органа, лицом, замещающим
государственную должность РФ (субъектом РФ), либо их представителем,
с одной стороны, и физическими или юридическими лицами,
обращающимися не по вопросам поступления на государственную
службу, ее прохождения и прекращения, а по вопросам, касающимся
организации и функционирования государственной службы,
профессиональной служебной деятельности отдельных государственных
служащих, с другой стороны. Сюда относятся, например, обращение
граждан, уволенных с государственной службы, по поводу
непредставления им установленных государством социальных
гарантий; обращение граждан в правоохранительные органы по поводу
неправомерных действий субъектов управления.
Понятие должностного лица дано в статье 2.4. Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях. Под
должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в
соответствии со специальными полномочиями осуществляющее
функции представителя власти, то есть наделенное в установленном
законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не
находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо,
выполняющее организационно-распорядительные или административно-
хозяйственные функции в государственных органах, органах местного
самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а
также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и
воинских формированиях Российской Федерации.
Сведения о государственных служащих включаются в Сводный
реестр государственных служащих Российской Федерации. Указанный
реестр состоит из реестра федеральных государственных служащих,
который включает в себя реестры федеральных государственных
служащих всех федеральных государственных органов, а также из
реестров государственных гражданских служащих субъектов РФ, которые
28
включают в себя реестры государственных гражданских служащих всех
государственных органов субъектов РФ.
Статус государственного служащего — явление многогранное и
многоуровневое. Поэтому его следует классифицировать. Структурно
статус государственного служащего включает в себя: личный,
гражданский, социальный, правовой, служебный, должностной статусы.
Это основные составляющие статусного набора государственного
служащего. Наряду с этим многие ученые полагают, что для
государственных служащих характерны также нравственный и
политический статусы. Дадим краткую характеристику элементов
статусного набора государственных служащих.
Личный (личностный) статус государственного служащего основывается
на личностных - физических, умственных и социально-психологических
характеристиках каждого служащего. Поэтому в любом государственном
органе, в коллективе государственных служащих есть свои неформальные
лидеры — люди, престиж которых и уважение к ним зависят не от
занимаемой должности, а от личных качеств: от их интеллекта
душевности, коммуникабельности и т.д.
Каждый государственный служащий имеет гражданский статус. Являясь
гражданином страны, чиновник включен в процесс отношений,
регулируемых Конституцией РФ и нормами гражданского права. На него
как на гражданина распространяется весь комплекс прав и обязанностей,
предусмотренных Конституцией. Статус гражданина для государственного
служащего - это не только распространение на него прав и обязанностей,
установленных и гарантированных всем гражданам страны.
Государственная служба дает чиновнику право участия в регулировании
дел других людей и организаций. Это обязывает его строго следовать в
служебном поведении принципам гражданственности и демократии, стоять
защищать интересы людей.
29
Служебный статус государственного служащего рассматривается в
контексте приведенных выше его статусных характеристик, но внутренне
структурируется исходя из специфичности положения и состояний
человека в процессе государственно-служебной деятельности. Его основой
является совокупность взаимосвязанных социально-организационных
функций органов государственной власти и обязанностей государственных
служащих. Служебный статус налагает на государственных служащих
дополнительные права обязанности, ограничения и запреты.
Должностной статус определяется занимаемой должностью
государственной службы. Чем она выше, тем выше должностной статус
чиновника.
Нравственный статус государственного служащего, на наш взгляд,
также имеет право на жизнь. В конечном счете, качество государственной
службы зависит от трех составляющих - эффективности государственного
управления, гуманности общества и нравственности власти. Наряду с
политическими, административными, социальными принципами
организации и функционирования государственной службы, которые
зафиксированы в современном законодательстве о государственной
службе, есть и нравственные основы, и принципы этой службы.
Политический статус государственного служащего, то вопрос о его
наличии лежит в плоскости дискуссий. Но поскольку основное
предназначение государственной службы есть реализация в жизнь
политики государства, постольку мы можем говорить о политическом или
политико-административном статусе чиновника.
1.3. Специфика и эффективность кадровой работы в сфере
государственной службы
Демократическое переустройство государства требует укрепления
государственных органов власти и управления внедрения, научного
подхода, внедрения технологий в кадровые процессы в системе
30
государственной гражданской службы, глубокого анализа качественного
состава чиновничества, реализации государственной политики и условий
ее осуществления, факторов, влияющих на стабильность кадрового
состава, его профессионализм и ответственность.
Кадровый корпус Российской Федерации в основном
сформировался.На конец декабря 2017 года численность работников,
замещавших должности гражданской службы в федеральных
государственных органах составила 38,3 тыс. человек или 77,0% от общей
численности работников этих органов
Штаты должностей гражданской службы были укомплектованы на
85,9% (в 2016 году — на 85,6%).
Государственная гражданская служба является центральным звеном
повышения эффективности системы государственного управления в
Российской Федерации, поскольку напрямую от уровня результативности
профессиональной служебной деятельности государственных служащих
зависит качество реализации государственных решений.
В соответствии с Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261
«О федеральной программе «Реформирование и развитие системы
государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»
12
,
одним из основных направлений реформирования и развития системы
государственной службы Российской Федерации было обозначено
внедрение на государственной службе Российской Федерации
эффективных технологий и современных методов кадровой работы.
На сегодняшний день проведено немало научных исследований по
различным аспектам применения кадровых технологий в работе кадровых
служб государственных органов. Тем не менее, применение
вышеуказанных технологий на практике государственной службы носит
часто формальный характер.
12
О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской
Федерации (2009 - 2013 годы)»: Указ Президента РФ от 10 марта 2009 года №261 // Собрание
законодательства Российской Федерации от 16 марта 2009 г. № 11. Ст. 1277
31
Во многом это связано с отсутствием взаимосвязи между
критериями оценочных процедур профессиональных компетенций
государственных служащих на всех этапах прохождения гражданской
службы и принятия кадровых решений в государственном органе, а также
показателями результативности, отраженными в их должностных
регламентах.
Концепция реформирования системы государственной службы
Российской Федерации трактует кадровую работу в органах
государственной власти как одно из основных средств повышения
эффективности функционирования системы государственной службы и
реализуется путем формирования кадрового состава профессиональных
государственных служащих, обладающих необходимыми качествами
государственного и общественного служения.
Важность кадровой работы отмечается не только на практике, но и
подтверждается проведением серьезных научных исследований в этой
области, к которым можно отнести, например, исследования Т.В.
Щукиной, посвященные кадровой политике в системе государственной
гражданской службы субъектов Российской Федерации
13
.
Приоритетными направлениями работы с кадрами в системе
государственной службы являются
14
:
- формирование эффективного механизма подбора кадрового
состава государственных служащих и работы с ним;
- повышение престижа государственной службы и авторитета
государственных служащих;
- совершенствование программ подготовки и профессионального
развития государственных служащих.
13
Щукина, Т. В. Кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов
Российской Федерации: концептуальные подходы и административно-правовое регулирование:
Монография. Воронеж, 2013. - 120 с.
14
Федоров, И.А., Стаметов, В.В., Логвинова, Т.В. О природе феномена «чинопочитания». [Текст] / И.А.
Федоров, В.В. Стаметов, Т.В. Логвинова // Ученые записки тамбовского отделения РоСМУ./ Тамб.
регион. отделение РоСМУ; отв. ред. А.В. Кузьмин - Тамбов: Издательский дом ТГУ им. Г.Р. Державина
2015 Вып. 3: Перспективы развития научного знания в XXI веке: материалы в рамках конкурса молодых
ученых «Лучший молодой ученый 2014 года». - 2015. - 223с. С. 139-145.
32
Реализация указанных приоритетных направлений предполагает
решение ряда основных задач:
-управление развитием профессиональных качеств
государственных служащих;
- обновление и ротация кадрового состава государственных
служащих;
- формирование кадрового резерва и обеспечение его эффективного
использования;
- объективная оценка результатов деятельности государственных
служащих, в первую очередь при проведении аттестации или
квалификационного экзамена.
Понятие «эффективность» является одним из базовых в
современной науке. Особенно активно данный термин используется в
экономике и менеджменте, где характеризует меру достижения
поставленной цели. Согласно классическому определению, эффективность
представляет собой отношение полученного эффекта (результата) к
затратам на его достижение.
Для современной России чрезвычайно актуальным представляется
научное изучение эффективности государственного управления в широком
смысле и, в частности, эффективности государственной службы.
Не менее важна и оценка деятельности чиновников более низкого
уровня, так как именно они реализуют государственную политику на
местах.
В современной науке под оценкой понимается процесс определения
эффективности деятельности сотрудников в реализации стратегических
задач организации с целью последовательного накопления информации,
необходимой для принятия дальнейших управленческих решений
15
.
Оценочные процедуры давно применяются в отношении государственной
15
Мордовин С. К. Управление персоналом: современная российская практика. (Серия «Теория и практика
менеджмента»). - СПб.: Питер, 2016. - 601 с.
33
службы, однако до настоящего времени отсутствует комплексная, научно
обоснованная система оценки труда гражданских служащих. Особо
сложной задачей по-прежнему остается разработка нормативных
документов, содержащих количественно измеряемые показатели оценки
эффективности, как на макроуровне (государственные органы), так и на
микроуровне (отдельные должности гражданской службы).
В большинстве органов государственной власти субъектов РФ
административные регламенты не разработаны и продолжают действовать
положения, не содержащие каких-либо критериев эффективности
деятельности этих органов. Как следствие, в должностных регламентах
служащих нет показателей эффективности профессиональной служебной
деятельности. Данный факт затрудняет проведение объективной оценки
соответствия гражданского служащего требованиям должности в ходе
аттестации и квалификационного экзамена.
Следует отметить, что эффективность труда государственных
служащих количественно вообще трудноизмерима. В подавляющем
большинстве случаев ее результат не только не выражается прибылью, но
и не проявляется непосредственно (например, результат может быть
социальным, политическим и пр.).
Оценку прямых результатов удобно проводить на основе критериев
экономической эффективности (количественные показатели).
Экономическая эффективность деятельности служащего связана с
использованием ресурсов и выражается как соотношение стоимости
предоставленных государственных услуг (иных количественных
характеристик деятельности) к стоимости привлеченных для этого
материальных, организационных и иных ресурсов.
Другой показатель - косвенные результаты (повышение качества
жизни, реальных доходов населения и др.). Косвенные результаты
целесообразно оценивать по критериям социальной эффективности,
связанным с конечным результатом деятельности, например: объем и
34
качество взаимодействий с гражданами и организациями; открытость и
прозрачность процедур принятия решений и т. п.
В настоящее время в систему оценки активно внедряются так
называемые ключевые показатели эффективности (КPI) (Key Performance
Indicators ). КPI - это система оценки, которая помогает организации
определить достижение стратегических и тактических (операционных)
целей.
Система КPI формируется следующим образом:
- создается система сбалансированных показателей (ССП) (Balanced
Scorecard — BSC), которая позволяет осуществлять целенаправленный
мониторинг деятельности, прогнозировать и упреждать появление
проблем, органично сочетать уровни стратегического и оперативного
управления, контролировать существенные финансовые и нефинансовые
показатели деятельности организации;
- формируется экспертная группа, которая составляет список
показателей эффективности для каждой группы сотрудников в
соответствии с ССП;
- методом экспертных оценок из списка показателей эффективности
отбираются наиболее релевантные (отражающие цели организации,
понятные линейным руководителям и полезные для принятия решений).
Они и становятся ключевыми показателями эффективности;
-КPI вводятся в должностные обязанности сотрудников, по ним
ведется отбор, оценка и продвижение.
Разработка данной методики может стать следствием кадрового
аудита - программы, позволяющей оценить эффективность действующей
системы управления человеческими ресурсами и кадровый потенциал
организации. Задача организационно-кадрового аудита - оценить
соответствие структурного и кадрового потенциала организации ее целям
и стратегии.
35
В 2008 г. Всероссийская организация качества (ВОК) разработала
методику оценки персонала ««Эффективная публичная служба» (ЭПУС)
на основе созданной в 2000 г. Европейским институтом
административного управления (European Institute of Public Administration -
EIPA) «Общей схемы оценки» (Common Assessment Framework, CAF).
Модель CAF позволяет выполнить оценку качества менеджмента в органах
власти путем самооценки или с помощью внешних асессоров.
Система ЭПУС базируется на сочетании диагностической
экспертной оценки, самооценки и формировании многоуровневой базы
данных. Оценка органов власти производится по ключевым индикаторам
эффективности:
- «возможности» (характеризует подходы к достижению
результатов),
- «результаты» (характеризует достижения государственного
органа).
Описанная модель базируется на принципе выведения оценочных
процедур из исключительной компетенции руководителей и передачи
контроля за данным процессом институтам гражданского общества
(общественным палатам) и экспертному сообществу.
Исходя из анализа существующих технологий, представляется
целесообразным производить оценку государственных служащих в трех
режимах:
- периодическая оценка внутри органа власти с использованием
традиционных технологий аттестации и квалификационного экзамена;
- экспериментальная оценка с использованием новых процедур
оценки и привлечением специализированных организаций
(консалтинговых фирм);
- сертификационная оценка с использованием критериев и процедур
оценки, заданных национальными или международными правилами.